一、集體建設(shè)用地建保障性租賃房：實(shí)務(wù)現(xiàn)狀及理論綜述

大力推進(jìn)保障房建設(shè)是當(dāng)前一項(xiàng)重要的民生工程，中央政府從2009年起逐年提高保障性住房用地供應(yīng)計(jì)劃，并對地方政府下達(dá)了保障房建設(shè)任務(wù)。這些硬性要求必然帶來用地量的剛性需求及地方財(cái)政支出的增加，不少地方政府為確保保障房供應(yīng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，按照需地量的比例追加了供地計(jì)劃，但在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，由于地價、城市規(guī)劃及政府財(cái)力有限等因素制約，導(dǎo)致了保障房建設(shè)任務(wù)相配的土地資源供應(yīng)緊張，在壓力之下，不少地方開始探索在農(nóng)村集體建設(shè)用地上建保障性租賃房，以緩解保障房建設(shè)壓力。

2009年8月，上海出臺《關(guān)于單位租賃房建設(shè)和使用管理的試行意見》，提出“本市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)、主要定向提供給產(chǎn)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)員工租住的市場化租賃宿舍”“結(jié)合本市集體建設(shè)用地有償使用和使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)……鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟(jì)組織可以利用閑置的鎮(zhèn)、村企業(yè)用地或廢棄的其他集體建設(shè)用地，建設(shè)限定供應(yīng)的市場化租賃宿舍”。2010年11月，北京市政府批準(zhǔn)了在集體土地上建租賃房的試點(diǎn)方案，已有5個村集體經(jīng)濟(jì)組織申請建房1萬多套，以市場價出租，收益歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有。2011年6月，廣東省佛山市在該市的住房保障工作會議上提出有條件的地區(qū)可以積極探索利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)公租房，但必須納入政府公租房管理，只租不售。

面對一些地方在落實(shí)保障性安居工程建設(shè)和房地產(chǎn)調(diào)控任務(wù)時，為緩解土地供應(yīng)矛盾，出現(xiàn)了利用農(nóng)村集體土地建設(shè)公共租賃住房的問題。2011年5月，國土資源部下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)保障性安居工程用地管理有關(guān)問題的通知》，明確規(guī)定，嚴(yán)禁擅自利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建公共租賃住房，對于商品住房價格較高、建設(shè)用地緊缺的個別直轄市，確需利用農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行公共租賃住房建設(shè)試點(diǎn)的，城市人民政府必須按照控制規(guī)模、優(yōu)化布局、集體自建、只租不售、土地所有權(quán)和使用權(quán)不得流轉(zhuǎn)的原則，制訂試點(diǎn)方案，由省級人民政府審核同意，報(bào)國土資源部審核批準(zhǔn)后方可試點(diǎn)。未經(jīng)批準(zhǔn)，一律不得利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)公共租賃房。據(jù)悉，北京與上海已經(jīng)正式獲得國土部的試點(diǎn)批準(zhǔn)。2012年1月召開的“全國國土資源工作會議”上，時任國土資源部部長徐紹史表示，對于商品住房價格較高、建設(shè)用地緊缺的直轄市和少數(shù)省會城市，由省級人民政府審核同意并報(bào)國土資源部批準(zhǔn)后，可以開展集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)。國土部的這一表態(tài)與2011年5月份的說法略有變化，2011年5月，國土資源部下發(fā)的上述通知中規(guī)定可以試點(diǎn)的條件是“商品住房價格較高、建設(shè)用地緊缺的個別直轄市”，而此次國土部的表態(tài)中多了“少數(shù)省會城市”，且在對直轄市的界定上也拿掉了“少數(shù)”兩字。國土資源部試點(diǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地建租賃房的最新表態(tài)，一個積極信號就是不僅明確了北京、上海等地做法的合法化，也擴(kuò)展了其他省份操作的空間，允許其他省份申請。

對于該政策的出臺，目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界探討還不多，比較有代表性的觀點(diǎn)有兩種：一種觀點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)村集體土地上建設(shè)保障性租賃房，并非只是單純緩解了保障房的供地壓力，背后還涉及到土地管理法律法規(guī)的突破，《土地管理法》第四十三條規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體土地的除外”。保障性租賃房不在可以使用集體土地之列，政府的此種行為存在“先上車后買票”之嫌，因此，這項(xiàng)政策的試點(diǎn)可能需要慎之又慎，利用農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行保障性租賃房建設(shè)試點(diǎn)，實(shí)際上突破了法律的剛性規(guī)定，變相允許利用農(nóng)村集體土地進(jìn)行服務(wù)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外群體的房地產(chǎn)建設(shè)。另一種觀點(diǎn)，也是多數(shù)說，認(rèn)為利用集體建設(shè)用地建保障性租賃房試點(diǎn)工作，從某種意義上突破了城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)的限制，對改變以往的一次性征轉(zhuǎn)對集體土地資產(chǎn)所產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)具有推動作用，為集體土地保值增值打開空間，在國家有效監(jiān)管下，通過局部范圍試點(diǎn)，將為集體土地征收、農(nóng)村土地管理制度改革，以及《土地管理法》等有關(guān)法律法規(guī)的修改出臺提供有益的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，要正確處理試點(diǎn)與突破法律限制的關(guān)系，一些制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)僅限于試點(diǎn)范圍內(nèi)，不能任意擴(kuò)大和外溢。

二、試點(diǎn)集體建設(shè)用地建保障性租賃房的意義

利用集體建設(shè)用地建租賃房，對于緩解當(dāng)前建設(shè)用地供需矛盾，推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展都具有重要意義。

一是有利于解決保障性租賃房用地壓力，降低保障性租賃房建設(shè)用地成本，解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的住房問題。試點(diǎn)集體建設(shè)用地建保障性租賃房，開辟了保障房用地新途徑，有利于緩解建設(shè)用地供需壓力，解決城市建設(shè)用地緊張問題，同時，直接在集體建設(shè)用地上建保障性租賃房，無需征轉(zhuǎn)集體土地，大大降低了保障房建設(shè)的用地成本。

二是有利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民長期土地收益的實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民生活有長期穩(wěn)定的保障，同時還兼顧了民生，降低了中低收入群眾的生活成本。試點(diǎn)集體建設(shè)用地建保障性租賃房，改變了以往一次性征轉(zhuǎn)對集體土地產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)，避免了征地過程中的“剪刀差”現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民集體土地的所有權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)益，保障性租賃房只租不售，農(nóng)民的生活也有了長期保障。同時，保障性租賃房需求的群體主要是外來務(wù)工者和剛畢業(yè)的大學(xué)生等常住人口，他們收入低，往往又不具備申請廉租房或經(jīng)濟(jì)適用房的資格，而建于城郊結(jié)合部集體建設(shè)用地的租賃房，房屋租賃價格相對便宜，易于承受。

三是有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。試點(diǎn)集體建設(shè)用地上建保障性租賃房，可以引導(dǎo)人口從城市向農(nóng)村擴(kuò)散，房屋出租所得增加了農(nóng)民的收入，縮小了城鄉(xiāng)差距，繁榮了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，統(tǒng)籌了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一體化，在某種意義上，可以說是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的體現(xiàn)。同時，開展集體建設(shè)用地建保障性租賃房試點(diǎn)，集體建設(shè)用地性質(zhì)并未發(fā)生變化，有利于改革現(xiàn)行的征地制度，促進(jìn)集體建設(shè)用地上市流轉(zhuǎn)，提高集體建設(shè)用地使用效率，打破城鄉(xiāng)土地的二元結(jié)構(gòu)，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，為改革現(xiàn)行的土地管理制度帶來契機(jī)。

改革總是需要先行先試，摸索經(jīng)驗(yàn)，如果都等到法律法規(guī)完善以后才進(jìn)行實(shí)踐，哪來改革與創(chuàng)新。法律的制度設(shè)計(jì)來源于實(shí)踐，由于法律的修訂需要通過一整套的程序，過程較為漫長。因此，法律往往具有滯后性，而政策卻具有靈活性。目前，開展這項(xiàng)試點(diǎn)工作是符合黨中央、國務(wù)院近年來關(guān)于提高集體建設(shè)用地有效利用和流轉(zhuǎn)的文件精神。如《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》強(qiáng)調(diào)，鼓勵提高農(nóng)村建設(shè)用地的利用效率，要在堅(jiān)持尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民權(quán)益的原則下，依法盤活利用農(nóng)村集體建設(shè)用地。黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序。《國土資源部關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》規(guī)定，凡符合土地利用總體規(guī)范、依法取得并已經(jīng)確權(quán)為經(jīng)營性的集體建設(shè)用地，可采用出讓、轉(zhuǎn)讓等多種方式有償使用和流轉(zhuǎn)。因此，只要做到局部試點(diǎn)，風(fēng)險(xiǎn)可控，制度設(shè)計(jì)得當(dāng)，完全可以在符合條件的省會城市試點(diǎn)集體建設(shè)用地建設(shè)保障性租賃房工作。

三、試點(diǎn)集體建設(shè)用地建保障性租賃房的條件和具體建議：以成都為例的分析

（一）試點(diǎn)集體建設(shè)用地建保障性租賃房的條件

按照國土資源部的相關(guān)要求，集體建設(shè)用地只能試點(diǎn)建租賃房，而且要滿足以下三個條件：一是必須是商品住房價格較高，建設(shè)用地緊缺的直轄市和少數(shù)省會城市；二是必須由省級政府審核同意并報(bào)國土資源部批準(zhǔn)后，才可以開展集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)；三是必須符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃。

成都作為擁有1400多萬常住人口的特大中心省會城市，具備開展集體建設(shè)用地試點(diǎn)建設(shè)保障性租賃房的條件。

一是成都中心城區(qū)的商品住房價格偏高，2014年中心城區(qū)商品房平均價格在9000元左右，一套90平方米的房屋總價在81萬元左右，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局成都調(diào)查隊(duì)公布數(shù)據(jù)，2014年成都城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為3.2萬元左右，以一家三口計(jì)算，家庭年可支配收入為10萬元左右，房價收入比在8左右，如果再算上房貸利率的話，則房價收入比將大于10，商品房價格相對于收入偏高。

二是成都中心城區(qū)建設(shè)用地較為緊張，成都市最近幾年中心城區(qū)擬征地計(jì)劃都遠(yuǎn)大于國土部批復(fù)的土地利用計(jì)劃規(guī)模，城市建設(shè)用地缺口較大、用地緊張，保障房建設(shè)供地壓力加大。

三是作為改革試驗(yàn)區(qū)的成都具有先行先試權(quán)利，2003年，成都率先在全國啟動了城鄉(xiāng)一體化的實(shí)踐，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)行了積極探索，2007年6月，成都獲批全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，國家賦予成都在深化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的道路上具有先行先試的權(quán)利。

四是成都已完成集體建設(shè)用地的確權(quán)登記發(fā)證工作，成都自2008年初開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革以來，自2011年初，用3年時間全面完成了全市集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的確權(quán)頒證工作，頒證比例達(dá)到了92%左右，既維護(hù)了農(nóng)民利益，也為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)做好了鋪墊。

五是成都已進(jìn)行了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)，2008年3月出臺的《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》明確規(guī)定，在符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局規(guī)劃的前提下，集體建設(shè)用地可以通過使用權(quán)出讓、出租等形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，按照規(guī)定用于工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織租賃性經(jīng)營房屋等經(jīng)營性用途及建設(shè)農(nóng)民住房。

（二）試點(diǎn)集體建設(shè)用地建保障性租賃房的具體建議

1.先行先試，出臺意見

成都可充分利用統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)先行先試的優(yōu)勢，參照國土資源部《關(guān)于加強(qiáng)保障性安居工程用地管理有關(guān)問題的通知》、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等7部門聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》等文件規(guī)定，總結(jié)北京、上海等地做法基礎(chǔ)上，出臺《成都市集體建設(shè)用地建設(shè)保障性租賃房試點(diǎn)指導(dǎo)意見》，由四川省政府審核同意并上報(bào)國土資源部試點(diǎn)，明確試點(diǎn)范圍、土地使用方式、承租對象、租金確定、繳納方式、金融支持、實(shí)施主體及政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織各方的權(quán)責(zé)等內(nèi)容。

2.規(guī)范運(yùn)作，有序推進(jìn)

首先，集體建設(shè)用地建保障性租賃房關(guān)系農(nóng)民群眾的切身利益，試點(diǎn)的選取應(yīng)通過聽證、論證等多種方式充分尊重農(nóng)民的知情權(quán)和決策權(quán)，由農(nóng)民或農(nóng)民集體決定是否開展試點(diǎn)，農(nóng)村集體組織和農(nóng)民群眾不同意的，政府不得作強(qiáng)行安排。其次，加強(qiáng)立項(xiàng)管理和用地審批管理，集體建設(shè)用地建保障性租賃房必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，防止在集體建設(shè)用地上變相開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房，擾亂房地產(chǎn)市場。最后，明確此類房屋只租不售，嚴(yán)格規(guī)定和審查配租對象，保證所建設(shè)的保障性租賃房只能配租給符合規(guī)定條件的家庭或個人，并納入統(tǒng)一規(guī)范管理。

3.建房模式，政府主導(dǎo)

集體建設(shè)用地上建保障性租賃房主要有兩種模式供選擇。一種模式是集體主導(dǎo)型，農(nóng)村集體組織自籌資金，自建自租，或是村集體與其他企業(yè)合作開發(fā)，集體享有建成房屋的所有權(quán)，合作開發(fā)企業(yè)享有一定比例的租金收益權(quán)。此種模式下，政府壓力較小，但若是集體組織自籌自建的話，很多村集體可能無力建設(shè)，若是引進(jìn)第三方企業(yè)聯(lián)建的話，由于公租房利潤低、周期長，對企業(yè)缺乏吸引力。第一種模式是政府主導(dǎo)型，由農(nóng)村集體出地，政府出錢建設(shè)，建成房屋產(chǎn)權(quán)歸村集體，由其運(yùn)營管理，租賃收益歸村集體。此種模式，政府壓力較大，但對雙方都是有益的，從政府角度看，省去了征地環(huán)節(jié)，降低了保障房建設(shè)用地成本，也體現(xiàn)了對農(nóng)村的反哺，從村集體角度看，實(shí)現(xiàn)了村集體土地的所有權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)益，農(nóng)民生活也有了長期穩(wěn)定的保障。

4.依法登記，界定產(chǎn)權(quán)

產(chǎn)權(quán)界定是產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的前提，保障性租賃房要對外租賃，應(yīng)當(dāng)取得房屋所有權(quán)證，集體建設(shè)用地試點(diǎn)建保障性租賃房中的不動產(chǎn)物權(quán)登記主要涉及以下兩個環(huán)節(jié)。第一個環(huán)節(jié)，試點(diǎn)的集體建設(shè)用地必須完成土地確權(quán)登記發(fā)證工作，應(yīng)按照確權(quán)在先的原則，對土地的基本狀況進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，做到界址、面積、權(quán)屬清楚。集體土地的登記主要包括集體土地所有權(quán)的登記和集體土地使用權(quán)的登記，相應(yīng)的頒發(fā)集體土地所有權(quán)證和集體土地使用權(quán)證，成都自2008年啟動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革以來，已經(jīng)完成了此項(xiàng)工作。第二個環(huán)節(jié)，保障性租賃房建成投入使用后，涉及到房屋所有權(quán)的登記，為將來房屋的對外出租創(chuàng)造條件，房屋登記要把握房地一致原則，即房屋的所有權(quán)與房屋所占用的土地使用權(quán)要保持一致，對于村集體出地，企業(yè)或政府出錢進(jìn)行聯(lián)建的，只要集體建設(shè)用地使用權(quán)沒有流轉(zhuǎn)給企業(yè)或政府，則建成后的房屋仍須確權(quán)登記給村集體所有，至于村集體與企業(yè)或政府的利益分配，雙方可通過協(xié)議進(jìn)行約定。

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注：本文為作者主持的2015年成都市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃研究項(xiàng)目“成都市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市：現(xiàn)狀、問題與建議”（項(xiàng)目編號：2015Z08）成果。

李求軍/責(zé)任編輯