■文|本刊記者

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社區(qū)建設(shè)以人為本

■文|本刊記者

加強社會建設(shè)和管理，創(chuàng)新社會管理體制，解決轉(zhuǎn)型期社會問題，實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，是我國各界廣泛共識，也是黨和政府在21世紀的戰(zhàn)略性決策和重要部署。中共十八屆三中全會提出要創(chuàng)新社會治理，改進社會治理方式，激發(fā)社會組織活力，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾——社會治理被提高到前所未有的層面。

國家各級政府為了人民福祉，在創(chuàng)新社會管理方面進行了不懈的努力：始終強調(diào)要構(gòu)建“以居民需求為導(dǎo)向”的社區(qū)管理和服務(wù)平臺，完善“政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動”的社會管理格局。

2015年3月5日，習(xí)近平在十二屆全國人大三次會議上參加上海代表團審議時強調(diào)：把加強基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會治理和基層建設(shè)的一條紅線，建立一支素質(zhì)優(yōu)良的專業(yè)化社區(qū)工作者隊伍，推動服務(wù)和管理力量向基層傾斜，實現(xiàn)從管理向治理轉(zhuǎn)變。這已是他連續(xù)第二年在全國兩會上強調(diào)社區(qū)治理和基層建設(shè)的重要性及方向。

上海市委將社區(qū)治理和基層建設(shè)作為“一號課題”，以40余個“全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)”為代表，改革與創(chuàng)新正在全國各地紛紛展開。

所謂社區(qū)，是指由居住在一定范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體。城市社區(qū)是指在特定的城市區(qū)域內(nèi)，由一定規(guī)模的、從事各種非農(nóng)業(yè)勞動職業(yè)人群所組成的基層社會。城市社區(qū)建設(shè)指的是城市基層社會在黨和政府的支持、指導(dǎo)下，通過調(diào)整、強化社區(qū)自治組織和其他社區(qū)組織，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，整合社區(qū)功能，發(fā)展社區(qū)事業(yè)，改善社區(qū)經(jīng)濟、社會和文化環(huán)境，把社區(qū)與整個國家的社會生活融為一體。

社區(qū)是現(xiàn)代城市發(fā)展的基礎(chǔ)，城市社區(qū)是城市管理體制的一個基層單位，同時是城市改革開放和社會主義精神文明建設(shè)的窗口，是居民群眾生活、學(xué)習(xí)、參與城市管理，享受政治、經(jīng)濟、文化權(quán)利，實現(xiàn)養(yǎng)老、社會保障、醫(yī)療保健、終身教育等各種切身利益的最基層的管理組織。

作為社會學(xué)的一個基本概念的“社區(qū)”，被中國社會接納并寫進了中國最高級別的官方文獻中，其中蘊含的社會意義也許是非常深刻的，因為這可能預(yù)示著中國社會的一大結(jié)構(gòu)性的轉(zhuǎn)變。

之所以將社區(qū)與中國社會的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變相聯(lián)系，是因為“社區(qū)”是當今中國規(guī)模最大的、覆蓋面最廣的可用作社會支持（尤其是對社會弱勢群體和貧困群體）和進行社會動員的組織資源。當然，與此同時，社區(qū)在中國也是一種尚未被充分開發(fā)利用的社會資本。對于以市場為目標的經(jīng)濟體制改革和中國社會走向“全面小康”，社區(qū)資源的進一步開發(fā)利用可能是極為重要的。

作為民政工作的一個操作性概念，“社區(qū)服務(wù)”最早見于20世紀80年代中期。1987年，民政部部長崔乃夫提出：“在政府的倡導(dǎo)下，發(fā)動社區(qū)成員開展互助性的社會服務(wù)活動，就地解決本社區(qū)的社會問題，這就是社區(qū)服務(wù)?！边@個定義代表了當時的實際工作者對社區(qū)和社區(qū)服務(wù)的理解。2000年，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部的《關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》，要求進一步加強社區(qū)建設(shè)。2001年，民政部又下發(fā)了《全國城市社區(qū)建設(shè)示范活動指導(dǎo)綱要》及標準。2002年，民政部在吉林省四平市召開了全國城市社區(qū)建設(shè)現(xiàn)場會，進一步明確了社區(qū)建設(shè)的任務(wù)、目標、思路和要求。自此，城市社區(qū)建設(shè)工作全面推進。通過開展主題鮮明、內(nèi)容豐富、形式多樣的建設(shè)示范活動，涌現(xiàn)出一批管理有序、服務(wù)完善、環(huán)境優(yōu)美、治安良好、生活便利、人際關(guān)系和諧的新型現(xiàn)代化社區(qū)，社

區(qū)的文明程度、居民整體素質(zhì)和群眾的生活質(zhì)量有了很大提高。

就此也明確了城市中“社會”的主要載體是社區(qū)，并將解決相當一部分社會問題和社會矛盾的重任寄希望于重新規(guī)劃和建設(shè)后的城市社區(qū)及群眾自治組織。

社區(qū)建設(shè)是指在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，依靠社會力量，利用社會資源，強化社區(qū)功能，完善社區(qū)服務(wù)，解決社區(qū)問題，促進社區(qū)政治、經(jīng)濟、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)和健康發(fā)展，不斷提高社區(qū)成員的生活水平和生活質(zhì)量的過程。社區(qū)建設(shè)是一項新的工作，大力推進社區(qū)建設(shè)，是我國城市經(jīng)濟和社會發(fā)展到一定階段的必然要求，是面向新世紀我國城市現(xiàn)代化建設(shè)的重要途徑。

社區(qū)的五大要素，除了“人群”和“地域”這兩大基本要素以外，排在第三層次的是“服務(wù)”；往上，第四層次是“認同”，或稱“社區(qū)意識”；再往上，排在最高層次的則是“文化”，或稱“社區(qū)精神”。從理論上說，只有全部具備了這五大要素，才是一個真正意義上的或者說是理想的社區(qū)。

社區(qū)建設(shè)堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，以抓基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點，以發(fā)展社區(qū)服務(wù)為龍頭，以方便群眾生活、提高居民生活質(zhì)量為宗旨，進一步整合社區(qū)規(guī)模，健全管理體制，完善工作機制，強化服務(wù)保障，推進基層民主，維護社會穩(wěn)定，促進社區(qū)建設(shè)健康發(fā)展。社區(qū)建設(shè)的宗旨是穩(wěn)定、服務(wù)、發(fā)展。而社區(qū)建設(shè)的核心是民主自治，以社區(qū)居民為依托，讓廣大社區(qū)居民積極參與社區(qū)建設(shè)。

黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，要求通過推進基層群眾自治來加快社會治理創(chuàng)新，進而達到公民對政府及社會事務(wù)的參與監(jiān)督和公共利益最大化保障的目標。作為社會治理創(chuàng)新的核心內(nèi)容，公共參與意指公民個體和社會組織溝通

協(xié)商、合作等方式，共同參與社會公共事務(wù)管理、公共產(chǎn)品服務(wù)提供以及公共政策制定與執(zhí)行的行為過程。就“自治”本身所蘊含的意義而言，對基層自治的推進，關(guān)鍵還在于是否能夠形成由廣泛主題參與的共治機制。

這樣的社區(qū)治理是指一個以社區(qū)營造為中心，以居民自覺認同的規(guī)則為基本行為規(guī)范，多方協(xié)同參與其中，共治社區(qū)“善業(yè)”的一種聯(lián)合行動。以社區(qū)、社會與政府等部門的多員共治為基本依托，為此，就要創(chuàng)新社區(qū)、社會與政府的結(jié)構(gòu)，再造社區(qū)、社會與政府的功能。這是一項基礎(chǔ)性的工作，只有一個個社區(qū)不斷發(fā)育成長起來，才能夠使社會不斷發(fā)育成熟。

將社區(qū)自治作為社區(qū)建設(shè)的基本方向。社區(qū)是居民生活的共同體，實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)，本質(zhì)上是一個自治體。但多年來，我國城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)都是在政府主導(dǎo)下推進的，這成為制約社區(qū)發(fā)展的一個重大障礙。社區(qū)營造的一個重要任務(wù)就是遵循社區(qū)發(fā)展規(guī)律，破解社區(qū)行政化難題，還原社區(qū)自治的本來面目。通過社區(qū)建設(shè)活動，增強居民的自治意識，提高自治能力，為社區(qū)科學(xué)發(fā)展創(chuàng)造良好條件。社區(qū)發(fā)展是一個多方位、連續(xù)漸進的過程，發(fā)展目標隨著時間和實踐不斷調(diào)整，只能在逐漸探索中吸納社區(qū)參與者的力量，以形成和諧穩(wěn)定的社區(qū)發(fā)展前景。所以，培育社區(qū)中的居民個體和組織的參與意識，對于社區(qū)發(fā)展具有積極的意義。

將社區(qū)居民主動參與作為社區(qū)建設(shè)的重點。社區(qū)居民能否主動參與社區(qū)生活，不僅是衡量社區(qū)治理水平的重要標尺，也是決定社區(qū)活力的關(guān)鍵要素。社區(qū)居民參與不能采取原子化的個體方式，而應(yīng)采取組織化的方式進行。這對于居民學(xué)會如何過公共生活很有意義。社區(qū)建設(shè)通過讓居民過有組織的生活，實現(xiàn)社會的再組織化。社區(qū)建設(shè)有利于提升社區(qū)居民的尊重、信任、協(xié)作、參與等共同體意識，改變其價值認知，使其以主人翁狀態(tài)投入社區(qū)建設(shè)和發(fā)展。

同時，社區(qū)建設(shè)還將社會組織作為重要抓手。社會組織將居民組織起來，以集體行動方式與政府組織互動，為社區(qū)居民謀取合理利益，并可以滿足居民多樣化的專業(yè)服務(wù)需求。社區(qū)建設(shè)以社會結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，社會組織為落腳點，社會制度為保障。為此，就要進行頂層設(shè)計，吸納基層社會實踐，夯實社會多元主體地位，構(gòu)建社會多元利益協(xié)調(diào)機制，充分發(fā)揮社會組織的優(yōu)勢，促進社會制度的不斷完善。從日本、韓國等國家的社區(qū)建設(shè)的實踐經(jīng)驗看，非營利性組織是社區(qū)建設(shè)的一支重要力量，在一定意義上可以說發(fā)揮了主力軍作用。以日本為例，2012年，日本從事社區(qū)建設(shè)的非營利組織達到19784個，占非營利組織總量的42.7％。考慮到我國的現(xiàn)實，目前的當務(wù)之急是加快社會組織與社區(qū)的深度融合，為此有必要加大政府購買社會組織服務(wù)力度并建立各種類型的社區(qū)發(fā)展基金。

社區(qū)是國家治理的基礎(chǔ)，也是社會的基本單元，毫無疑義地成為國家與社會關(guān)系的一個縮影。社區(qū)建設(shè)能夠在最基礎(chǔ)部分推進國家社會關(guān)系的重塑，將國家治理和社會治理有機結(jié)合，對于推進國家治理現(xiàn)代化具有重大意義。

鏈接

社區(qū)建設(shè)的基本原則

以人為本，服務(wù)居民

不斷滿足社區(qū)居民物質(zhì)和文化生活需求，提高生活質(zhì)量和文明程度，把為社區(qū)居民和單位服務(wù)作為社區(qū)建設(shè)的出發(fā)點和落腳點。

擴大民主，社區(qū)自治

科學(xué)合理劃分社區(qū)，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，實現(xiàn)社區(qū)居民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督。

資源整合，共駐共建

整合社區(qū)資源，充分調(diào)動轄區(qū)單位和社會力量廣泛參與，形成共駐社區(qū)、共建社區(qū)、共享社區(qū)資源的良好態(tài)勢。

責權(quán)統(tǒng)一，管理有序

健全社區(qū)組織，明確職責和權(quán)利，依法加強管理，寓管理于服務(wù)中，逐步增強社區(qū)凝聚力。

因地制宜，循序漸進

堅持一切從實際出發(fā)，實事求是、勇于創(chuàng)新、培育特色、樹立典型，有計劃有步驟地實現(xiàn)社區(qū)建設(shè)的發(fā)展目標。