柯龍山

(1. 福建師范大學 經(jīng)濟學院， 福建 福州　350117； 2. 福建中醫(yī)藥大學 管理學院， 福建 福州　350122)

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民國時期公務員退休制度探略

柯龍山1，2

(1. 福建師范大學 經(jīng)濟學院， 福建 福州350117； 2. 福建中醫(yī)藥大學 管理學院， 福建 福州350122)

摘要：民國時期公務員退休制度歷經(jīng)籌建、初創(chuàng)、完善等階段，政府先后頒布和施行了一些公務員退休保障相關的法律法規(guī)，在公務員退休制度的建立和推行方面進行了有意義的探索和嘗試。民國時期公務員退休制度在一定程度上保障了公務員的權利，穩(wěn)定了公務員隊伍，提高了政府效率。但是，由于缺乏法規(guī)實施和執(zhí)行的制度基礎，民國時期公務員退休制度并未能真正發(fā)揮作用。

關鍵詞：民國時期；公務員；退休制度；撫恤

隨著我國養(yǎng)老保險并軌方案的施行，機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革已落地生根，飽受詬病的養(yǎng)老保險“雙軌制”實現(xiàn)歷史終結(jié)的同時，也意味著原有的公務員退休制度將淡出歷史舞臺。養(yǎng)老保險制度并軌為全面深化改革邁出了重要一步，并不意味著養(yǎng)老保險制度改革的結(jié)束，而是進入了新階段。追溯歷史旨在鑒往知來，考察我國公務員退休養(yǎng)老制度的源頭，了解歷史上的官吏退休養(yǎng)老制度，尤其是近代以來民國時期的公務員退休養(yǎng)老制度，對于更好地推進當前養(yǎng)老保險制度改革乃至全面深化改革不無裨益。

一、民國時期公務員退休制度的發(fā)展歷程

公務員就其概念內(nèi)涵與外延而言，是隨著時代變更而發(fā)生變化的，民國時期，時人和當局對公務員的概念及范圍認識尚不統(tǒng)一，在概念使用上較為混亂。常以“官吏”、“公仆”、“公務員”、“公務人員”等詞語出現(xiàn)在不同的法規(guī)條例或公文書報中，而且表述的對象范圍并不一致。本文無意考究各種表述及觀點的差異與分歧，所指向的公務員包括政府文官、司法官、警察官及使領官在內(nèi)的一般文官。民國時期公務員退休制度歷經(jīng)籌建、初創(chuàng)、完善等三個階段，是退休制度與撫恤制度從以撫恤為主、退休為輔到撫恤、退休并重的過程，也是退休制度與撫恤制度立法從一體到分離的過程。

1.公務員退休制度的籌建階段

民國肇建之際，南京臨時政府借鑒清政府在內(nèi)閣中設敘官局的做法，在臨時大總統(tǒng)府下設有銓敘局，負責職員任免、升遷及給與位階、勛章、榮典、賞恤事務。其中，賞恤的職能已包含退休和撫恤的內(nèi)涵。另外，還設立了稽勛局作為強化退休撫恤管理的臨時機構(gòu)。由于新生政權的天然軟弱性，辛亥革命的勝利果實被北洋軍閥所竊取，南京臨時政府被民國北京政府所取代，南京臨時政府依規(guī)建立的文官制度和各級行政機關尚未實際運作，也無專項退休撫恤法規(guī)出臺，這一時期可以說是民國時期公務員退休制度的籌建階段。

2.公務員退休制度的初創(chuàng)階段

為了籠絡人才，穩(wěn)定統(tǒng)治，民國北京政府非常重視文官的退休撫恤制度，銓敘局作為退休撫恤管理機構(gòu)得以保留，并改隸屬于大總統(tǒng)正事堂。1912年，民國北京政府修正并頒布了新官制，明確規(guī)定了銓敘局的管理職責為執(zhí)掌關于恩給及撫恤事項。其中，恩給為退休待遇。1914年，民國北京政府相繼頒布了《文官恤金令》、《文官恤金令施行規(guī)則》和《警察官吏恤金給予條例》等一系列有關文官退休撫恤的法律法規(guī)。對于因公退休、退職或因公死亡的文官，發(fā)給文官本人或其遺族文官恤金作為生活保障金，可見文官恤金顯然包括退休金。上述法規(guī)對文官恤金類別、領受條件、發(fā)放標準、發(fā)放順序、領受權效力、恤金申請等均作了明確規(guī)定。在1917年至1920年間，政府規(guī)定由內(nèi)務部民治司第1科管理地方行政官吏之退休撫恤事項。民國北京政府時期的退休撫恤制度表現(xiàn)出濃厚的政治色彩，政府更加注重社會撫恤，相較公務員而言，政府尤為重視對軍人的社會撫恤。

3.公務員退休制度的完善階段

1927年南京國民政府建立后，通過建立和完善公務員退休撫恤管理機構(gòu)，頒布公務員退休撫恤相關法律，完善了民國時期公務員退休制度。國民政府考試院管理公務員的考選和銓敘，考試院下設銓敘部，銓敘部掌理全國文官、法官、外交官、其它公務員及考取人員之銓敘事項，專管公務員的甄別、考核、任用、獎恤、俸給等事宜，是公務員退休撫恤制度的管理機關。1936年，為了減輕中央銓敘部的工作，強化對地方退休撫恤的管理，南京國民政府設立銓敘處作為銓敘部在地方各省的分支，從而建立了從中央到地方的撫恤管理機制。

1927年國民政府頒布《官吏恤金條例》，為國民政府退休撫恤制度之濫觴。1933年，銓敘部以《官吏恤金條例》滯后于實踐發(fā)展為由擬具修正草案，并于1934年公布實施《公務員恤金條例》。南京國民政府大部分時期，公務員退休撫恤是混為一體的，公務員撫恤金是政府為國家公職人員或其遺族提供的退休養(yǎng)老金及傷亡恤金，退休養(yǎng)老金是公務員恤金的一部分。1943年，南京國民政府鑒于《公務員恤金條例》內(nèi)容較為簡要，已不適宜形勢之需，將公務員退休、撫恤分別立法，公布了《公務員退休法》和《公務員撫恤法》。之后，國民政府又根據(jù)需要兩次修訂了該法的相關條款，至此，民國時期公務員退休制度已臻完善。

二、民國時期公務員退休制度的立法實踐

我國官吏退休制度起源甚早，濫觴于商周繼而綿延數(shù)千年，是古代官吏制度的重要組成部分，為鞏固皇權統(tǒng)治、促進官僚隊伍新陳代謝、提高國家機關效率發(fā)揮重大作用。然而封建專制制度的本質(zhì)決定了古代官吏退休制度雖然歷史悠久卻未能臻于完善，一直存在相當大的隨意性，沒有上升到制度化、法治化的高度。官吏退休的年齡時常變幻不一，退休待遇也因帝王的好惡而相差懸殊。一直到民國建立，才開退休制度立法之先河。考察民國時期頒布的具體法令可知，從民國北京政府的《文官恤金令》到南京國民政府時期的《官吏恤金條例》、《公務員恤金條例》及《公務員退休法》呈現(xiàn)出前后相繼、并有所發(fā)展的特點。

1.《文官恤金令》

1914年民國北京政府公布退休與撫恤合為一法的《文官恤金令》，文官恤金分終身恤金、一次恤金和遺族恤金三種。終身恤金和一次恤金為退休養(yǎng)老金，類似現(xiàn)行的月退休金及一次退休金，二者分別對應具體的退職類型及退休待遇給付標準(見表1)。法規(guī)的生活保障內(nèi)容已接近現(xiàn)代社會保障思想要求，但是恤金給付標準卻偏低，難以維持最低生活。

表1　《文官恤金令》(1914年)的退職類型及其恤金給付標準[1]

資料來源：作者整理。

2.《官吏恤金條例》

國民政府1927年頒布的《官吏恤金條例》有效地吸收了《文官恤金令》的內(nèi)容，并進行修改增刪而有所發(fā)展。該條例對退休條件、退休金種類、給付標準以及給付年資計算都有規(guī)定(見表2)。其中，給付標準根據(jù)公務員的工作具體年限作動態(tài)調(diào)整是一個比較大的變化，但是公務員退休金的替代率依然較低，難以保障公務員退職后的生活水平。由于條例規(guī)定的恤金條件十分苛刻，執(zhí)行困難，1931年，南京國民政府對《官吏恤金條例》進行了修正。

表2　《官吏恤金條例》(1927年)的退職類型及其恤金給付標準[2]

資料來源：作者整理。

3.《公務員恤金條例》

1934年國民政府以《官吏恤金條例》(1927年)為藍本，就其中主要條文予以修正增列，公布了《公務員恤金條例》和《公務員恤金條例施行細則》，將原條例中“官吏”字樣改稱為公務員，對恤金的適用對象、恤金種類、領受條件、恤金領受權的效力和發(fā)放標準等事項都做了規(guī)定。恤金種類由原來的三種增列為四種，包括公務員年恤金、公務員一次恤金、遺族年恤金和遺族一次恤金四種。其中公務員年恤金、一次恤金屬于退休金范疇，對應的退職類型及其恤金給付標準見表3。

表3　公務員恤金條例(1934年)的退職類型及其恤金給付標準[3]425-428

資料來源：作者整理。

4.《公務員退休法》

1943年，國民政府公布《公務員退休法》和《公務員撫恤法》，公務員退休、撫恤分別建制、單獨立法，標志著民國時期公務員制度的成熟和完善?！豆珓諉T退休法》共18條，對公務員退休條件、退休類型、退休金發(fā)放辦法、發(fā)放標準等都做了詳盡規(guī)定[3]443-446。退休類型分為申請退休和命令退休兩種，年齡、工作年限、工作成績及身體健康條件等因素定性和定量結(jié)合進行界定區(qū)分(見表4)。

表4　公務員退休法(1943年)的退休類型

資料來源：作者整理。

退休金包括年退休金與一次退休金，較為具體地規(guī)定領取兩種退休金的具體情形及相應的養(yǎng)老待遇(見表5與表6)。退休金跟以往規(guī)定相同，并未設立基金，亦未由公務員加以分擔，而全部由政府編列預算支給。顯然，公務員退休待遇水平較以往有明顯提高。但是，法規(guī)對工作年限不滿5年而退休的公務員卻沒有任何補償，不得不說是其遺憾之一。

表5　公務員退休法(1943年)的退休待遇

資料來源：作者整理。

表6　公務員退休法(1943年)的退休金類型

資料來源：作者整理。

三、民國時期公務員退休制度的實施效果

民國時期尤其是國民政府時期頒布和出臺的有關公務員退休的法規(guī)條例將公務員退休制度納入了法制化和制度化軌道，在數(shù)量、種類、內(nèi)容上都有所建樹。相關法規(guī)條例的出臺在一定程度上能夠保障公務員的晚年生活，消除公務員的后顧之憂，從而能夠激發(fā)公務員的工作熱情，同時促進公務員隊伍的新陳代謝，最終提高政府的工作效能。

民國北京政府時期的相關史料缺乏，無從論述當時公務員退休制度的實施績效，不過從國民政府有限的統(tǒng)計資料上大致可以判斷民國時期公務員退休制度運行的實際情況。根據(jù)民國政府銓敘部統(tǒng)計，1931年7月至1933年6月，公務員終身恤金請恤案件合計77件，應發(fā)恤金合計11217元；公務員一次恤金請恤案件合計12件，應發(fā)恤金合計1186.8元[4]。鑒于當時的歷史條件，統(tǒng)計數(shù)據(jù)難免有所遺漏，但是受益人數(shù)之少可見一斑。表7所示的1940年以前國民政府核準公務員恤金案情況統(tǒng)計，這一時期公務員退休和撫恤是合并立法，公務員恤金里包含退休金和遺族撫恤金，顯然可知，相對國民政府龐大的公務員隊伍而言，受恤的公務員人數(shù)稀少、覆蓋面狹窄。究其原因，在微觀技術層面上，存在退休請恤人遞交的請恤材料有誤或不完整，使銓敘部無從審核，以及地方政府亂設公務員職務，不符合考試院銓敘部法規(guī)要求，導致退休請恤案件被駁回的情況[5]。

表7　1940年以前國民政府核準公務員恤金案統(tǒng)計表[6](單位：元)

資料來源：第二歷史檔案館藏：《銓敘部統(tǒng)計年報》，全宗號：27；案卷號：785.

民國時期公務員退休制度發(fā)揮的效用相當有限，退休法規(guī)的相對完備性與實踐的相對滯后性之間存在突出矛盾。制度運行總體效果不盡如人意，許多保障措施并未達到預期功效的關鍵原因在于宏觀層面上的致命缺陷，缺乏保障制度順利運行的政治、經(jīng)濟、社會條件。民國時期政局不穩(wěn)，政權更替頻仍，國內(nèi)外戰(zhàn)爭連續(xù)不斷，戰(zhàn)火彌漫，社會動蕩不安，缺乏退休制度運行的良好環(huán)境。國民政府吏治腐敗，官僚系統(tǒng)臃腫，人浮于事，政治體制具有濃厚的黨派色彩和人治色彩。國民黨一黨專政和蔣介石個人獨裁，導致考試院的考試、銓敘權力受制于黨權和行政權，公務員退休制度雖有良法卻窒礙難行。公務員退休制度的發(fā)展與完善離不開雄厚的經(jīng)濟實力支撐，而民國時期經(jīng)濟的衰敗使國家財政愈加捉襟見肘[7]。在南京國民政府后期，全國經(jīng)濟處于崩潰的邊緣，通貨膨脹，物資短缺，工資的增長遠遠落后于物價的飛漲，公務員的退休金水平相對于野馬奔騰般飛漲的物價來說，更是望塵莫及。在職公務員已經(jīng)淪落到不足以維持基本生活的地步，更遑論退休公務員的生活保障問題了。國民政府也最終因失去包括公務員在內(nèi)的人民大眾的支持而覆亡。

綜上所述，民國時期政府為了維護和鞏固其統(tǒng)治基礎，在建立和推行公務員退休制度方面，進行了有意義的探索和嘗試，頒布和實施了一些有關公務員退休等保障措施的法律法規(guī)和政策措施，在一定程度上保障了公務員的權利，穩(wěn)定了公務員隊伍，提高了行政效率，對建國后公務員退休制度的建立和健全也有一定的借鑒意義。但是，由于缺乏法規(guī)政策實施和執(zhí)行的制度基礎，民國時期公務員退休制度并未能真正發(fā)揮其作用。當前，我國在經(jīng)濟建設、民主法治、社會發(fā)展方面取得舉世矚目的成就，應當珍惜來之不易的和平環(huán)境，堅信養(yǎng)老保險改革方向，加強頂層設計，堅定不移地推進改革，建立更加公平、可持續(xù)、統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度。

注釋：

①民國時期歷經(jīng)南京臨時政府、民國北京政府、廣州革命政府、武漢國民政府、南京國民政府、革命根據(jù)地政府等多種政權交替或者并存的政治局面。因革命根據(jù)地政府工作人員以供給制為主要分配方式，干部退休養(yǎng)老政策沒有成文規(guī)定，不屬本文探討對象。

參考文獻：

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[7]任同芹．國民政府時期公務員退撫制度探略[J]．河南師范大學學報：哲學社會科學版，2009(5)：96-99．

[責任編輯：劉自兵]

中圖分類號：F 092.6

文獻標識碼：A

文章編號：1672-6219(2016)01-0086-04

作者簡介：柯龍山，男，福建師范大學經(jīng)濟學院博士研究生，福建中醫(yī)藥大學管理學院講師。

基金項目：國家社科基金重點項目“國企紅利征繳比例倍增目標下的國資預算支出民生化研究”(14AGL007)；國家社科基金青年項目“公共資源收益合理共享視角下的國有企業(yè)紅利分配研究”(13CGL024)；教育部人文社科項目“民生財政導向下的國有資本經(jīng)營預算支出結(jié)構(gòu)與績效評價研究”(13YJA630007)。

收稿日期：2015-05-26