孫 斌 宋子健 李秀婷 許 健 董紀(jì)昌

政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式研究進(jìn)展及其面臨的挑戰(zhàn)

孫 斌 宋子健 李秀婷 許 健 董紀(jì)昌

政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式已成為新時(shí)期有效解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)的重要方式。文章通過(guò)對(duì)目前國(guó)內(nèi)外PPP模式概念、特征的分析，以及目前PPP模式主要研究重點(diǎn)及其應(yīng)用對(duì)比研究，系統(tǒng)總結(jié)了PPP項(xiàng)目可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)及成因，提出了在政府職能明確化和運(yùn)行機(jī)制清晰化基礎(chǔ)上，分行業(yè)模式探索和投資收益透明化管理和監(jiān)控的實(shí)施策略，為實(shí)現(xiàn)多贏實(shí)施效果及其可持續(xù)性保障提供基礎(chǔ)。

政府和社會(huì)資本合作模式 全生命周期管理 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān) 政策保障

PPP模式最早是由英國(guó)政府在1952年提出的。1992年,時(shí)任英國(guó)財(cái)政大臣拉蒙特提出的私人融資計(jì)劃(Private Financing Initiative,PFI)成為公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)后進(jìn)一步推動(dòng)政府與私營(yíng)部門合作的重要模式。近些年來(lái)PPP已廣泛應(yīng)用于歐洲、澳大利亞、加拿大、南非等國(guó)家(Perrier等,2014)，涉及了包括公共醫(yī)療、教育、基礎(chǔ)設(shè)施、保障房建設(shè)、農(nóng)業(yè)與交通業(yè)等不同領(lǐng)域(Grimsey和Lewis，2005；Cruz and Marques，2013)。我國(guó)PPP模式主要應(yīng)用于公租房建設(shè)、軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域(程哲和王守清，2011)。本文基于國(guó)內(nèi)外對(duì)PPP模式相關(guān)研究的進(jìn)展分析，明確了PPP模式的特點(diǎn)，總結(jié)了進(jìn)一步發(fā)展可能的方向和策略，為進(jìn)一步實(shí)施PPP模式推廣奠定了良好的基礎(chǔ)。

一、PPP的概念與類型

一般的，PPP模式主要通過(guò)公共部門與私人部門合作，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，提供基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、自然資源等建設(shè)與服務(wù)(References)。但由于各國(guó)文化和經(jīng)濟(jì)等環(huán)境的差異以及每個(gè)項(xiàng)目的特點(diǎn)不同，對(duì)PPP的定義也各有側(cè)重，包含范圍也不盡相同。

目前對(duì)PPP的定義主要集中在對(duì)Partnerships的理解，強(qiáng)調(diào)公共部門和私人部門之間的合作關(guān)系或者協(xié)議。公共部門從原來(lái)的命令和控制變?yōu)楹献骱托湃危瑫r(shí)也提高了私人部門參與的積極性。我國(guó)對(duì)PPP的定義有廣義和狹義之分。廣義的PPP定義為包括多種模式，如BOT、BOOT、DBFO、TOT等(王守清和柯永建，2008)。狹義的PPP概念是政府在為PPP項(xiàng)目專門成立項(xiàng)目公司(簡(jiǎn)稱SPV)中占有股份，用以加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的控制，保障公眾利益，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益。

王灝(2004)根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目權(quán)屬關(guān)系并結(jié)合我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的特點(diǎn)將PPP模式按三級(jí)結(jié)構(gòu)的方式進(jìn)行了分類，一級(jí)分類為外包類(Outsourcing)、特許經(jīng)營(yíng)類(Concession)、私有化(Divestiture)。其中，外包類包括模塊式外包和整體式外包，特許經(jīng)營(yíng)類包括TOT、BOT、其他形式等，私有化包括完全私有化和部分私有化。Phang Sock Yong(2009)闡述了四種主要的PPP模式：開發(fā)—設(shè)計(jì)—建造—融資—運(yùn)營(yíng)(DBFO)、建造—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)移(BOT)、設(shè)計(jì)—建造—運(yùn)營(yíng)(DBO)、運(yùn)營(yíng)—維護(hù)(OM)、建造—擁有—運(yùn)營(yíng)(BOO)。陸鑫(2011)通過(guò)與BOT(build-operate-transfer)、PFI(Private Finance Initiative)、ABS(Asset Backed Securitization)等模式的比較指出PPP模式的優(yōu)劣及運(yùn)用PPP模式的必要性并為將來(lái)社會(huì)保障房建設(shè)提供了一些新的思路。張恒(2013)認(rèn)為PPP模式的適應(yīng)性可以建立一套適用性評(píng)價(jià)指標(biāo)，其中包括政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、金融環(huán)境、可靠的項(xiàng)目實(shí)施實(shí)體、項(xiàng)目的特點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)的可獲得性等。利用距離綜合評(píng)價(jià)法可以評(píng)定采用PPP模式的合理性和可行性。

雖然這些定義不甚相同，還沒有對(duì)PPP形成完全一致的認(rèn)識(shí)，但可以歸納出三個(gè)共同點(diǎn)：第一是政府與社會(huì)資本建立合作伙伴關(guān)系，合作是前提；第二是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括基礎(chǔ)設(shè)施；第三是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享。

需要強(qiáng)調(diào)的是，從定義看，PPP不僅是一種融資工具，更是一種體制機(jī)制創(chuàng)新。首先，大多數(shù)PPP項(xiàng)目會(huì)涉及到融資，但政府和公共部門除了利用社會(huì)資本以外，大多還都利用了社會(huì)資本方的生產(chǎn)與管理技術(shù)。其次，融資更多是考慮將自己的風(fēng)險(xiǎn)最小化，而PPP模式中，更多是考慮雙方整體風(fēng)險(xiǎn)最小化。事實(shí)證明，追求整個(gè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)最小化的管理模式，要比政府和社會(huì)資本雙方各自追求風(fēng)險(xiǎn)最小化更能化解風(fēng)險(xiǎn)。最后，融資者要考慮的主要問題是實(shí)現(xiàn)收益最大化。由于PPP模式涉及公眾利益，在PPP框架下政府會(huì)通過(guò)定價(jià)等機(jī)制設(shè)計(jì)，使得社會(huì)資本方獲得一定收益但又不暴利，限制融資者收益最大化的空間。

二、PPP的基本特征

根據(jù)PPP項(xiàng)目不同類型的定義及其內(nèi)涵分析，PPP項(xiàng)目的主要特征體現(xiàn)為三個(gè)方面:一是公益性：PPP項(xiàng)目實(shí)施的對(duì)象是社會(huì)公共服務(wù)性項(xiàng)目，決定了PPP項(xiàng)目基本特點(diǎn)是公益性。PPP模式中基于共、私間的伙伴關(guān)系，在公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的理念，也使得公益效應(yīng)保障與經(jīng)濟(jì)利益最大化間的矛盾成為PPP項(xiàng)目的核心問題。二是長(zhǎng)期性：公益性項(xiàng)目的特點(diǎn)在于長(zhǎng)期性，具體表現(xiàn)在工程建設(shè)、運(yùn)行時(shí)間長(zhǎng)以及項(xiàng)目收益時(shí)間長(zhǎng)。項(xiàng)目實(shí)施的長(zhǎng)期性一方面容易造成項(xiàng)目不確定性和風(fēng)險(xiǎn)的增強(qiáng)，另一方面，公共事業(yè)的長(zhǎng)期性也為項(xiàng)目收益帶來(lái)了長(zhǎng)效保障基礎(chǔ)。三是復(fù)雜性：PPP模式的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)在于公私合作的伙伴關(guān)系，Kelly(2000)認(rèn)為伙伴關(guān)系是PPP第一大特征，所有成功實(shí)施的PPP項(xiàng)目都是建立在伙伴關(guān)系之上的。相應(yīng)使得利益方類型和訴求體現(xiàn)出顯著的多樣性、項(xiàng)目運(yùn)行的復(fù)雜性以及運(yùn)行效應(yīng)和收益保障的不確定性。

PPP模式的基本特征包括三方面

(一)項(xiàng)目全壽命期管理

PPP合作伙伴關(guān)系更有利于對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全壽命期管理。與傳統(tǒng)的政府采購(gòu)模式以及我國(guó)已經(jīng)大量實(shí)踐的BOT模式相比，PPP模式有利于社會(huì)資本方更早更多地參與項(xiàng)目前期研究和設(shè)計(jì)，也要求政府更多地參與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段的監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)雙方都盡可能在PPP項(xiàng)目全壽命期內(nèi)按照職能分工、合同約定等管理項(xiàng)目。社會(huì)資本方在參與研究和設(shè)計(jì)的過(guò)程中，將項(xiàng)目建設(shè)和未來(lái)長(zhǎng)達(dá)二三十年的運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本等方面的職責(zé)和成本全部考慮在內(nèi)，因此就會(huì)從項(xiàng)目全壽命期成本最小化、而不僅僅是建設(shè)成本最小化的角度出發(fā)，引入合適的技術(shù)、技能、經(jīng)驗(yàn)和材料，加強(qiáng)管理、優(yōu)化項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案、保障建設(shè)質(zhì)量，精心運(yùn)營(yíng)維護(hù)，避免出現(xiàn)成本超支、工期拖延、“豆腐渣”工程等問題。政府的全程監(jiān)管，則能夠保障PPP項(xiàng)目提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)滿足標(biāo)準(zhǔn)和用戶要求，同時(shí)保障社會(huì)資本獲得合理利潤(rùn)，既不吃虧，也不暴利。

(二)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是指某一風(fēng)險(xiǎn)由最有能力對(duì)其進(jìn)行控制和防止的一方來(lái)承擔(dān)。如果每一種風(fēng)險(xiǎn)都能由最善于應(yīng)對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)的合作方承擔(dān)，那么毫無(wú)疑問，整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的成本就能最小化。政府和社會(huì)資本采用PPP模式時(shí)就是這么做的，雙方盡可能承擔(dān)各自最擅長(zhǎng)應(yīng)對(duì)和化解的風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，優(yōu)化分擔(dān)，讓整個(gè)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)盡可能小，帶來(lái)的“一加一大于二”的機(jī)制效應(yīng)。與傳統(tǒng)的政府采購(gòu)模式相比，則是政府通過(guò)PPP向社會(huì)資本方合理轉(zhuǎn)移了風(fēng)險(xiǎn)，或者說(shuō)雙方合理分擔(dān)了風(fēng)險(xiǎn)。

利益共享指政府和社會(huì)資本方從項(xiàng)目通過(guò)PPP產(chǎn)生的最大化效益中各自獲益。政府的利益主要是減少公共資金短期內(nèi)投資壓力的同時(shí)，更好地滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)和公眾對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)及其質(zhì)量的需求和要求，即國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)民生、環(huán)境保護(hù)等公共利益和公共福利，一般不以與社會(huì)資本方分享利潤(rùn)為目的。社會(huì)資本方的利益主要是通過(guò)PPP擴(kuò)展投資領(lǐng)域，獲得合理回報(bào)和企業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展。在PPP模式下，社會(huì)資本方的回報(bào)應(yīng)當(dāng)可調(diào)節(jié)，即政府通過(guò)合同約定一系列激勵(lì)約束機(jī)制，在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中調(diào)節(jié)社會(huì)資本方的回報(bào)，既保障其獲得長(zhǎng)期、平穩(wěn)、合理的回報(bào)，又使其不能獲得超額利潤(rùn)。

(三)物有所值

“物有所值”是PPP與傳統(tǒng)的政府采購(gòu)模式相比而言的。采用PPP模式的項(xiàng)目一般都應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)“物有所值”，也就是說(shuō)，應(yīng)當(dāng)比傳統(tǒng)的政府采購(gòu)模式實(shí)現(xiàn)更高的效率，即更高的投入產(chǎn)出比、更優(yōu)化的資源配置、更合理的風(fēng)險(xiǎn)分配。采用PPP帶來(lái)的好處(如風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、市場(chǎng)投資者的積極性、經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新提高了服務(wù)質(zhì)量和效率)超過(guò)了增加的成本。

“物有所值”是判斷項(xiàng)目“是否應(yīng)采用PPP模式”的最關(guān)鍵指標(biāo)，在PPP項(xiàng)目開發(fā)階段的早期就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行科學(xué)論證。在英國(guó)、澳大利亞等PPP模式應(yīng)用較成熟的國(guó)家，“物有所值”評(píng)價(jià)已形成以定量評(píng)價(jià)為核心，輔以定性評(píng)價(jià)和補(bǔ)充評(píng)價(jià)的綜合性評(píng)估體系。其中，定量評(píng)價(jià)要利用傳統(tǒng)的政府采購(gòu)模式下的數(shù)據(jù)建立公共部門比較值(Public Sector Comparator)基準(zhǔn)，然后將項(xiàng)目PPP方案的相關(guān)定量數(shù)據(jù)與之相比較。“物有所值”評(píng)價(jià)方法經(jīng)適當(dāng)調(diào)整，還可用于評(píng)價(jià)包含若干具體項(xiàng)目的某一類規(guī)劃是否適合采用PPP模式以及用于PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)。

三、PPP項(xiàng)目研究關(guān)注的重點(diǎn)問題

(一)運(yùn)行機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)控制

PPP項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制研究方面，主要針對(duì)PPP項(xiàng)目的實(shí)施運(yùn)行中面臨的問題，特別是一些是失敗的案例，通過(guò)篩選不同類型的影響因素，分析PPP項(xiàng)目實(shí)施中的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)一步結(jié)合多利益方間的博弈關(guān)系分析，發(fā)展相應(yīng)的運(yùn)行模型，提出相應(yīng)的優(yōu)化運(yùn)行結(jié)果。

Darrin Grimsey和Lewis(2002)對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了詳細(xì)的分類，指出PPP在建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中主要面臨的風(fēng)險(xiǎn)有技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、稅收風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力、政策風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)以及項(xiàng)目延期風(fēng)險(xiǎn)。Abednego(2006)通過(guò)對(duì)印度尼西亞的收費(fèi)公路進(jìn)行案例研究，將風(fēng)險(xiǎn)分為政治風(fēng)險(xiǎn)、建造風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)7種不同的風(fēng)險(xiǎn)等。Martinus(2013)則將風(fēng)險(xiǎn)劃分為政策風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)及維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)、法律及合同風(fēng)險(xiǎn)、收入風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)以及不可抗力等。亓霞等(2009)通過(guò)對(duì)中國(guó)PPP項(xiàng)目失敗或出現(xiàn)問題案例的匯總分析,從法律變更、審批延誤等政府責(zé)任以及融資風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)收益不足等經(jīng)濟(jì)因素等多方面分析了項(xiàng)目失敗或出現(xiàn)問題的主要風(fēng)險(xiǎn)因素。孫艷麗和劉萬(wàn)博(2012)通過(guò)對(duì)PPP融資風(fēng)險(xiǎn)因素的問卷調(diào)查統(tǒng)計(jì)，并建立ISM結(jié)構(gòu)模型，得出因素間的關(guān)聯(lián)圖，對(duì)影響PPP風(fēng)險(xiǎn)的主要原因進(jìn)行了分析。王要武(2006)提出PPP模式在小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目應(yīng)用中所存在的風(fēng)險(xiǎn)類型，主要有技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、成本超支風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)劃風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等?？掠澜ê屯跏厍?2008)提出PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)可以分為政治風(fēng)險(xiǎn)、建造風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)收益、財(cái)經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)和其他風(fēng)險(xiǎn)這7大類風(fēng)險(xiǎn)。郝亞琳和徐廣(2010)開發(fā)一種模糊綜合評(píng)價(jià)模型來(lái)評(píng)估PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)水平，通過(guò)因子分析制定了6組重要風(fēng)險(xiǎn)群CRGs(Critical Risk Groups)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行評(píng)估，從而更好地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。呂秋紅、王曉東(2011)認(rèn)為PPP模式對(duì)項(xiàng)目融資的評(píng)估需要從財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)、社會(huì)效益評(píng)價(jià)和項(xiàng)目后評(píng)價(jià)三方面著手。

綜合而言，PPP項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)可以區(qū)分項(xiàng)目前期、建設(shè)期及運(yùn)營(yíng)期三個(gè)主要時(shí)期以及項(xiàng)目實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)及主要影響因素。

在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別基礎(chǔ)上，如何基于協(xié)商、優(yōu)化等方式分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)則成為相關(guān)研究關(guān)注的重點(diǎn)。相應(yīng)在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模型，決策支持系統(tǒng)以及應(yīng)對(duì)措施等方面開展了系列工作。由于PPP模式分類比較繁多，造成PPP項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)更為復(fù)雜。季闖等(2015)針對(duì)PPP項(xiàng)目等復(fù)雜性，提出了一種PPP項(xiàng)目脆弱性評(píng)估方法，其中引入可靠性理論，根據(jù)脆弱性影響因素與項(xiàng)目系統(tǒng)間等關(guān)系，推導(dǎo)得出了PPP項(xiàng)目可靠性函數(shù)，通過(guò)評(píng)價(jià)系統(tǒng)各緯度失效程度確定系統(tǒng)等可靠度。

Medda(2007)構(gòu)建了一個(gè)博弈模型，模型中將PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)過(guò)程看作公共部門和私人部門相互協(xié)商的過(guò)程，并分析了公共部門和私人部門在各自的目標(biāo)下的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)行為。Subramanian(2010)提出了建立貝葉斯后驗(yàn)概率理論上的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模型，實(shí)現(xiàn)公司部門之間分配風(fēng)險(xiǎn)管理職責(zé)。Chien(2011)在交易費(fèi)用理論以及資源視角的組織能力理論上，通過(guò)建立項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案的評(píng)價(jià)體系，采用基于模糊神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)決策技術(shù)的支持系統(tǒng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案進(jìn)行評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)。Theodore Panagiotidis(2012)對(duì)印度尼西亞的PPP基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目提供擔(dān)?？梢詷O大地改善該國(guó)PPP項(xiàng)目的信用狀況，但同時(shí)也會(huì)給政府財(cái)政帶來(lái)巨大風(fēng)險(xiǎn)。胡麗等(2011)考慮多方利益間的沖突問題，建立了基于SHAPELY修正的PPP項(xiàng)目利益分配模型，以協(xié)調(diào)各方利益分配，研究結(jié)果實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目帕累托意義下的最優(yōu)。吳孝靈等(2013)借鑒博弈中等誘導(dǎo)機(jī)制和激勵(lì)思想，建立公私部門之間等博弈模型，獲得政府補(bǔ)償機(jī)制的最優(yōu)設(shè)計(jì)以及有效補(bǔ)償?shù)南鄳?yīng)對(duì)策。鐘云等(2015)分析并提出PPP項(xiàng)目利益相關(guān)方關(guān)系演化的外部環(huán)境變化、利益均衡分配、信任水平和慣性約束等因素，研究了動(dòng)力因素與關(guān)系演化相互作用的路徑以及路徑系數(shù),以驗(yàn)證PPP項(xiàng)目利益相關(guān)方關(guān)系演化動(dòng)力的整體結(jié)構(gòu)關(guān)系。陳紅等(2014)則強(qiáng)調(diào)了尋租博弈中監(jiān)管等重要性。

(二)運(yùn)行效率和政策保障

PPP模式實(shí)施的優(yōu)勢(shì)在于多贏，相應(yīng)要求PPP模式應(yīng)用中，保障目標(biāo)的多樣性、實(shí)現(xiàn)綜合公益效應(yīng)保障與經(jīng)濟(jì)利益最大化成為PPP項(xiàng)目運(yùn)行的核心目標(biāo)。

Darrin Grimsey和MervynK.Lewis(2005)通過(guò)結(jié)合世界各國(guó)成功的PPP案例分析了PPP模式成功實(shí)施的要點(diǎn)，政府部門和私營(yíng)部門風(fēng)險(xiǎn)的合理配置，由政府建立一套監(jiān)管體系，達(dá)到預(yù)先設(shè)定的、有保障的、可測(cè)量的標(biāo)準(zhǔn)。Richard Burke和Istemi Demirag(2013)通過(guò)對(duì)PPP模式下的愛爾蘭公路收費(fèi)案例進(jìn)行研究，指出政府監(jiān)管政策的變化對(duì)融資模式有直接影響，也對(duì)PPP項(xiàng)目的成敗起著決定性的作用。湛中樂和劉書燃(2007)認(rèn)為PPP模式中最核心的法律關(guān)系是政府部門和私營(yíng)部門的法律關(guān)系，當(dāng)政府部門與私營(yíng)部門發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，可以采用行政訴訟的程序。趙國(guó)富(2008)從政府管理的角度分析PPP模式中的政府角色、地位和履行管理職能的內(nèi)容，并基于《英國(guó)合同標(biāo)準(zhǔn)化》(第四版)的項(xiàng)目和條款設(shè)置從時(shí)間管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、爭(zhēng)端解決、融資管理等方面對(duì)政府管理的內(nèi)容進(jìn)行了具體分析。黃騰和柯永建等(2009)從政府管理的角度比較了英國(guó)、澳大利亞、中國(guó)香港和我國(guó)在PPP立法方面的異同。陳曉(2010)通過(guò)對(duì)PPP理論的梳理認(rèn)為PPP模式成功的保障在于：較高的公共管理能力、合理分擔(dān)機(jī)制、健全的制度與機(jī)構(gòu)、有效的監(jiān)管，進(jìn)而對(duì)我國(guó)PPP模式提出了立法建議。姚馳(2011)對(duì)英國(guó)PPP制度的發(fā)展演進(jìn)、體系框架進(jìn)行了全景式的介紹，認(rèn)為英國(guó)PPP制度的核心是競(jìng)爭(zhēng)性談判制度，談判性制度的具體體現(xiàn)是招標(biāo)過(guò)程中的競(jìng)爭(zhēng)性談判程序，適用于復(fù)雜項(xiàng)目的采購(gòu)，并據(jù)此提出了我國(guó)應(yīng)該采取的措施。張喆和賈明(2012)基于不完全契約理論的模型分析和實(shí)驗(yàn)研究相結(jié)合的方法，研究了企業(yè)與非營(yíng)利組織合作過(guò)程中控制權(quán)配置對(duì)合作效率的影響，研究結(jié)果表明：過(guò)度的行政指定式控制權(quán)分配將會(huì)導(dǎo)致合作效率的損失。賴丹馨和費(fèi)方域(2010)分析了基于合約特性的PPP效率、基于風(fēng)險(xiǎn)配置的PPP效率、基于規(guī)制設(shè)計(jì)及實(shí)施的PPP效率，PPP實(shí)施效率需要對(duì)合約特性和實(shí)施條件進(jìn)行全面完整的成本——收益分析。王秀芹等(2007)借鑒國(guó)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),結(jié)合中國(guó)國(guó)情,對(duì)影響PPP模式成功的關(guān)鍵因素進(jìn)行了分析，其中特別分析了政府的作用，激勵(lì)機(jī)制以及必要的環(huán)境與機(jī)構(gòu)支撐。

四、行業(yè)對(duì)比分析與面臨的挑戰(zhàn)

PPP項(xiàng)目?jī)?yōu)勢(shì)在于，通過(guò)市場(chǎng)化資源配置實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)項(xiàng)目融資來(lái)源的多元化和經(jīng)濟(jì)成本控制；與此同時(shí)，公共事業(yè)的長(zhǎng)期性也為民間資本項(xiàng)目收益帶來(lái)了長(zhǎng)效保障的基礎(chǔ)。需要注意的是，項(xiàng)目的實(shí)施也面臨重大的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在長(zhǎng)期建設(shè)運(yùn)行中融資來(lái)源、建設(shè)運(yùn)行成本以及預(yù)期收益回報(bào)等不確定性造成的實(shí)施效果風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式會(huì)受到政策法規(guī)、金融環(huán)境、經(jīng)濟(jì)體制等多方面的影響，中國(guó)作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，獨(dú)特的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境也為PPP的應(yīng)用提出許多挑戰(zhàn)(伍迪和王守清，2014)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1990～2013年，中國(guó)PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的收益和成效差異顯著，有些甚至被暫?；蛉∠?王守青，2008；鐘云等，2015)。以下通過(guò)不同行業(yè)PPP項(xiàng)目實(shí)施的實(shí)踐，總結(jié)進(jìn)一步發(fā)展PPP模式的方向和措施。

表1 行業(yè)間PPP項(xiàng)目實(shí)施特點(diǎn)

(一)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP模式

Mastoid和Enfield(2003)研究了利比亞首都的黎波里采用PPP模式運(yùn)營(yíng)固體處理系統(tǒng)的案例，發(fā)現(xiàn)采用PPP模式以后，成本減少了，經(jīng)營(yíng)效益得到了提升。Akdi Y.,Ozdemir Z.A.(2009)研究了公共事業(yè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)與政府的角色，指出政府必須作為項(xiàng)目的發(fā)起者、消費(fèi)者和規(guī)則制定者，公用事業(yè)才能控制風(fēng)險(xiǎn)取得成功,順利實(shí)施民營(yíng)化改革。Rahman和Memon(2014)研究了在公用事業(yè)領(lǐng)域采用PPP方式運(yùn)作過(guò)程中存在風(fēng)險(xiǎn)因素及其應(yīng)對(duì)措施,提出應(yīng)該把風(fēng)險(xiǎn)分配給最有控制能力的參與方。李秀輝和張世英(2002)指出，城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的“公共性、社會(huì)性和超前性”和“投資規(guī)模巨大、建設(shè)周期長(zhǎng)”等特點(diǎn)決定了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)應(yīng)以政府為主導(dǎo),通過(guò)采用與民間合作的方式來(lái)調(diào)動(dòng)社會(huì)資源投入到公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。石莎莎和常志兵(2013)基于內(nèi)外治理機(jī)制的雙重視角，運(yùn)用進(jìn)化博弈理論分析城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目中政府部門和私人投資者的進(jìn)化穩(wěn)定策略，并分析穩(wěn)定解的區(qū)間范圍和影響因素。

(二)保障房建設(shè)的PPP模式

Sengupta(2006)通過(guò)對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家公共住房政策階段分析后得出，從原來(lái)的住房數(shù)量絕對(duì)不足到提高住房質(zhì)量和政府總體水平，政府的角色發(fā)生了轉(zhuǎn)變，由原來(lái)的房屋供應(yīng)者逐漸轉(zhuǎn)化為觀察和預(yù)測(cè)房屋走向及制定相關(guān)房屋政策的戰(zhàn)略觀察者和監(jiān)督者。Abdul-Aziz和Kassim(2011)認(rèn)為政府應(yīng)采取貨幣補(bǔ)貼的方式對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行住房保障，這樣不僅能夠穩(wěn)定現(xiàn)有商品房住宅市場(chǎng)，同時(shí)也有利于擴(kuò)大保障的范圍。在我國(guó)，“十二五”期間全國(guó)計(jì)劃新建保障性住房3 600萬(wàn)套，而資金不足嚴(yán)重阻礙了保障房建設(shè)。陳華和張梅玲(2012)指出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的保障房建設(shè)陷入了資金緊缺和制度滯后的漩渦，復(fù)雜的矛盾給保障房的建設(shè)帶來(lái)困難。賈康(2011)認(rèn)為保障房不同于其他公共基礎(chǔ)設(shè)施，基于PPP模式融資模式的選擇、私人部門資金的回收退出機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分配及運(yùn)行保障機(jī)制等方面要建立相關(guān)制度安排。

(三)軌道交通建設(shè)的PPP模式

Sharma(2007)認(rèn)為在交通運(yùn)輸方面，私人融資可以加快項(xiàng)目進(jìn)程，并在一定程度上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。Higton N.(2009)探索了公私合營(yíng)伙伴關(guān)系在軌道交通資產(chǎn)增值方面的應(yīng)用。De Jong等(2010)通過(guò)對(duì)中國(guó)七個(gè)城市應(yīng)用PPP模式建設(shè)地鐵調(diào)查分析，指出了中國(guó)在應(yīng)用時(shí)存在的問題和改進(jìn)措施。齊艷(2006)分析了中國(guó)城市軌道交通建設(shè)采用PPP模式的優(yōu)勢(shì)，并將該模式中的SB-O-T形式與融資租賃相結(jié)合，發(fā)展成為一種新的城市軌道交通建設(shè)公私合作模式。王灝(2009)認(rèn)為地鐵PPP項(xiàng)目中的核心問題是通過(guò)招標(biāo)選擇一個(gè)可靠的私人投資方。張建斌(2010)總結(jié)了城市軌道交通的各種投融資模式對(duì)比分析和實(shí)例研究。鄭鑫(2012)對(duì)PPP融資模式在中國(guó)城市軌道交通中的運(yùn)用進(jìn)行了分析，認(rèn)為該融資模式成功最重要的是要選擇適當(dāng)?shù)慕鹑诋a(chǎn)品對(duì)利率風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制。

五、PPP的發(fā)展與對(duì)策

針對(duì)PPP項(xiàng)目特點(diǎn)以及相應(yīng)優(yōu)缺點(diǎn)，提出以下發(fā)展方向和對(duì)策措施：一是政府職能明確化，保障項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)多贏實(shí)施效果；二是運(yùn)行機(jī)制清晰化，拓展多元化投資渠道，降低運(yùn)行成本和收益風(fēng)險(xiǎn)；三是投資收益透明化，動(dòng)態(tài)監(jiān)督項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行，提高項(xiàng)目實(shí)施可持續(xù)性保障；四是項(xiàng)目實(shí)施特色化，突出分類項(xiàng)目運(yùn)行的特色，避免簡(jiǎn)單的模式化套用。

六、結(jié)論與展望

本文通過(guò)對(duì)目前國(guó)內(nèi)外PPP模式概念、特征的分析以及目前PPP模式主要研究重點(diǎn)及其應(yīng)用對(duì)比研究，明確了PPP項(xiàng)目的公益性、長(zhǎng)期性和復(fù)雜性特點(diǎn)，系統(tǒng)總結(jié)了PPP項(xiàng)目可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)及成因以及典型行業(yè)PPP項(xiàng)目實(shí)施的特點(diǎn)和難點(diǎn)，提出了在政府職能明確化和運(yùn)行機(jī)制清晰化基礎(chǔ)上，分行業(yè)模式探索和投資收益透明化管理和監(jiān)控的實(shí)施策略，為實(shí)現(xiàn)多贏實(shí)施效果及其可持續(xù)性保障提供基礎(chǔ)。

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責(zé)任編輯：耿旭光

F120.3

A

1009-5330(2016)05-0122-07

孫斌，中國(guó)科學(xué)院大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士生、新疆發(fā)改委代建管理局高級(jí)工程師；宋子健，中國(guó)科學(xué)院大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士生；李秀婷，管理學(xué)博士，中國(guó)科學(xué)院大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院講師；許健，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，中國(guó)科學(xué)院大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授；董紀(jì)昌，中國(guó)科學(xué)院大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師(北京 100190)。