黃薇

在過去三十多年時間里，中國逐步從全球經(jīng)濟秩序的被動接受者成長為主動建設者。在接下來的五至十年中，中國不僅需要對外在治理理念、原則等領域更具創(chuàng)新和包容，需要加強在全球乃至區(qū)域?qū)用娴闹卫砭W(wǎng)絡建設，而且也需要對內(nèi)不斷增強自身的機制以及能力建設。

全球經(jīng)濟治理概念及其背景

由于關注點和表述方式的差異，“全球治理”尚未形成一個完全統(tǒng)一的概念。大體而言，全球經(jīng)濟治理可以概括為國際社會各行為體通過協(xié)商合作、建立共識、確定規(guī)則等方式開展全球經(jīng)濟事務協(xié)調(diào)與管理，以建立具有約束力的國際規(guī)則機制和有效的國際合作，來保障正常、合理、有序的國際政治經(jīng)濟秩序規(guī)范，并對全球經(jīng)濟事務與經(jīng)濟政策進行協(xié)調(diào)、指導、管理和干預，解決從地區(qū)層次到全球范圍的經(jīng)濟穩(wěn)定和發(fā)展問題。

二戰(zhàn)以來全球經(jīng)濟治理變遷

二戰(zhàn)之后，為盡快恢復全球經(jīng)濟秩序，美國牽頭建立了以聯(lián)合國為框架、以布雷頓森林體系為基礎的全球經(jīng)濟治理結(jié)構。但在此后的60年時間里，全球經(jīng)濟治理結(jié)構并沒有及時做出積極改變，以適應世界經(jīng)濟格局以及生產(chǎn)、生活方式領域的重大變化。而是以危機推動的方式，倒逼全球經(jīng)濟治理話語體系的調(diào)整。經(jīng)濟危機凸顯了國際經(jīng)濟秩序亟待轉(zhuǎn)變的客觀需求，并促進構建新的經(jīng)濟治理模式。大體而言，二戰(zhàn)后的全球經(jīng)濟治理發(fā)展大致可以劃分為三個階段。

一、1944—1975年：美國主導的“硬治理”時期

戰(zhàn)后初期的全球經(jīng)濟治理可以被視為美國主導的以正式國際機構和具有強約束性國際規(guī)則為標志的“硬治理”時期。當時歐亞經(jīng)濟受到戰(zhàn)爭的嚴重摧毀，美國經(jīng)濟約占全球GDP的50%，因此全球經(jīng)濟治理的主要任務是實現(xiàn)戰(zhàn)后的國際經(jīng)濟秩序重建。這段時期全球經(jīng)濟治理的核心思想是建設以美元霸權為世界經(jīng)濟核心的安排，而其具體的表現(xiàn)形式是以國際貨幣基金組織（以下簡稱IMF）、世界銀行集團、“關稅和貿(mào)易總協(xié)定”（以下簡稱GATT）為支柱的布雷頓森林體系。在該體系下，美元與黃金掛鉤，其他國家貨幣則與美元掛鉤。這一制度結(jié)束了二戰(zhàn)前國際金融領域動蕩和貨幣制度混亂的局面，彌補了國際貨幣體系長期沒有相應法律約束力，以及沒有國際機構監(jiān)督和指導的缺陷，使戰(zhàn)后十余年的國際金融秩序保持相對穩(wěn)定。二戰(zhàn)后國際貿(mào)易體系的核心是1948年生效的GATT。作為一個多邊協(xié)商的框架，GATT以國際制度的形式明確了各成員國需要履行的義務。GATT對于減少各類貿(mào)易壁壘、促進貿(mào)易的便利化等方面取得重要進展，有力地促進了自由、開放的國際貿(mào)易體系的形成。

二、1975—2007年：G7主導的“北方軟治理”時期

這段時期全球經(jīng)濟治理的典型特征為G7主導下的軟治理。20世紀70年代以后美蘇之間的冷戰(zhàn)格局，使得聯(lián)合國機制下的經(jīng)濟治理逐漸淪為美蘇角力的政治工具。這段時期的全球經(jīng)濟治理思想盡管依然圍繞美國霸權繼續(xù)各類國際規(guī)則的建設，但重心逐步轉(zhuǎn)移到意識形態(tài)領域。隨著美國經(jīng)濟實力的相對下降以及美國黃金儲備的大量流失，美國以及美元的霸權基礎被逐漸削弱，帶來了全球經(jīng)濟治理效率和效力的下降。這段時期，占全球人口不到15%的西方人口掌握了全球60%以上的GDP，加上日本后該比率超過70%。為應對這一變化，七個“民主”的工業(yè)化國家依靠共同的意識形態(tài)紐帶組建了七國集團（以下簡稱為G7）峰會機制，實現(xiàn)定期會晤和經(jīng)濟與安全政策協(xié)調(diào)。經(jīng)濟的繁榮使得西方治理思想得到推崇，推廣西方經(jīng)濟制度成為全球經(jīng)濟治理的核心內(nèi)容，如世界銀行、IMF等國際機構，在G7的努力下成為推行“華盛頓共識”的主要渠道。G7在應對“美元危機”、“石油危機”以及布雷頓森林體系瓦解等重大問題時發(fā)揮過重要作用。但是，G7沒有明確的組織章程和行政機關，而是以領導人峰會的溝通、協(xié)商與合作形式來共同解決地區(qū)或全球性問題。

三、2008年至今：“南北共治”的多元化時期

該時期的典型特征是多元化，體現(xiàn)為治理主體和治理思想的多元化、治理方式的多樣化和治理合作的多層級化。多元化體現(xiàn)為新興經(jīng)濟體話語權上升，經(jīng)濟治理思想開始向著多元化發(fā)展。對“華盛頓共識”治理思想的適用性開始產(chǎn)生懷疑，國際機構開始發(fā)出與過去不同的聲音，如IMF承認“資本管制”在特定時期有其必要性。為了適應后危機時代的經(jīng)濟治理需要，全球經(jīng)濟治理的合作平臺、合作方式越來越多樣化。二戰(zhàn)后建立的全球經(jīng)濟治理系統(tǒng)已經(jīng)無法完全滿足世界對于全球性公共產(chǎn)品的需求，使得近年來涌現(xiàn)出不少新型多邊合作平臺和合作方式，如二十國集團合作（以下簡稱G20）、金磚國家合作、“一路一帶”倡議等等。由于多極化趨勢以及全球經(jīng)濟治理公共產(chǎn)品供給的相對不足，全球治理合作形式愈加多元化多層級化，體現(xiàn)為全球性的經(jīng)濟治理與國際多邊合作、區(qū)域以及次區(qū)域經(jīng)濟合作、雙邊經(jīng)濟合作乃至非官方經(jīng)濟對話等不同治理形式之間的互動與補充。

適應全球經(jīng)濟治理

變遷的中國應對戰(zhàn)略

在過去三十多年時間里，中國逐步從全球經(jīng)濟秩序的被動接受者成長為主動建設者。作為2016年G20峰會主席國，中國不僅感受到了其他國家對于中國領導力的期待，同時也將有機會對全球經(jīng)濟治理的表現(xiàn)與發(fā)展產(chǎn)生深遠影響。結(jié)合習近平主席在中央政治局第27次學習發(fā)言中提出的目標，在接下來的五至十年中，中國不僅需要對外在治理理念、原則等領域更具創(chuàng)新和包容，需要加強在全球乃至區(qū)域?qū)用娴闹卫砭W(wǎng)絡建設，而且也需要對內(nèi)不斷增強自身的機制以及能力建設。中國可以通過統(tǒng)籌國內(nèi)國外兩個大局，抓住全球經(jīng)濟治理的結(jié)構調(diào)整機會、增強全球影響力。為了更好地把握全球經(jīng)濟發(fā)展脈搏，建立起順應當代全球經(jīng)濟發(fā)展需求的治理結(jié)構與話語體系，我們?nèi)孕枰獙θ蚪?jīng)濟治理相關工作加強建設。

一、建設以基本原則為導向的全球經(jīng)濟治理理念

在多元化的全球經(jīng)濟治理時代，缺少核心全球經(jīng)濟治理理念將會導致治理資源的浪費和治理機會的喪失。隨著西方與新興經(jīng)濟體之間的差距逐漸縮小，西方在經(jīng)濟治理領域的權威性已經(jīng)開始動搖。同時，西方主導的國際經(jīng)濟秩序中體現(xiàn)出來的不民主與真正的民主精神是背道相馳的。

習近平主席多次在國際場合提出不搞霸權，但是這并不意味著要放棄自身利益。國家利益以前是、現(xiàn)在是、未來也將是影響各國國家安全戰(zhàn)略的基礎。在存在多元化經(jīng)濟治理思想的時代，中國應該以何種目標作為參與全球經(jīng)濟治理的核心追求？從全球經(jīng)濟治理角度而言，一個良好的全球經(jīng)濟秩序應該意味著：承認或接受必要的利益歸屬，并通過具有合法性的程序確定或承認利益的歸屬和相應的責任，為維護市場的正常運轉(zhuǎn)提供必要的規(guī)則和監(jiān)管，保障不同國家在確定范疇內(nèi)（如不傷害他國利益）的價值觀和自治權不受影響。如果用產(chǎn)業(yè)思維來定義經(jīng)濟利益將會面臨一個困境，即不同發(fā)展時期的經(jīng)濟利益取向可能是不同的。如果放寬到經(jīng)濟以外領域，則會面臨更大的利益界定上的困境：現(xiàn)實的經(jīng)濟利益可能重要，但某些時刻政治或其他利益可能更加重要。因此，用基本性原則來界定利益雖然意味著在具體實施時需要的進一步完善，但卻有著明確的指導作用以及更強健的適應力。

二、推進以中國為支點的有效全球經(jīng)濟治理網(wǎng)絡建設

對中國而言，全球經(jīng)濟治理網(wǎng)絡建設需要實現(xiàn)以下功能：首先是危機應對，需要確立全球、區(qū)域、雙邊的三級金融危機防范機制；其次是公平發(fā)展，盡量降低傳統(tǒng)全球經(jīng)濟治理機制對中國經(jīng)濟發(fā)展的負面牽制；再次是開放融通，中國已經(jīng)在開放與融通建設中獲得了早期收獲，進一步推動此類合作有益于世界經(jīng)濟的長期繁榮；最后是有秩序的世界市場，有秩序的市場經(jīng)濟意味著資源配置效率的提升，是實現(xiàn)全球共贏的基本功能。此外，多樣性意味著活力與適應力，因此全球經(jīng)濟治理網(wǎng)絡應該允許多樣化和差異化的存在。

盡管21世紀南北鴻溝已經(jīng)大幅縮小，但是美歐等國依然在金融、技術、媒體、軍事等領域處于絕對優(yōu)勢地位。因此，在全球經(jīng)濟治理合作中，中國需要圍繞核心治理理念，在不同全球經(jīng)濟治理平臺或國際多邊機構中設定不同的核心抓手：在全球性、國際性的主權國家合作治理平臺上，中國應重視對議事議程的影響力塑造。議程設置在很大程度上決定了參與者對于關鍵問題的優(yōu)先次序及未來方向。掌握議題設置能力，不僅可以通過事先的精心準備而直接影響議題的成敗，而且會影響各國參與全球經(jīng)濟治理的資源配置，并通過將本國的核心關切轉(zhuǎn)變?yōu)槿蚬矄栴}來實現(xiàn)自身利益。在國際多邊機構中，中國應重視話語權的培養(yǎng)和決策控制權的提升。多邊機構中的話語權通常與投票權相聯(lián)系，而投票權的多寡則決定了實際參與決策的權力高低。因此，如果想要保障對中國公平的決策產(chǎn)生，首先需要擁有一定數(shù)量的決策權力。在區(qū)域經(jīng)濟治理中，中國應把落實可持續(xù)的有實效的經(jīng)濟合作作為工作重點。區(qū)域經(jīng)濟是建立在鄰邦之間的合作，也是中國經(jīng)濟外向發(fā)展的前沿陣地。只有在保障當?shù)厣鷳B(tài)社會環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的基礎上獲得實際的經(jīng)濟發(fā)展效益，才能形成推動區(qū)域經(jīng)濟合作進一步向前發(fā)展的持久動力。

三、加強中國自身的全球經(jīng)濟治理機制建設

全球經(jīng)濟治理因其工作內(nèi)容的特殊性，經(jīng)常需要跨領域、跨部門合作，同時還需要及時補充綜合性、專業(yè)性人才資源。一方面，目前已建立針對全球經(jīng)濟治理的部際聯(lián)系會與會簽制度，但是由于參與全球經(jīng)濟治理的官員們身處不同部門。常常出現(xiàn)責任歸屬不清晰、部門利益高于整體利益的情況。另一方面，由于中國參與國際經(jīng)濟合作的數(shù)量和深度都在快速改變，使得從事國際合作的官員們不得不疲憊地輾轉(zhuǎn)在數(shù)個國際合作平臺之間。只有當某個合作平臺需要討論議題或解決問題時，官員們才會考慮應對和制定對策。這種短期工作模式與其工作成果的長期性之間的沖突，將使中國的治理活動因缺乏戰(zhàn)略一致性而變得較為被動。

首先，考慮到全球經(jīng)濟治理對于中國維護外部環(huán)境的重要性，政府可以考慮增設全球經(jīng)濟治理機構負責對內(nèi)對外相關事務的整體協(xié)調(diào)。該機構或由外交部統(tǒng)籌，或由財政部統(tǒng)籌，其核心成員應來自財政部、央行、商務部等職能部門，通過短期調(diào)研或人才流動的方式，保障在專業(yè)技術領域開展國際經(jīng)濟合作的質(zhì)量及合作政策的連貫性。

其次，欠缺全球經(jīng)濟治理經(jīng)驗和人才儲備是中國正在面臨的“崛起中的尷尬”。在全球經(jīng)濟治理的人才梯隊培養(yǎng)機制方面，應全面考慮從事全球經(jīng)濟治理研究的官員、學者與專家的培養(yǎng)、教育和交流機制。全球經(jīng)濟治理領域應考慮實施旋轉(zhuǎn)門機制或顧問制度，實現(xiàn)官學之間的良好互動。實現(xiàn)知識、能力與現(xiàn)實治理活動間的最大化結(jié)合。隨著中國參與全球經(jīng)濟治理活動的深入，中國還需要建立國際化的領導人才儲備庫和全球經(jīng)濟治理人才梯隊建設機制。

最后，利用好中國學術界、中國企業(yè)界、行會以及社團組織的力量，調(diào)動其參與全球經(jīng)濟治理活動的積極性，將為提升中國全球經(jīng)濟治理影響力的重要支撐。涉及全球經(jīng)濟治理的外交資源非常珍貴。中國應充分利用或拓展與之相關的輔助性對話機制，如G20的B20（20國商業(yè)論壇）、Y20（20國青年論壇）、W20（20國婦女論壇）以及金磚國家合作的金磚工商理事會、金磚智庫峰會等。就微觀層面而言，全球經(jīng)濟治理的根本目的就是為了給企業(yè)乃至居民提供一個更好地開展經(jīng)濟活動的環(huán)境。因此，調(diào)動中國各界對于全球經(jīng)濟治理活動的參與熱情、聆聽他們的需要，將是中國開展全球經(jīng)濟治理活動中非常重要的一環(huán)，也是更好地理解世界經(jīng)濟秩序未來發(fā)展方向的必要保障。中國經(jīng)濟地崛起離不開企業(yè)的蓬勃發(fā)展，全球經(jīng)濟的穩(wěn)定與發(fā)展同樣也離不開企業(yè)經(jīng)濟的欣欣向榮。

【本文受到國家社科基金重大項目（14ZDA081）的支持】

（作者系中國社會科學院世界經(jīng)濟與政治研究所全球治理研究室主任，國際經(jīng)濟與戰(zhàn)略研究中心執(zhí)行主任，副研究員）

（責任編輯：魏銀萍）