張嵐 張忠潮（西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院 陜西楊凌 712100）

論我國(guó)環(huán)境公益訴訟的主體資格

張嵐 張忠潮（西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院 陜西楊凌 712100）

新環(huán)保法規(guī)定了環(huán)境公益訴訟主體資格，賦予社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，在權(quán)衡現(xiàn)實(shí)因素的基礎(chǔ)上，并未確立個(gè)人、檢察機(jī)關(guān)、國(guó)家行政機(jī)關(guān)的主體資格。但不可否認(rèn)隨著該制度的完善，我國(guó)環(huán)境公益訴訟主體也會(huì)越來(lái)越寬泛。

環(huán)境公益訴訟；主體資格；社會(huì)組織

修訂環(huán)保法時(shí)對(duì)環(huán)境公益訴訟主體資格的爭(zhēng)議一度成為為關(guān)注焦點(diǎn)，最終確立特定社會(huì)組織可提起環(huán)境公益訴訟無(wú)疑是對(duì)當(dāng)下各種現(xiàn)實(shí)因素綜合權(quán)衡的權(quán)宜結(jié)果。本文以新環(huán)保法58條為切入點(diǎn)，旨在探討我國(guó)環(huán)境公益訴訟主體資格問(wèn)題。

一、環(huán)境公益訴訟的概念

公益訴訟指任何組織、個(gè)人根據(jù)法律授權(quán)，對(duì)違反法律、侵犯國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為提起訴訟，由法院追究違法者法律責(zé)任的活動(dòng)[1]。環(huán)境公益訴訟屬于公益訴訟中的重要組成部分，是指由法律授權(quán)的公民、社會(huì)團(tuán)體、國(guó)家機(jī)關(guān)或其他組織就妨害環(huán)境公共利益的行為提起訴訟，請(qǐng)求法院給予司法救濟(jì)的活動(dòng)[2]。

近年來(lái)，環(huán)境污染與破壞問(wèn)題日益嚴(yán)重，公眾關(guān)于在舒適、健康的環(huán)境中生活的要求越來(lái)越強(qiáng)烈。環(huán)境權(quán)的提出無(wú)疑賦予公眾提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，而環(huán)境公益訴訟制度的確立，也成為對(duì)環(huán)境權(quán)進(jìn)行救濟(jì)不可或缺的方式。與傳統(tǒng)訴訟相比，環(huán)境公益訴訟具有如下特征：首先其是為了保護(hù)環(huán)境公共利益，具有公益性。針對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害環(huán)境公共利益的行為，或?yàn)轭A(yù)防尚未發(fā)生的環(huán)境損害，都可提起訴訟；其次并不要求原告具有“直接利害關(guān)系”，這使公益訴訟主體具有廣泛性，訴訟發(fā)起人只要認(rèn)為環(huán)境權(quán)被侵害，或基于維護(hù)環(huán)境公共利益的目的，就可起訴，而不要求與案件存在法律或?qū)嶓w上的利害關(guān)系；最后環(huán)境公益訴訟的提起是為解決環(huán)境侵害問(wèn)題，維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)，這決定了訴訟主體不得通過(guò)訴訟謀取經(jīng)濟(jì)利益。

二、環(huán)境公益訴訟的基礎(chǔ)

環(huán)境權(quán)這一概念曾在理論界引起極大爭(zhēng)議，不同學(xué)者看法不同。但不可否認(rèn)環(huán)境權(quán)是維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益的法律基礎(chǔ)，環(huán)境公益訴訟是對(duì)受侵犯的環(huán)境權(quán)進(jìn)行救濟(jì)的重要途徑。

現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法自首次審議以來(lái)在社會(huì)上引起廣泛討論。修訂該法時(shí)關(guān)于環(huán)境權(quán)問(wèn)題、環(huán)境公益訴訟問(wèn)題爭(zhēng)議較大。雖然最終只明確了提起環(huán)境公益訴訟的原告資格問(wèn)題，并沒(méi)有在綜合性的環(huán)境法律中規(guī)定一切單位和個(gè)人都有環(huán)境權(quán)，但環(huán)境權(quán)仍是討論環(huán)境公益訴訟的基礎(chǔ)。

環(huán)境權(quán)分為個(gè)人、單位、國(guó)家和人類環(huán)境權(quán)等多種類型，是指權(quán)利主體享用清潔、健康環(huán)境的權(quán)利。環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)兩條途徑：一是將環(huán)境權(quán)的一般性規(guī)定進(jìn)一步具體化，即環(huán)境權(quán)法律條文的具體化；二是在法治實(shí)踐中將維護(hù)、保障環(huán)境權(quán)轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的守法、執(zhí)法、司法和法律監(jiān)督行為[3]。環(huán)境公益訴訟制度為環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供了制度機(jī)制，有利于在法治實(shí)踐中切實(shí)維護(hù)環(huán)境權(quán)，保護(hù)環(huán)境利益。

三、我國(guó)環(huán)境公益訴訟的主體資格

1.社會(huì)組織

環(huán)境公益訴訟入法始于新《民事訴訟法》[4]。該法55條規(guī)定對(duì)污染環(huán)境等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。但該規(guī)定太籠統(tǒng)，對(duì)主體資格規(guī)定太寬泛，且缺乏司法解釋的細(xì)化規(guī)定，導(dǎo)致操作性差，無(wú)法有效拓寬環(huán)境維權(quán)途徑，環(huán)境公益訴訟制度功能受到極大制約，在此背景下新環(huán)保法應(yīng)運(yùn)而生。

新環(huán)保法58條規(guī)定對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會(huì)公共利益的行為，依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記、專門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄的社會(huì)組織可向法院起訴，法院應(yīng)依法受理，且起訴的社會(huì)組織不得通過(guò)訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益。該規(guī)定賦予社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的主體資格。此條文是各方力量博弈的結(jié)果，考慮到環(huán)境公益訴訟的功能要求，即監(jiān)督環(huán)境違法行為、保障公益訴訟制度適度開(kāi)展、適應(yīng)我國(guó)現(xiàn)行管理體制、防止濫訴現(xiàn)象，才將原告資格限定在較窄范圍，這種有限開(kāi)放是對(duì)當(dāng)下現(xiàn)實(shí)因素綜合權(quán)衡的權(quán)宜之計(jì)。隨著國(guó)家環(huán)境治理模式的不斷發(fā)展，主體資格門(mén)檻會(huì)逐漸降低，這更利于有效打擊環(huán)境違法行為，切實(shí)維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益。

社會(huì)組織具有獨(dú)立性、專業(yè)性和公益性的價(jià)值觀等優(yōu)點(diǎn)，使其能更好維護(hù)社會(huì)公眾的環(huán)境權(quán)益；其次其獨(dú)立于政府，不使用公共財(cái)政資源，更為中立；最后環(huán)境侵權(quán)、環(huán)境污染等領(lǐng)域的環(huán)境公益訴訟具有特殊性，較復(fù)雜，需專門(mén)技術(shù)支持，而環(huán)保組織的專業(yè)性在面臨專業(yè)問(wèn)題時(shí)能更好支持訴訟活動(dòng)，負(fù)擔(dān)訴訟成本。環(huán)保團(tuán)體提起環(huán)境公益訴訟是帶有普遍性的做法[5]。我國(guó)采取國(guó)家認(rèn)可的方式，將經(jīng)注冊(cè)且成立有一定年限、具備豐富經(jīng)驗(yàn)的環(huán)保組織作為環(huán)境公益訴訟主體，無(wú)疑是立法的一大進(jìn)步。

2.個(gè)人

為拓寬公民環(huán)境維權(quán)途徑，有必要將個(gè)人作為環(huán)境公益訴訟原告。首先公民是國(guó)家主人，有權(quán)當(dāng)家做主，管理國(guó)家事務(wù)。公共環(huán)境權(quán)益受侵害時(shí)，公民有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟以切實(shí)維護(hù)公共環(huán)境權(quán)益，這是公民當(dāng)家做主、管理國(guó)家事務(wù)的重要途徑；其次公民個(gè)人遍布社會(huì)各階層，對(duì)環(huán)境違法行為有更強(qiáng)的發(fā)現(xiàn)力和監(jiān)督能力；最后公民是公共環(huán)境利益最終受益者，允許其提起訴訟能更好保護(hù)個(gè)體環(huán)境權(quán)，達(dá)到保護(hù)環(huán)境目的。每個(gè)人都有在健康、舒適的環(huán)境中生存的權(quán)利，個(gè)體環(huán)境權(quán)益遭到侵害，有權(quán)獲得救濟(jì)。而允許公民提起環(huán)境公益訴訟，滿足了環(huán)境權(quán)益之訴求，利于環(huán)境保護(hù)。

3.檢察機(jī)關(guān)

檢察機(jī)關(guān)能否成為環(huán)境公益訴訟的主體，我國(guó)并無(wú)明確規(guī)定。檢察機(jī)關(guān)是實(shí)務(wù)界、理論界多數(shù)人認(rèn)為的最合適的主體?？紤]到環(huán)境公益訴訟的特殊性，本文認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)可作為環(huán)境公益訴訟主體。首先檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是國(guó)家、社會(huì)利益的代表機(jī)構(gòu)，對(duì)侵害環(huán)境行為有監(jiān)察職能，可代表國(guó)家和社會(huì)公眾提起公益訴訟；其次環(huán)境公益訴訟涉及利益沖突、技術(shù)認(rèn)定等復(fù)雜問(wèn)題，需一定人力、物力、財(cái)力才能和破壞環(huán)境的行為相對(duì)抗，檢察機(jī)關(guān)有這樣的實(shí)力；最后檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中起監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)作用。而目前我國(guó)并未確認(rèn)其主體資格，相關(guān)法律有待進(jìn)一步完善。

4.國(guó)家行政機(jī)關(guān)

我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法規(guī)定對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求。該規(guī)定雖未明確提到環(huán)境公益訴訟的概念，但明確授予環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求的權(quán)利。

國(guó)家環(huán)境行政機(jī)關(guān)為環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)及其他分管部門(mén)，是國(guó)家環(huán)境事務(wù)的管理者和監(jiān)督者，是環(huán)境公益的代表者，由其作為原告能更有效的遏制破壞環(huán)境行為，更好維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益。根據(jù)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)設(shè)置體制，國(guó)家環(huán)境行政機(jī)關(guān)在各級(jí)行政區(qū)劃都有設(shè)置，其具有豐富資源，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)環(huán)境侵害行為，有足夠能力作為環(huán)境公益訴訟原告，應(yīng)通過(guò)立法盡快確定國(guó)家行政機(jī)關(guān)的原告主體資格。

四、小結(jié)

我國(guó)現(xiàn)行法律制度雖然只賦予了特定社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的主體資格，但不可否認(rèn)我國(guó)環(huán)境公益訴訟的主體不應(yīng)是單一的，而應(yīng)是多元的?；诖?，我們有理由相信，隨著我國(guó)法治的不斷健全，個(gè)人、檢察機(jī)關(guān)、國(guó)家行政機(jī)構(gòu)等主體，也會(huì)逐漸成為環(huán)境公益訴訟的主體。只有這樣國(guó)家、集體、個(gè)人的環(huán)境權(quán)益才能得到更好保障，環(huán)境問(wèn)題才會(huì)早日有效解決，我們每個(gè)人才能在健康、舒適的環(huán)境中更好的生活。

[1]蘇家成、明軍.“公益訴訟制度初探”，《法律適用》，2000年第l0期，第38—39頁(yè)

[2]張明華.“環(huán)境公益訴訟制度芻議”，《法學(xué)論壇》，2002年第6期，第91頁(yè)

[3]蔡守秋.“從環(huán)境權(quán)到國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)和環(huán)境公益訴訟”，《現(xiàn)代法學(xué)》，2013年第6期，第5頁(yè)

[4]王燦發(fā)、程多威.“新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)范下環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建”，《環(huán)境保護(hù)》，2014年第10期，第35頁(yè)

[5]李摯萍.“中國(guó)環(huán)境公益訴訟原告主體的優(yōu)劣分析和順序選擇”，《河北法學(xué)》，2010年第1期，第23頁(yè)

10.19312/j.cnki.61-1499/c.2016.10.049

張嵐(1991--)女，陜西渭南人，碩士研究生，研究方向：自然資源與環(huán)境保護(hù)理論。

張忠潮(1963--)男，陜西蒲城人，教授，碩士生導(dǎo)師；研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法。