楊解樸

默克爾本因其積極的難民政策受到國際社會的好評，然而隨著德國接納難民的承受能力已到極限，加之2016年新年前夜發(fā)生的疑似中東難民造成的暴力事件，默克爾旋即遭到來自國內(nèi)政治和輿論的強(qiáng)大壓力。面對多重困境，其出路何在？

2016年新年前夜發(fā)生在德國科隆、漢堡、法蘭克福和斯圖加特等地的大規(guī)模搶劫和性侵案以及其后不斷發(fā)生類似案件對德國國內(nèi)安全形勢造成的威脅引人關(guān)注。由于大部分嫌犯指向北非和中東難民，引發(fā)了德國社會對蜂擁而來的穆斯林難民的恐慌情緒，民眾和極右翼勢力對默克爾難民政策的反對之聲愈來愈甚，令本已因難民政策承受巨大壓力的默克爾總理面對更多的質(zhì)疑。

2015年，德國接納了超過110萬的難民，2016年年初到1月14日，已經(jīng)又有超過5.1萬名難民在德國登記。等到3月份愛琴海風(fēng)平浪靜、巴爾干地區(qū)度過冬季之時，恐怕難民的數(shù)量還將暴增，而此時德國將迎來三個聯(lián)邦州的選舉，如果還不能控制難民的數(shù)量、改善其融入的程度，默克爾所在的基督教民主聯(lián)盟是否會在聯(lián)邦州選舉中遭到懲罰，乃至對2017年的聯(lián)邦大選造成不可挽回的影響？同時，面對不斷激化的難民危機(jī)，歐盟層面始終拿不出有效的解決辦法，歐洲團(tuán)結(jié)受到考驗，而恢復(fù)成員國邊境控制的提議，將使歐洲聯(lián)合面臨倒退的危險。難民危機(jī)的處理成為默克爾執(zhí)政十年來面臨的最大挑戰(zhàn)。

默克爾為何采取

“上不封頂”的難民政策

自2015年4月難民危機(jī)爆發(fā)以來，默克爾的難民政策經(jīng)歷了以下階段：德國起初是希望尋求歐盟共同的解決方案；在小艾蘭溺亡等難民死傷事件發(fā)生后，從人道主義援助的角度出發(fā)，德國打破了《都柏林公約》[1]，接納匈牙利境內(nèi)的敘利亞難民，德國上下洋溢著對難民的歡迎文化；隨著德國難民數(shù)量的暴增，9月13日歐盟理事會召開前夜，德國重新收緊德奧邊界，但接納難民不設(shè)上限的原則沒有改變；科隆事件爆發(fā)后，默克爾難民政策的方向有所改變，各方正在積極討論修改移民法，減少和控制移民數(shù)量。大量難民的涌入給德國的政治和社會帶來了諸多問題，而其癥結(jié)在于默克爾實施了“上不封頂”的難民政策。那么到底是什么原因促使默克爾決定實施“上不封頂”的難民政策呢？

一、德國法律、經(jīng)濟(jì)和社會環(huán)境提供了實施難民政策的基礎(chǔ)

德國基本法規(guī)定，受政治迫害者擁有來德國避難的權(quán)利，避難權(quán)是受憲法保護(hù)的基本權(quán)利；近年來德國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展、不斷創(chuàng)新，德國實現(xiàn)了適工人口最低失業(yè)率和最高就業(yè)率的目標(biāo)，聯(lián)邦層面連續(xù)兩年未產(chǎn)生新債，實際工資上漲，德國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為接納難民提供了財政保障；與歐洲其他國家相比，德國在促進(jìn)難民融入以及為難民提供生活和居住設(shè)施方面也存在較大優(yōu)勢。

二、德國民間具有歡迎文化的傳統(tǒng)

這是因為在二戰(zhàn)期間大批猶太人受到納粹迫害，逃往國外避難，吸取歷史教訓(xùn)，二戰(zhàn)后德國聯(lián)邦政府就曾對來自蘇聯(lián)、東歐和東南歐地區(qū)的難民采取寬松的避難政策。近年來，德國接納了大量來自科索沃等西巴爾干國家、厄立特里亞等非洲國家以及伊拉克和敘利亞等中東國家的難民。2014年隨著“伊斯蘭國”（IS）的肆虐，來自敘利亞的避難者人數(shù)急劇上升，所占避難者的比例也迅速上升到第一位。

三、作為歐洲政治的領(lǐng)導(dǎo)者，德國將解決難民危機(jī)視為己任

在兩德統(tǒng)一25年后，德國已經(jīng)成為歐洲政治的領(lǐng)導(dǎo)者。德國的經(jīng)濟(jì)實力以及在處理國際危機(jī)中的表現(xiàn)令其從歐盟決策集體中突出出來，走到了歐洲政治的舞臺中央。面對不斷升級的難民潮，在謀求歐洲國家共同解決難民危機(jī)遲遲未果的時候，德國希望借助自身的行為為其他歐洲國家樹立解決難民危機(jī)的標(biāo)桿。默克爾公開高調(diào)表態(tài)，德國對于接收難民的數(shù)量將“上不封頂”，并在多個場合表示“我們可以做到”（Wir schaffen das?。Ｓ咳氲聡碾y民對默克爾心存感激，德國也受到國際社會的一致好評，稱贊其為“負(fù)責(zé)任的大國”。

2015年默克爾當(dāng)選為美國《時代周刊》年度人物，該刊將默克爾稱為“自由世界的總理”。該刊主編南?！ぜ妓拐f，默克爾在2015年三次拯救了歐洲免于崩潰：當(dāng)希臘破產(chǎn)威脅著歐元區(qū)的生存時，默克爾以嚴(yán)格的條件拯救了希臘；當(dāng)難民危機(jī)挑戰(zhàn)著邊界開放原則的時候，默克爾將難民視為伊斯蘭極端恐怖的犧牲者接納他們，而不是恐怖的攜帶者；當(dāng)巴黎暴恐后，人們要建筑圍墻、關(guān)起大門時，默克爾繼續(xù)堅持原有的難民政策，并向海外派兵打擊“伊斯蘭國”組織。在這樣的光環(huán)下，已經(jīng)執(zhí)政十年的默克爾總理在道德的制高點上，通過執(zhí)行“上不封頂”的難民政策做到了“言行一致”和“政治正確”。

默克爾的難民政策

面臨多重困境

2015年，德國共登記了110 萬難民和聲稱是難民的人，大量難民的涌入，給德國的政治和社會帶來前所未有的挑戰(zhàn)，民眾對接納難民的支持率急劇下滑，國內(nèi)和歐洲層面對默克爾難民政策的批評之聲不絕于耳，而科隆事件后，默克爾更加成為眾矢之的，甚至有人建議默克爾辭任總理。

一、默克爾難民政策的國內(nèi)政治困境

首先，默克爾的難民政策遭到反對黨和執(zhí)政聯(lián)盟內(nèi)部的批評和抵制。其中，德國選擇黨的觀點最為強(qiáng)硬，要求實施嚴(yán)厲的避難法，提出關(guān)閉邊境，只接受獲得難民權(quán)的難民?；衩说逆⒚命h——基社盟批評默克爾釋放了錯誤的信號，引起難民人數(shù)激增，要求默克爾發(fā)出德國已經(jīng)達(dá)到接納難民極限的信號、為難民數(shù)量設(shè)置“國家上限”。基社盟是巴伐利亞州的執(zhí)政黨，而該州是德國迎接難民的門戶，蜂擁而至的難民讓該州不堪重負(fù)，該州的一個地方官將一輛巴士的難民送至柏林總理府前，表達(dá)其對默克爾現(xiàn)行難民政策的不滿。默克爾所屬的基民盟內(nèi)部也對默克爾的難民政策存在公開的批評：2015年10月，就曾有34名該黨議員集體寫信給默克爾，強(qiáng)調(diào)對難民“門戶開放”既不符合德國和歐洲法律，也不符合基民盟的政策。2016年1月，聯(lián)盟黨的44名議員（其中41名基民盟議員，3名基社盟議員）再次署名向默克爾發(fā)出請求信，要求其改變目前的難民政策，重新嚴(yán)格遵守《都柏林公約》。[2]

其次，默克爾難民政策導(dǎo)致其個人及基民盟的支持率均有所下降，將使基民盟在2016年的聯(lián)邦州選舉中承受不小的壓力。在德國電視一臺“德國趨勢”的調(diào)查中，公眾對默克爾的滿意度從2015年1月的71%下降到2016年1月的58%，基民盟的支持率也從41%下降到39%。在目前形勢下，2016年3月將要舉行的萊法州、巴符州和薩安州的聯(lián)邦州選舉已經(jīng)迫在眉睫，這對于基民盟將是不小的挑戰(zhàn)，而聯(lián)邦州選舉的結(jié)果將直接影響到2017年聯(lián)邦大選。面對基民盟內(nèi)對默克爾難民政策的批評之聲，為保證在聯(lián)邦州選舉取得勝利，基民盟副主席朱麗葉·克洛克納在2016年1月中旬的基民盟閉門會議上發(fā)聲，直言不諱地要求那些批評者“閉嘴”。

再次，默克爾難民政策導(dǎo)致排外事件增加、右翼民粹主義和極右翼勢力蔓延。隨著難民的增加，排外事件和破壞難民安置點的事件激增，如夏季發(fā)生在海登瑙（Heidenau）和弗賴塔爾（Freital）等地的暴力事件。2015年德國共發(fā)生近千起攻擊難民營事件。2016年，科隆事件發(fā)生后，來自巴基斯坦與敘利亞的難民遭到暴徒襲擊；兩百多名極右翼暴力分子在萊比錫蒙面游行，進(jìn)行了焚燒汽車、破壞商店等犯罪活動。這些不僅引起了德國社會的騷亂，同時也讓排外思想抬頭。與此同時德國的右翼民粹主義和極右翼勢力日趨壯大。與基民盟的支持率有所下降相對，疑歐政黨——德國選擇黨支持率從一年前的6%上升到了9%。2014年該黨進(jìn)入了歐洲議會，并成功進(jìn)入三個東部州議會，2015年，該黨又進(jìn)入了德國西部的漢堡和不來梅州議會。自2015年7月其內(nèi)部分裂以來，該黨日漸偏向右翼民粹主義政黨。而以反西方伊斯蘭化、反移民為主旨的“歐洲愛國者反對西方伊斯蘭化運動”（簡稱Pegida運動），從德累斯頓出發(fā)席卷全國，跨年夜的科隆搶劫性侵案發(fā)生后，1月9日上千名Pegida支持者在科隆舉行示威活動，隨后演變?yōu)楸┝︱}亂。Pegida與德國選擇黨相互呼應(yīng)，向民眾散播對伊斯蘭教和對所有穆斯林的恐懼感。

二、默克爾難民政策的歐洲政治困境

歐盟成員國在解決難民危機(jī)問題上難以團(tuán)結(jié)一致、歐盟難民問題的協(xié)調(diào)機(jī)制效率低下。歐盟層面勉強(qiáng)達(dá)成的16萬難民的配額與涌入歐洲的難民數(shù)量相比簡直是杯水車薪。默克爾要求歐盟國家按照配額接受難民的政策遭到歐盟國家，尤其是東歐國家的批評和拒絕。多個國家批評默克爾的難民政策是造成歐洲難民危機(jī)不斷惡化的根源之一，包括歐盟理事會主席圖斯克在內(nèi)的一些政要呼吁德國改變其難民政策。巴黎暴恐襲擊后，許多歐洲民眾將穆斯林難民/移民與恐怖襲擊相聯(lián)系，對歐洲國家進(jìn)一步接收難民進(jìn)行抵制。

在這種背景下，各成員國對于進(jìn)一步接納難民自行其是、各有說辭。英國沒有參與歐盟難民配額計劃，但同意接納敘利亞鄰國難民營中的2萬難民。對于進(jìn)一步接納難民，首相卡梅倫說每年30萬的凈移民人數(shù)對英國而言已經(jīng)難以為繼，英國將在2017年舉行全民公決決定是否退歐，民眾對難民的抵制情緒會對全民公決造成不利影響。按照歐盟難民配額計劃，法國將接納2.4萬難民。在巴黎遭遇暴恐后，法國反難民的極右翼政黨在地區(qū)選舉中獲得了空前支持，這將不利于法國進(jìn)一步接收難民。在接納難民問題上，一些東歐國家原本就嚴(yán)格控制，巴黎暴恐后更是威脅拒收難民，波蘭極右翼政府上臺后完全改變了前政府支持歐洲政策的做法，不再履行歐盟的難民配額計劃?？坡∈录?，波蘭和捷克等國都實行了更嚴(yán)格的審查制度，而斯洛伐克總理直接宣布將拒絕接受穆斯林難民。瑞典是第一個向敘利亞難民發(fā)放永久居留權(quán)的國家，2015年，瑞典接收了超過16萬難民申請。隨著難民危機(jī)愈演愈烈，2015年11月，瑞典首相勒文宣布該國已沒有能力繼續(xù)執(zhí)行寬松的難民接收政策，將采取措施減少進(jìn)入瑞典的難民數(shù)量。科隆事件后，包括瑞典、丹麥在內(nèi)的北歐國家紛紛加強(qiáng)了邊境管控措施，不能出示有效證件的乘客被拒絕入境。如果歐盟各國重啟邊境控制，將意味著歐洲一體化的嚴(yán)重倒退。

三、默克爾難民政策的融入困境

數(shù)以百萬難民的到來，給德國的融入政策帶來前所未有的壓力。除了要為難民提供語言學(xué)習(xí)、教育培訓(xùn)外，更迫切需要解決的是多元社會的文化沖突。進(jìn)入德國的難民大多為中東北非的穆斯林移民，其中青年男子占很大比例。穆斯林難民的伊斯蘭教法與德國的宗教信仰、文化傳統(tǒng)、價值觀、安全觀等方面存在巨大的差異，而這種差異恰恰是造成社會沖突甚至是暴力犯罪的誘因?？坡∈录陌l(fā)生就是一個典型的例子。默克爾在新年賀詞中談道：“我們的價值觀、傳統(tǒng)、法制觀念、語言、法律和規(guī)章支撐著我們的社會，也是所有人在我們這個國家相互尊重友好共處的基石。這適用于每一個希望在這里生活的人?！比欢滤沽蛛y民的融入、多元文化的融合將是一個任重而道遠(yuǎn)的過程。

默克爾難民政策將走向何方？

在國內(nèi)層面上，目前默克爾依然沒有改變其接納難民不設(shè)上限的基本原則，也沒有恢復(fù)遵守《都柏林公約》。但在科隆事件發(fā)生后，在難民政策上一直站在道德制高點、做到了“言行一致”的默克爾總理對于難民政策的態(tài)度有所改變。德國政府正在努力借助國際法的一切可能遣返犯罪的庇護(hù)申請人。默克爾總理表態(tài)說，我們“必須再三檢查是否已經(jīng)用盡了（讓所涉及的外國人）必須離開或者（將所涉及的外國人）驅(qū)逐出德國的必要措施”。但按照德國目前的法律，遣返外國罪犯的法律途徑十分漫長和繁瑣。由于德國法律不允許將外國人遣返回處于戰(zhàn)爭狀態(tài)的國家，內(nèi)政部正在考慮如何改變有關(guān)禁止遣返敘利亞或者伊拉克難民的規(guī)定。默克爾已經(jīng)正式提議修改移民和難民法規(guī)，簡化遣返犯罪難民申請人手續(xù)。內(nèi)政部長德邁齊埃認(rèn)為有必要討論是否應(yīng)修改現(xiàn)行規(guī)則，即只有被判處三年以上有期徒刑的外國人才能被遣返。反對黨綠黨和左翼黨要求更加嚴(yán)厲地執(zhí)行《刑法》中對于性犯罪的處罰。

從2016年1月起，德國開始嚴(yán)格德奧邊境的身份檢查，以降低入境的難民人數(shù)。如今德國每天都向奧地利遣返100—200名難民，這些難民要么沒有身份證件，要么是希望從德國借道去北歐申請庇護(hù)的難民。而奧地利方面也決定采取相應(yīng)的措施，同樣將此種情況的難民遣返到斯洛文尼亞。這樣一來，是否意味著歐盟國家之間內(nèi)部邊境將被恢復(fù)？而那些被遣返的難民是否就沒有權(quán)利接受人道主義救助？

在歐洲層面上，難民危機(jī)考驗了德國在歐洲的領(lǐng)導(dǎo)力，歐洲聯(lián)合的脆弱性凸顯出來。在這種情況下，德國作為歐盟的主導(dǎo)力量，將繼續(xù)協(xié)調(diào)歐盟國家在難民危機(jī)中的合作，保衛(wèi)歐洲的外部邊界、嚴(yán)格審查難民身份，減少難民數(shù)量。目前德國還在試圖積極促進(jìn)國際社會的廣泛參與；積極與土耳其協(xié)商，希望其承擔(dān)更多地接納難民的義務(wù)；同時對中東北非的難民來源國提供援助，將難民留在這些國家。但事實上這三個方面均存在困難和風(fēng)險。國際社會在解決難民危機(jī)方面很難協(xié)調(diào)一致，只能本著人道主義救援的原則，依靠各方力量對難民實施救助。土耳其方面已經(jīng)表示在難民接收方面達(dá)到了極限。而對中東北非的難民來源國提供援助存在另一種風(fēng)險，就是他們獲得了援助卻留不住難民。但的確只有從源頭上著手解決難民問題，才能“長久地、明顯地”降低難民人數(shù)，也是歐洲擺脫難民危機(jī)最有效的途徑。

（作者系中國社會科學(xué)院歐洲研究所副研究員，中國社會科學(xué)院中德合作中心副主任）

（責(zé)任編輯：蘇童）

[1] 按照《都柏林公約》，難民需要在抵達(dá)的第一個歐盟國家遞交申請。但實際上，很多難民都把希臘、西班牙、奧地利等國當(dāng)作跳板，最終目的地是德國等國家。

[2] http：//www.spiegel.de/politik/deutschland/fluechtlingskrise-44-unionsabgeordnete-unterschreiben-merkel-brief-a-1072732.html.