張福良　許茗涵　李曉宇　方一平

(1.中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心；2.國(guó)土資源部礦產(chǎn)勘查技術(shù)指導(dǎo)中心)

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建立我國(guó)保護(hù)性開(kāi)采特定礦種動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的初步思考*

張福良1,2許茗涵1,2李曉宇1,2方一平1,2

(1.中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心；2.國(guó)土資源部礦產(chǎn)勘查技術(shù)指導(dǎo)中心)

摘要隨著近年來(lái)我國(guó)礦業(yè)的快速發(fā)展，保護(hù)性開(kāi)采特定礦種名錄已經(jīng)不能很好地適應(yīng)國(guó)際、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)新形勢(shì)的發(fā)展需求，政府應(yīng)盡快建立保護(hù)性開(kāi)采特定礦種動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。通過(guò)梳理相關(guān)法律法規(guī)，總結(jié)國(guó)外相似的成功經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)實(shí)際，對(duì)保護(hù)性特定礦種動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的建立進(jìn)行了初步思考。明確了建立保護(hù)性開(kāi)采特定礦種動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的指導(dǎo)思想和調(diào)整原則，提出了初步的思路框架和建議。

關(guān)鍵詞保護(hù)性開(kāi)采特定礦種動(dòng)態(tài)調(diào)整

保護(hù)性開(kāi)采特定礦種是指在當(dāng)前和未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)，儲(chǔ)量占世界比例較大、資源品質(zhì)較好、產(chǎn)量和出口量在國(guó)際市場(chǎng)上占有重要地位、且國(guó)外短缺的、具有戰(zhàn)略意義的礦產(chǎn)資源。自1986年國(guó)家頒布《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》中首次提出保護(hù)性開(kāi)采特定礦種的概念以來(lái)，國(guó)務(wù)院陸續(xù)將黃金、鎢、錫、銻和離子型稀土共五類(lèi)礦產(chǎn)列為保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種，實(shí)行保護(hù)性開(kāi)采。目前，隨著國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的變化，我國(guó)現(xiàn)有的保護(hù)性特定礦種名錄已經(jīng)不能很好地適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展，亟需調(diào)整，所以建立保護(hù)性開(kāi)采特定礦種動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制迫在眉睫。為此，本文對(duì)建立我國(guó)保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種動(dòng)態(tài)機(jī)制進(jìn)行初步探索。

1建立保護(hù)性開(kāi)采特定礦種動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的必要性

(1)主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢(shì)要求，有助于解決一成不變的“老規(guī)定”與形勢(shì)發(fā)展變化不相適應(yīng)的尷尬難題。

(2)做好礦產(chǎn)資源分類(lèi)管理工作，有助于使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用。

(3)完善礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，有助于全面推進(jìn)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)管理制度改革，提高行政效率。

(4)政府依法行政和宏觀調(diào)控，有助于防止保護(hù)性開(kāi)采礦種過(guò)度消耗或浪費(fèi)，維護(hù)市場(chǎng)供需平衡穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

2我國(guó)保護(hù)性開(kāi)采特定礦種相關(guān)政策

(1)1986年，國(guó)家頒布《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》(以下稱(chēng)《礦法》)，首次在法律層面提出了保護(hù)性開(kāi)采特定礦種的概念。

(2)1988年，國(guó)務(wù)院依據(jù)《礦法》下達(dá)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于對(duì)黃金礦產(chǎn)實(shí)行保護(hù)性開(kāi)采的通知》(國(guó)發(fā)(1988)75號(hào))(以下稱(chēng)《黃金保護(hù)性開(kāi)采通知》)，明確了黃金礦產(chǎn)是國(guó)家極其寶貴的資源及對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要價(jià)值。

(3)1991年，國(guó)務(wù)院下達(dá)了《關(guān)于將鎢、錫、銻、離子型稀土礦產(chǎn)列為國(guó)家實(shí)行保護(hù)性開(kāi)采特定礦種的通知》(國(guó)發(fā)[1991]5號(hào))(以下稱(chēng)《鎢銻稀土保護(hù)性開(kāi)采通知》)，明確規(guī)定了鎢、錫、銻、離子型稀土4類(lèi)礦產(chǎn)屬?lài)?guó)家保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種，從開(kāi)采、選冶、加工到市場(chǎng)銷(xiāo)售、出口等各個(gè)環(huán)節(jié)，由國(guó)家實(shí)行有計(jì)劃的統(tǒng)一管理。

(4)1994年，依據(jù)《礦法》，國(guó)務(wù)院頒布了《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》(國(guó)務(wù)院令152號(hào))，第六條“國(guó)家規(guī)定實(shí)行保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種，是指國(guó)務(wù)院根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和高科技發(fā)展的需要，以及資源稀缺、貴重程度確定的，由國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門(mén)按照國(guó)家計(jì)劃批準(zhǔn)開(kāi)采的礦種”，明確了定義。

(5)1996年，國(guó)家對(duì)1986年頒布的《礦法》進(jìn)行了修訂，第十六條中明確規(guī)定“開(kāi)采國(guó)家規(guī)定實(shí)行保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種，須由國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)審批并頒發(fā)采礦許可證?！?/p>

(6)2009年1月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)：“對(duì)鎢、錫、銻、稀土等國(guó)家規(guī)定實(shí)行保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種的勘查和開(kāi)采，實(shí)行規(guī)劃調(diào)控、限制開(kāi)采、嚴(yán)格準(zhǔn)入和綜合利用，嚴(yán)格實(shí)行保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種年度開(kāi)采總量指標(biāo)控制，嚴(yán)禁超計(jì)劃開(kāi)采和計(jì)劃外出口?！?/p>

(7)2009年，為進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)保護(hù)性開(kāi)采特定礦種的勘查開(kāi)采實(shí)行規(guī)范化管理，國(guó)土資源部印發(fā)了《保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種勘查開(kāi)采管理暫行辦法》(國(guó)土資發(fā)〔2009〕165號(hào))(以下稱(chēng)165號(hào)《暫行辦法》)，規(guī)定了保護(hù)性開(kāi)采特定礦種的勘查、開(kāi)采實(shí)行“統(tǒng)一規(guī)劃、總量控制”的原則，明確了設(shè)立和撤銷(xiāo)保護(hù)性開(kāi)采特定礦種的程序。

(8)2012年，國(guó)土資源部印發(fā)了《開(kāi)采總量控制礦種指標(biāo)管理暫行辦法》(國(guó)土資發(fā)〔2012〕44號(hào))(以下稱(chēng)44號(hào)《暫行辦法》)，進(jìn)一步加強(qiáng)并細(xì)化了對(duì)保護(hù)性開(kāi)采特定礦種的開(kāi)采總量控制指標(biāo)管理。

3國(guó)外相關(guān)機(jī)制及其特點(diǎn)

國(guó)外并沒(méi)有“保護(hù)性特定礦種”這一概念，但是他們的“優(yōu)勢(shì)性礦產(chǎn)”、“關(guān)鍵性礦產(chǎn)”和“戰(zhàn)略性礦產(chǎn)”等概念在內(nèi)涵和外延上與我國(guó)保護(hù)性開(kāi)采特定礦種有諸多重合之處，所以國(guó)外對(duì)優(yōu)勢(shì)性礦產(chǎn)、關(guān)鍵性礦產(chǎn)和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的管理措施和調(diào)整機(jī)制，對(duì)我國(guó)具有一定借鑒意義。

(1)美國(guó)。美國(guó)是礦產(chǎn)資源消費(fèi)大國(guó)，所以美國(guó)政府特別重視礦產(chǎn)資源對(duì)本國(guó)科學(xué)技術(shù)優(yōu)勢(shì)和國(guó)家安全的影響。美國(guó)能源局每年都會(huì)組織專(zhuān)家對(duì)各種礦產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，撰寫(xiě)名為《Critical Materials Serategy》的報(bào)告。在報(bào)告中，專(zhuān)家根據(jù)“關(guān)鍵性評(píng)估”,重新劃定關(guān)鍵性礦種的種類(lèi)(或增或減)。關(guān)鍵性評(píng)估主要關(guān)注兩個(gè)方面：對(duì)清潔能源的重要性和供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)?；谶@兩點(diǎn)，專(zhuān)家對(duì)每一種元素進(jìn)行短期和中期的關(guān)鍵性評(píng)估[1]。

(2)歐盟。歐盟認(rèn)為，礦產(chǎn)原材料是歐盟經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高就業(yè)率和公民生活質(zhì)量的基礎(chǔ)。歐盟委員會(huì)定期組織相關(guān)專(zhuān)家組(Ad hoc Working Group)并與相關(guān)機(jī)構(gòu)(Oakdene Hollins等)合作，撰寫(xiě)《Report on Critical Raw Materials for the EU2014》和《Critical raw materials for the EU2010》報(bào)告。在報(bào)告中，專(zhuān)家組會(huì)對(duì)每種礦產(chǎn)進(jìn)行“關(guān)鍵性分析”。關(guān)鍵性分析主要基于兩點(diǎn)：經(jīng)濟(jì)重要性和供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)[2]。

從以上兩個(gè)例子可以看出，國(guó)外的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制有以下幾個(gè)特點(diǎn)：①由政府或者相關(guān)部門(mén)牽頭組織評(píng)估工作；②評(píng)估工作具有定期性，每年進(jìn)行或者隔幾年進(jìn)行；③具體評(píng)估工作由相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜液拖嚓P(guān)社會(huì)組織負(fù)責(zé)；④評(píng)估工作要以高質(zhì)量的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)。

4建立我國(guó)保護(hù)性開(kāi)采特定礦種動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的總體思路

4.1指導(dǎo)思想

以?xún)?yōu)勢(shì)資源保護(hù)和合理利用為中心，通過(guò)定期評(píng)估我國(guó)優(yōu)勢(shì)資源開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀、資源潛力、供需形勢(shì)、保障年限等方面的變化情況，建立尊重客觀規(guī)律要求下的保護(hù)性開(kāi)采特定礦種動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，為不斷滿足我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供安全的資源保障。

4.2調(diào)整原則

(1)適應(yīng)性。實(shí)現(xiàn)保護(hù)性開(kāi)采特定礦種與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)保持動(dòng)態(tài)適應(yīng)。

(2)前瞻性。立足國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢(shì)，適度超前考慮保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種調(diào)整名錄。

(3)戰(zhàn)略性。從全球戰(zhàn)略及國(guó)家戰(zhàn)略高度，制定指標(biāo)體系，對(duì)保護(hù)性開(kāi)采礦種進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)。

(4)整體性。兼顧礦種層次、數(shù)量、類(lèi)別、管理政策等結(jié)構(gòu)上的整體優(yōu)化。

(5)協(xié)調(diào)性。在全面深化改革的背景下，實(shí)現(xiàn)相關(guān)部委間、不同政策間和行業(yè)間的協(xié)調(diào)一致。

(6)動(dòng)態(tài)性。為保持與礦產(chǎn)資源規(guī)劃的協(xié)調(diào)一致性，對(duì)保護(hù)性開(kāi)采特定礦種每5 a進(jìn)行一次全面系統(tǒng)的調(diào)整。

4.3思路框架要點(diǎn)

圍繞“提高政府對(duì)保護(hù)性開(kāi)采特定礦種的宏觀調(diào)控能力，實(shí)施順乎形勢(shì)變化要求的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制”的思路，注重理順管理職責(zé)、提升保護(hù)性礦種管理的法律地位，繼續(xù)堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、總量控制、合理開(kāi)發(fā)、綜合利用的原則，建立礦產(chǎn)地儲(chǔ)備及礦產(chǎn)品的儲(chǔ)備機(jī)制，嚴(yán)格源頭到終端整個(gè)流程的管控。

(1)保護(hù)性開(kāi)采特定礦種的界定標(biāo)準(zhǔn)：①資源優(yōu)勢(shì)，即資源豐富、儲(chǔ)量巨大，占世界比例較高；②質(zhì)量?jī)?yōu)勢(shì)，即資源品質(zhì)好、質(zhì)量?jī)?yōu)；③市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，產(chǎn)量和出口量大，在國(guó)際市場(chǎng)占有重要地位;④?chē)?guó)內(nèi)豐富國(guó)外短缺，同時(shí)在我國(guó)及全球具有戰(zhàn)略性。

(2)保護(hù)性開(kāi)采特定礦種厘定步驟和方法:①分析我國(guó)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的172種礦產(chǎn)的資源稟賦、供需形勢(shì)、進(jìn)出口狀況、市場(chǎng)狀況、應(yīng)用前景等,進(jìn)行初步篩選，選取約45個(gè)礦種作為重點(diǎn)評(píng)價(jià)礦種；②采用數(shù)學(xué)評(píng)價(jià)法、單礦種定性分析法、專(zhuān)家問(wèn)卷調(diào)查法，分別評(píng)價(jià)保護(hù)性開(kāi)采特定礦產(chǎn)品種，綜合3種方法的評(píng)價(jià)結(jié)果，結(jié)合上述界定標(biāo)準(zhǔn)，提出符合我國(guó)新形勢(shì)下的新一輪保護(hù)性開(kāi)采礦種建議名單。

(3)確定保護(hù)性開(kāi)采特定礦種的調(diào)整程序。①由國(guó)土資源部委托相應(yīng)組織或機(jī)構(gòu)，定期研究提出新一輪保護(hù)性開(kāi)采特定礦種建議名單；②部際協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)按成員各自職責(zé)對(duì)名單做出評(píng)估，提出修改意見(jiàn)，由國(guó)土資源部修改完善后報(bào)國(guó)務(wù)院；③經(jīng)國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院委托國(guó)土資源部以文件形式下發(fā)執(zhí)行。

(4)實(shí)行礦種總量控制和定期調(diào)整機(jī)制。借鑒已有保護(hù)性開(kāi)采特定礦種數(shù)量，結(jié)合所實(shí)施的特殊政策要求，該類(lèi)礦種數(shù)量以5～10個(gè)為宜；為保持與《礦產(chǎn)資源規(guī)劃》的一致性，建議每5 a定期調(diào)整更新一次，始終保持礦種與需求的吻合度。

5幾點(diǎn)建議

(1)明確職能部門(mén)和相關(guān)機(jī)構(gòu)。國(guó)土資源部門(mén)依法承擔(dān)具有保護(hù)性開(kāi)采特定礦種的資質(zhì)管理，負(fù)責(zé)保護(hù)性礦種的確定、撤銷(xiāo)或調(diào)整等工作。國(guó)土資源部成立或委托業(yè)務(wù)支持機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)為部提供保護(hù)性開(kāi)采特定礦種名錄建議和決策支持。保護(hù)性開(kāi)采特定礦種決策支撐機(jī)構(gòu)一般要求由相關(guān)的多學(xué)科專(zhuān)家學(xué)者組成，能夠及時(shí)了解我國(guó)和世界礦產(chǎn)資源總量，跟蹤分析礦產(chǎn)資源供需形勢(shì)和政策變化，開(kāi)展礦產(chǎn)的可供性和安全性研究，實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)掌握世界礦產(chǎn)資源相關(guān)信息，并按要求定期向部提供戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的信息、建議方案等。

(2)建立相關(guān)信息數(shù)據(jù)庫(kù)。通過(guò)多種途徑搜集、加工、整理和利用國(guó)內(nèi)外戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的相關(guān)信息，建立我國(guó)重要礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)鏈信息數(shù)據(jù)庫(kù)，滿足研究機(jī)構(gòu)分析和政府決策所需要的信息支持，為部決策提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。保護(hù)性礦種數(shù)據(jù)庫(kù)內(nèi)容包括中國(guó)和全世界重點(diǎn)國(guó)家地質(zhì)和礦產(chǎn)資源分布、儲(chǔ)量、產(chǎn)量、服務(wù)年限、資源政策、投資環(huán)境等多方面信息，為確定不同時(shí)期的保護(hù)性開(kāi)采特定礦種名錄提供有力的科學(xué)依據(jù)。

(3)建立部際協(xié)調(diào)機(jī)制。因保護(hù)性開(kāi)采特定礦種管理職能涉及國(guó)家發(fā)改委、工信部、商務(wù)部等部門(mén)的職能，為順利推進(jìn)工作，應(yīng)建立部際協(xié)調(diào)機(jī)制。

(4)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目。依托兩權(quán)使用費(fèi)或其他經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目，對(duì)保護(hù)性開(kāi)采特定礦種動(dòng)態(tài)調(diào)整工作予以支撐。

(5)制定配套管理辦法。制定保護(hù)性開(kāi)采特定礦種動(dòng)態(tài)調(diào)整指導(dǎo)意見(jiàn)、管理辦法或管理實(shí)施細(xì)則。

參考文獻(xiàn)

[1]Steven Chu. Critical Materials Strategy[R].New York: Department of Energy， 2011.

[2]The ad-hoc Working Group. Critical raw materials for the EU[R]. Bruxelles: European Commission, 2010.

(收稿日期2015-09-03)

Preliminary Explorations of the Establishment of Chinese Dynamic Adjusting Mechanism of Protective Minerals

Zhang Fuliang1,2Xu Minghan1,2Li Xiaoyu1,2Fang Yiping1,2

(1. Development Research Center, China Geological Survey; 2. National Exploration and Development Planning Technical Guidance Center, Ministry of Land and Resources)

AbstractIn recent years, with the rapid developent of the mining industry in our country, since modern protective minerals of our country cannot adapt the changing situations of international and domestic economy and society, the government of our country should set up the dynamic adjusting mechanism of the protective minerals. Combing with the actual situations of our country, preliminary explorations of the dynamic adjusting mechanism of the protective minerals is conducted based on overview of the relevant laws and successful experiences of foreign countries. The guiding ideology and adjusting principle of the dynamic adjustment mechanism of the protective minerals are analyzed, besides that, the preliminary ideas framework and suggestions are proposed.

KeywordsProtective exploration, Protective minerals, Dynamic adjusting

*中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局基金“中國(guó)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)安全評(píng)價(jià)與支持系統(tǒng)建設(shè)”項(xiàng)目資助(編號(hào)：12120114053001)。

張福良(1968—)，男，研究員，博士，100120 北京市西城區(qū)黃寺大街24號(hào)。

·經(jīng)濟(jì)·管理·