張楠 李磊

2015年9月13日，中共中央、國務(wù)院正式下發(fā)了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），全文共8章30條，10139個(gè)字，確定了分類改革、完善現(xiàn)代企業(yè)制度、完善國有資產(chǎn)管理體制、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)化監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失等五項(xiàng)重點(diǎn)改革任務(wù)?！吨笇?dǎo)意見》提出“加強(qiáng)和改進(jìn)外派監(jiān)事會(huì)制度”，這是外派監(jiān)事會(huì)制度改革問題首次被寫入中央文件。外派監(jiān)事會(huì)是國資監(jiān)管和國有企業(yè)改革發(fā)展不可或缺的重要力量，是探索中國特色國有企業(yè)監(jiān)管的一大創(chuàng)舉，自成立以來，外派監(jiān)事會(huì)在保障國有資產(chǎn)安全、推動(dòng)國有企業(yè)健康發(fā)展方面發(fā)揮了重要的作用。但隨著國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革逐步深入，外派監(jiān)事會(huì)制度法律意義上的適用范圍逐漸縮小問題日益凸顯。近些年，在監(jiān)督實(shí)踐和理論研究中，對外派監(jiān)事會(huì)對非獨(dú)資的國有企業(yè)和公司進(jìn)行監(jiān)督檢查合法性的關(guān)注越來越多，隨著國有企業(yè)股權(quán)多元化改革逐步推進(jìn)，這一問題將更加突出。按照《指導(dǎo)意見》的精神，深入推進(jìn)國有企業(yè)改革過程中要以“四個(gè)全面”為指導(dǎo)，對外派監(jiān)事會(huì)制度而言，應(yīng)該將依法監(jiān)督放在改革的首位，切實(shí)做到依法派駐、依法監(jiān)督。

目前，外派監(jiān)事會(huì)履行監(jiān)督職責(zé)主要依托《國有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例》（國務(wù)院第283號令，2000年3月15日，以下簡稱《條例》），由于該制度設(shè)立之初，國有企業(yè)基本沒有進(jìn)行股權(quán)多元化改革，集團(tuán)層面股權(quán)結(jié)構(gòu)大多是國有獨(dú)資，因此，《條例》并沒有明確外派監(jiān)事會(huì)的適用范圍，只是規(guī)定“國務(wù)院派出監(jiān)事會(huì)的企業(yè)名單，由國有企業(yè)監(jiān)事會(huì)管理機(jī)構(gòu)提出建議，報(bào)國務(wù)院決定?！倍豆痉ā泛汀镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》均規(guī)定了外派監(jiān)事會(huì)的適用范圍?！豆痉ā返谄呤畻l規(guī)定“國有獨(dú)資公司監(jiān)事會(huì)成員由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)委派”，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第十九條規(guī)定“國有獨(dú)資企業(yè)由履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)按照國務(wù)院的規(guī)定委派監(jiān)事組成監(jiān)事會(huì)?！卑凑丈鲜鲆?guī)定，外派監(jiān)事會(huì)制度的適用范圍僅限于國有獨(dú)資企業(yè)和國有獨(dú)資公司。當(dāng)前，國務(wù)院國資委履行出資人職責(zé)的中央企業(yè)（按112戶統(tǒng)計(jì)）中有71%的企業(yè)集團(tuán)層面是按照《企業(yè)法》注冊登記的，尚未完成公司制改造，特別是大部分中央企業(yè)集團(tuán)層面都是國有獨(dú)資或國有股絕對控股，外派監(jiān)事會(huì)對這些企業(yè)履行監(jiān)督職責(zé)尚未遇到太多的阻礙。

但是，此次《指導(dǎo)意見》將“推進(jìn)公司制股份制改革”作為完善現(xiàn)代企業(yè)制度改革的首要舉措和深化國有企業(yè)改革的主要方向，提出“到2020年國有企業(yè)公司制改革基本完成”；要求“加大集團(tuán)層面公司制改革力度，積極引入各類投資者實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，大力推動(dòng)國有企業(yè)改制上市，創(chuàng)造條件實(shí)現(xiàn)集團(tuán)公司整體上市”；強(qiáng)調(diào)“積極促進(jìn)國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合”。隨著公司制和混合所有制改革的推進(jìn)，國有企業(yè)集團(tuán)層面及下屬企業(yè)股權(quán)多元化比重將越來越大，國有獨(dú)資企業(yè)和獨(dú)資公司的數(shù)量將大大減少，更多的企業(yè)將改組為股份公司甚至進(jìn)入資本市場，非國有股東在國有企業(yè)集團(tuán)層面也將占有一席之地，甚至在部分企業(yè)中占有重要地位，非國有股東必然要求按照相關(guān)法律法規(guī)與國有股東平等享有產(chǎn)權(quán)權(quán)益、行使產(chǎn)權(quán)權(quán)利。

隨著改革的推進(jìn)，外派監(jiān)事會(huì)如果繼續(xù)按照現(xiàn)有法律法規(guī)對中央企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，可能出現(xiàn)兩種情況：一種是僅監(jiān)督國有獨(dú)資企業(yè)和國有獨(dú)資公司，可能出現(xiàn)大量國有企業(yè)和國有資產(chǎn)游離于外派監(jiān)事會(huì)監(jiān)督范圍之外，這顯然不符合中央的精神；另一種是沿用當(dāng)前的做法，模糊外派監(jiān)事會(huì)的適用范圍，對集團(tuán)層面完成股權(quán)多元化改革的國有企業(yè)也進(jìn)行監(jiān)督，但這不符合十八屆四中全會(huì)和《指導(dǎo)意見》的精神，也可能引起非國有股東的非議。

從《指導(dǎo)意見》精神看，一方面中央充分認(rèn)可外派監(jiān)事會(huì)成立以來在防范國有資產(chǎn)流失、保障國有企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展等方面所發(fā)揮的積極作用，要求在推進(jìn)國有企業(yè)改革過程中進(jìn)一步加強(qiáng)外派監(jiān)事會(huì)，打消了一部分人對深化國有企業(yè)改革會(huì)削弱外派監(jiān)事會(huì)制度的擔(dān)憂；另一方面，中央也看到國有企業(yè)改革發(fā)展過程中存在的問題依然較多，外派監(jiān)事會(huì)的作用尚未充分發(fā)揮，需要進(jìn)一步改革完善外派監(jiān)事會(huì)制度。十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止?！痹谕七M(jìn)外派監(jiān)事會(huì)制度改革的過程中，必須以十八屆四中全會(huì)以及《指導(dǎo)意見》的精神為指導(dǎo)，及時(shí)修訂完善《條例》、《公司法》和《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等法律法規(guī)相關(guān)條款，根據(jù)國有企業(yè)改革發(fā)展的實(shí)際情況，將外派監(jiān)事會(huì)制度的適用范圍明確為國有獨(dú)資或控股的企業(yè)或公司，為保障外派監(jiān)事會(huì)依法合規(guī)履職、保障國有企業(yè)深化改革、維護(hù)國有資產(chǎn)安全奠定基礎(chǔ)。