■文|金磊　寧夏黨校法學(xué)部副教授

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從科學(xué)立法角度對(duì)《慈善法（草案）》的思考

■文|金磊寧夏黨校法學(xué)部副教授

《慈善法（草案）》在列入全國(guó)人大常委會(huì)兩個(gè)五年計(jì)劃之后，終于于2015年正式進(jìn)入立法程序，我們由此對(duì)《慈善法》的艱難產(chǎn)生亦可見一斑?！洞壬品ā返闹贫槭裁催@么難？中國(guó)曾有過十年制定188部法律的高速立法時(shí)期，為何一部明顯呼聲甚高的《慈善法》卻遲遲慢行？立法經(jīng)驗(yàn)不足是其中原因之一，而另一個(gè)原因應(yīng)當(dāng)是科學(xué)立法的要求使然。

科學(xué)立法最基本的要求是立法要能夠反映客觀實(shí)踐，準(zhǔn)確把握社會(huì)現(xiàn)象背后的規(guī)律，充分凝聚社會(huì)共識(shí)，并運(yùn)用立法規(guī)范和技術(shù)制定出調(diào)整某類社會(huì)關(guān)系、具有普遍約束力的行為規(guī)范。在這樣的視角下對(duì)《慈善法（草案）》進(jìn)行審視，就不難篩過各式“贊歌”提出一些疑問。

疑問一，是否立足于客觀實(shí)踐需要？

立法是用法律語(yǔ)言對(duì)社會(huì)實(shí)踐進(jìn)行抽象，并對(duì)其中的社會(huì)關(guān)系進(jìn)行法律界定或表述的活動(dòng)。法律的根基在實(shí)踐，“立法者制定法律法規(guī)絕不能以自己的主觀愿望取代客觀事物的本質(zhì)，一定要從實(shí)際出發(fā)”，立法的實(shí)際需求主要源于在實(shí)踐中已經(jīng)形成了需要以法律的形式進(jìn)行調(diào)整的具有普遍意義的社會(huì)關(guān)系。建設(shè)法治國(guó)家，法律完備是基礎(chǔ)，但并不意味著法律越多越好，因?yàn)椤胺墒亲畹偷牡赖隆薄胺墒窃诿艿慕裹c(diǎn)上劃杠杠”。從慈善立法呼聲密集且高的現(xiàn)象來看，似乎在實(shí)踐中已經(jīng)形成了與慈善現(xiàn)象相對(duì)應(yīng)的具有普遍意義的社會(huì)關(guān)系，而且現(xiàn)有的法律規(guī)范已經(jīng)無法有效調(diào)整，矛盾較為突顯，因此立法勢(shì)在必行。不可否認(rèn)，汶川地震等幾次大的自然災(zāi)難確實(shí)極大地喚醒了廣大公眾內(nèi)心的慈善意愿，一些公益組織和企業(yè)帶頭做慈善也發(fā)揮了一定的示范作用，社會(huì)慈善活動(dòng)增量明顯。但是也應(yīng)當(dāng)冷靜地看到，雖然個(gè)人對(duì)慈善的認(rèn)知隨著社會(huì)治理理念的普及正在發(fā)生變化，參與慈善的意愿增強(qiáng)，但距離“慈善已成為普遍現(xiàn)象”恐怕還相去甚遠(yuǎn)。在這期間發(fā)生的“詐捐”“騙捐”以及“郭美美”等不利于慈善事業(yè)良性發(fā)展的事件的確時(shí)有發(fā)生，但這些是不是導(dǎo)致必須以法律的形式來規(guī)范慈善活動(dòng)的矛盾焦點(diǎn)呢？

疑問二，是否準(zhǔn)確把握了慈善行為的社會(huì)規(guī)律？

慈善精神的普及與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)、財(cái)富分配制度以及社會(huì)治理形式變化有密切關(guān)系。從中國(guó)的歷史傳統(tǒng)看，自給自足的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)使得中國(guó)人對(duì)于慈善行為的認(rèn)知基本上屬于扶貧濟(jì)困等“小善”行為。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)

展，社會(huì)共治理念的興起，慈善事業(yè)成為社會(huì)救助的重要補(bǔ)充，民間慈善也必然成為公民作為社會(huì)治理主體承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的形式之一。但對(duì)于延伸至某些公益領(lǐng)域的“大慈善”概念，當(dāng)下社會(huì)認(rèn)同度還不高。此外，從捐贈(zèng)供給角度看，雖然我國(guó)已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，社會(huì)總體財(cái)富巨大，但是由于財(cái)富分配不公平，所以中低收入水平的人群占大多數(shù)。盡管我國(guó)社會(huì)有億萬捐贈(zèng)的慈善家，但發(fā)展的格局很不平衡。如果要使“慈善成為普遍現(xiàn)象”，民間慈善行為的主要群體應(yīng)當(dāng)是大多數(shù)的中低收入人群。從大多數(shù)人的財(cái)產(chǎn)支配習(xí)慣來看，能夠把自己的一部分財(cái)產(chǎn)分享給其他人的比例還是偏低的，雖然“救急不救貧”的傳統(tǒng)觀念已經(jīng)有了很大的改變，但是貧富差距增大、社會(huì)財(cái)富分配不公平等現(xiàn)象所導(dǎo)致的社會(huì)大眾心理失衡必然極大地壓縮人們的慈善意愿空間。因此把受益人領(lǐng)域限定在貧困或受災(zāi)群體內(nèi)，對(duì)于中低收入群體可能具有較高的接受度。而《慈善法（草案）》中“大慈善”的概念將慈善從扶貧濟(jì)困延伸至某些公益事業(yè)領(lǐng)域，這樣的選擇是否把握了我國(guó)當(dāng)前慈善行為的社會(huì)規(guī)律、社會(huì)的大眾心理和文化認(rèn)同呢？

疑問三，是否覆蓋了所有慈善行為類型？

作為調(diào)整慈善行為的法律，不但應(yīng)當(dāng)在對(duì)社會(huì)實(shí)踐中所有的慈善行為表象進(jìn)行分析、歸納和抽象的基礎(chǔ)上進(jìn)行法律關(guān)系的界定，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)行為表象的特征和規(guī)律作出具有一定前瞻性的制度設(shè)計(jì)。因此立法之前的調(diào)研非常重要，如果沒有詳盡的調(diào)研做基礎(chǔ)，就不可能對(duì)所有行為表象進(jìn)行科學(xué)的抽象和類型化，法律的“普遍適用性”目的就會(huì)落空，那制定出來的法律就是一部自始即滯后的法律，起不到應(yīng)有的社會(huì)評(píng)價(jià)和規(guī)范作用。從《慈善法（草案）》的內(nèi)容看，慈善行為的主要類型是財(cái)物捐贈(zèng)和志愿服務(wù)，但其實(shí)在實(shí)踐中還有一些具備慈善屬性的行為類型未被納入慈善行為的范圍里。比如在新興的慈善產(chǎn)業(yè)模式中，企業(yè)以向貧困對(duì)象提供合適就業(yè)崗位的形式提供救助，同樣具有慈善的屬性，而且這是一種能讓受益人有尊嚴(yán)，且可持續(xù)的救助方式。這樣的“輸血式”救助形式，不但可以解決受益人現(xiàn)實(shí)的生存問題，還可給受益人提供一定的發(fā)展機(jī)會(huì)，那么《慈善法》對(duì)此種行為是否也應(yīng)當(dāng)納入規(guī)范范圍呢？

疑問四，是否侵犯了公民的基本權(quán)利？

《慈善法（草案）》規(guī)定進(jìn)行公開慈善募捐的主體只能是符合條件的慈善組織，個(gè)人原則上不得開展公開募捐活動(dòng)。雖然從捐贈(zèng)供給人角度看，自行對(duì)大量非“熟人”性質(zhì)的捐贈(zèng)對(duì)象進(jìn)行篩選和甄別，是非常耗費(fèi)時(shí)間和精力的事情，特別是對(duì)捐贈(zèng)對(duì)象誠(chéng)信的鑒別，基本上是無從入手。為了防范“騙捐”“詐捐”等此類事件的發(fā)生，法律僅賦予正式慈善組織進(jìn)行公開募捐的權(quán)利，確實(shí)可以降低捐贈(zèng)供給人的非物質(zhì)性成本和捐贈(zèng)風(fēng)險(xiǎn)，亦有益于促進(jìn)慈善捐贈(zèng)行為。但是法律作為平等保護(hù)公民、法人和其他社會(huì)組織合法權(quán)利、平衡各方利益的社會(huì)行為規(guī)范，不能因?yàn)樵谀骋环矫嫘枰?jié)約社會(huì)成本、降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，就能夠隨意增加他人的負(fù)擔(dān)，或限制他人的合法權(quán)利。《憲法》規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。”個(gè)人向不特定多數(shù)人進(jìn)行公開募捐，可否視為其從社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的一種形式呢？因此《慈善法（草案）》作出這樣的禁止性規(guī)定是否涉嫌違憲，侵犯了公民的基本權(quán)利呢？

疑問五，是否對(duì)“權(quán)力之惡”有足夠的防范？

《慈善法（草案）》采用了“大慈善”概念，除了對(duì)其是否能夠體現(xiàn)社會(huì)規(guī)律性有所質(zhì)疑外，還對(duì)其能否控制政府權(quán)力不當(dāng)介入有所疑問?！按龠M(jìn)教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)的發(fā)展；防治污染和其他公害，保護(hù)和改善環(huán)境；符合社會(huì)公共利益的其他活動(dòng)”，這些內(nèi)容本應(yīng)是政府公共財(cái)政提供社會(huì)服務(wù)的范疇。慈善法（草案）》第九十條又規(guī)定：“各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門可以依法通過購(gòu)買服務(wù)等方式，支持符合條件的慈善組織向社會(huì)提供服務(wù)?！狈傻娜绱艘?guī)定，在民間慈善與政府提供公共服務(wù)之間搭起了一座橋，很有可能為給政府“減負(fù)”提供了“契機(jī)”，結(jié)合實(shí)踐中權(quán)力運(yùn)行的一些不良習(xí)慣，無法免除人們對(duì)政府可能濫用權(quán)力而導(dǎo)致慈善組織過多背負(fù)起社會(huì)公益事業(yè)負(fù)擔(dān)的擔(dān)憂。所以，對(duì)“權(quán)力之惡”的可能，慈善立法是否應(yīng)當(dāng)給予更多的防范？