孫玉恒

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運(yùn)營(yíng)管理

我國(guó)城市軌道交通建設(shè)投融資方式綜述

孫玉恒

文章對(duì)國(guó)外城市軌道交通建設(shè)投融資模式進(jìn)行分析，并對(duì)我國(guó)城市軌道交通建設(shè)的投融資現(xiàn)狀及模式選擇做出技術(shù)評(píng)述，提出適合我國(guó)城市軌道交通建設(shè)環(huán)境的投融資主要模式和多元化籌資渠道，以期科學(xué)合理地解決城市軌道交通投融資的難題。

城市軌道交通；投融資；模式；評(píng)價(jià)

0　引言

城市軌道交通的建設(shè)投入和運(yùn)營(yíng)成本高，導(dǎo)致一些具有軌道交通發(fā)展需求的政府、部門和企業(yè)無(wú)法獨(dú)自承擔(dān)建設(shè)所需的高昂費(fèi)用，資金的來(lái)源和籌集自始至終困擾著建設(shè)方和運(yùn)營(yíng)方，阻礙了我國(guó)城市軌道交通的建設(shè)和發(fā)展。借鑒世界各國(guó)城市軌道交通建設(shè)及其運(yùn)營(yíng)資金應(yīng)用的成功經(jīng)驗(yàn)和策略，對(duì)建設(shè)和發(fā)展我國(guó)城市軌道交通具有十分重要的參考價(jià)值。

1　國(guó)外城市軌道交通建設(shè)投融資模式

1.1城市軌道交通建設(shè)投融資的前提條件

城市軌道交通相關(guān)部門希望緩解或克服長(zhǎng)期以來(lái)困擾其的資金問(wèn)題，需要做到以下 2 點(diǎn)：首先，仔細(xì)分析城市軌道交通的運(yùn)營(yíng)成本和客運(yùn)收入的關(guān)系，找到顯著提高運(yùn)行業(yè)績(jī)的對(duì)策；其次，研究城市軌道交通建設(shè)、運(yùn)營(yíng)新的籌集資金方式和策略。

在大多數(shù)情況下，城市軌道交通與其他交通方式的競(jìng)爭(zhēng)以及城市人口密度的高低，決定了城市軌道交通的運(yùn)營(yíng)收入和成本分?jǐn)?。在美?guó)和西歐等一些發(fā)達(dá)國(guó)家，其交通方式的轉(zhuǎn)換在一定程度上反映了交通運(yùn)輸技術(shù)的發(fā)展。調(diào)查顯示：高速、便捷、密集的噴氣式客機(jī)航空交通影響了城際鐵路發(fā)展進(jìn)程；在道路相對(duì)擁擠、人口密集的市中心區(qū)域，地鐵、輕軌等城市軌道交通得以發(fā)展；而在優(yōu)良道路、以私家汽車出行為主的城市郊區(qū)，其公共軌道交通發(fā)展步伐相對(duì)緩慢。

此外，不同的城市對(duì)輕軌、地鐵等公共交通的需求也不盡相同，作為規(guī)劃者和建設(shè)者應(yīng)全面了解城市軌道交通的載客量和籌集資金的能力，并作出科學(xué)理性的分析和判斷。例如：在紐約，由于中心城區(qū)住宅密度高，市內(nèi)道路異常擁擠，加上昂貴的汽車停車費(fèi)，使得城市軌道交通得以發(fā)揮作用，其市場(chǎng)占有份額為 20% 左右，在市中心更是接近 50%；又如，法國(guó)巴黎是一個(gè)緊湊型城市，其內(nèi)環(huán)公路及市區(qū)道路十分適合步行和騎自行車，加上汽油和停車費(fèi)十分昂貴，使城市軌道交通得以發(fā)展，其市場(chǎng)占有份額已達(dá)到 24%，而且政府規(guī)定只有在郊區(qū)才能建造人口密集的高層建筑，促使大量通往市內(nèi)商業(yè)區(qū)通勤列車的開行；再如，日本東京、大阪、新加坡等住宅密度高、轎車成本高的城市，其城市軌道交通市場(chǎng)占有份額分別達(dá)到 57%、60% 和 65%。

1.2國(guó)外城市軌道交通建設(shè)投融資模式

城市軌道交通屬于資本密集型行業(yè)，其高比例的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)又不可回收，這在一定程度上給其建設(shè)資金籌集帶來(lái)了困難。從世界各國(guó)成功的案例來(lái)看，通過(guò)多渠道、多方式及多手段籌集其建設(shè)資金是可行的。目前，國(guó)外城市軌道交通建設(shè)投融資模式主要有以下幾種創(chuàng)新方式。

（1）公共部門與私人企業(yè)合作模式（PPP）。是體現(xiàn)各個(gè)投融資參與方“雙贏”或“多贏”基本理念的投融資方式，其典型的做法是由國(guó)家政府部門或地方政府通過(guò)政府采購(gòu)的形式與中標(biāo)單位組建特殊項(xiàng)目公司，并簽定特許建設(shè)和特許經(jīng)營(yíng)合同。是目前鐵路、城市軌道交通建設(shè)發(fā)展投融資的主要模式。

（2）建設(shè)-租賃-轉(zhuǎn)讓模式（BLT）。是由私人投入建設(shè)資金，并在項(xiàng)目建成后租賃給政府，由政府進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和管理的投融資方式。在租賃期內(nèi)，政府按年支付投資人租金回報(bào)，租賃期結(jié)束后，項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)歸政府所有。

（3）租賃-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓模式（LOT）。是由政府承擔(dān)公益性建設(shè)資金、由私人承擔(dān)剩余建設(shè)資金的項(xiàng)目投融資方式。項(xiàng)目建成后，由私人經(jīng)營(yíng)，政府僅向經(jīng)營(yíng)人收取一定比例的租賃金，租賃到期后，項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)歸政府所有。

（4）區(qū)域大公交融合經(jīng)營(yíng)模式。是由政府軌道交通建設(shè)專項(xiàng)基金承擔(dān)項(xiàng)目投資及債務(wù)償還的投融資方式，以實(shí)現(xiàn)公交、國(guó)鐵、地鐵和市域鐵路等多種公共交通的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。即以贏利的公共交通項(xiàng)目彌補(bǔ)虧損的軌道交通項(xiàng)目，以實(shí)現(xiàn)總體財(cái)務(wù)的收支平衡。

（5）法定投融資模式。是由政府制訂法律法規(guī)，明確軌道交通建設(shè)投融資具體規(guī)定的方式。例如，短程公交財(cái)政區(qū)域分配法，規(guī)定了每年分配給地方的固定建設(shè)資金；又如，地方交通財(cái)政資助法，規(guī)定了市郊軌道交通建設(shè)的投資比例；再如，鐵路公司資助法、鐵路擴(kuò)建法等法規(guī)，對(duì)城市軌道交通建設(shè)投資及規(guī)模均作出了相關(guān)規(guī)定。

（6）多元化渠道投融資模式。是政府補(bǔ)貼、利用者和收益者共同承擔(dān)、債券、貸款等多元化渠道籌集投融資的方式。也就是說(shuō)，項(xiàng)目建設(shè)主體由政府部門、地方團(tuán)體和民間企業(yè)組成，成立公私合營(yíng)的軌道交通企業(yè)，以實(shí)現(xiàn)自負(fù)盈虧、共同發(fā)展的經(jīng)營(yíng)模式。

2　我國(guó)城市軌道交通建設(shè)投融資模式

2.1我國(guó)城市軌道交通建設(shè)投融資模式的選擇

我國(guó)城市軌道交通建設(shè)正在努力擺脫以往僅僅依靠政府投資的單一投融資模式，逐漸開始向由政府主導(dǎo)、多元化運(yùn)作、多渠道籌資的市場(chǎng)化方向邁進(jìn)。然而，由于城市軌道交通的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)長(zhǎng)期以來(lái)處于封閉式環(huán)境，無(wú)論是人們的思想理念和投資行為，還是法律法規(guī)和經(jīng)營(yíng)環(huán)境，都無(wú)法完全符合軌道交通建設(shè)投融資市場(chǎng)化的實(shí)施要求。對(duì)于城市軌道交通投融資的資本市場(chǎng)而言，其開放性和成熟度的健全都需要一個(gè)符合客觀發(fā)展規(guī)律的過(guò)程，應(yīng)該在認(rèn)真了解和分析國(guó)外各種城市軌道交通投融資的歷史背景、市場(chǎng)環(huán)境等基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)城市軌道交通建設(shè)投融資的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，選擇或創(chuàng)新適合本地區(qū)的投融資模式。

對(duì)于初次建設(shè)軌道交通的城市，由于得不到既有線路運(yùn)營(yíng)收入的支持，不具備相應(yīng)的盈利能力，在其他投融資方式尚不成熟的條件下，近期采用政府財(cái)政投資仍是城市軌道交通建設(shè)的主要投融資方式。對(duì)于北京、上海、廣州、深圳、大連等已建成規(guī)模化軌道交通網(wǎng)絡(luò)的城市，新建項(xiàng)目能夠得到既有線路運(yùn)營(yíng)收入的有力支持，具備一定盈利的可能性，可以采用相應(yīng)的市場(chǎng)化投融資模式。

實(shí)踐證明，我國(guó)已有數(shù)個(gè)城市在軌道交通建設(shè)投融資模式上實(shí)現(xiàn)突破。

（1）北京地鐵復(fù)八線和八通線建設(shè)嘗試了由市政府、國(guó)開行、國(guó)外特別貸款和固定投資參與的投融資方式，并由政府信用作擔(dān)保；地鐵 4 號(hào)線的建設(shè)開啟了國(guó)內(nèi)首次采用 PPP 模式的投融資之門；地鐵 9 號(hào)線采用了設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-運(yùn)營(yíng)模式（DBFO），由社會(huì)投資人在特許期內(nèi)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資和運(yùn)營(yíng)。

（2）上海是國(guó)內(nèi)較早實(shí)施多種城市軌道交通投融資方式的城市，早在 20 世紀(jì) 90 年代地鐵 1 號(hào)線的建設(shè)中，就引進(jìn)了國(guó)外投資 3.94 億美元；隨后的地鐵 2 號(hào)線、明珠線一期的建設(shè)，也都引進(jìn)了國(guó)外貸款、國(guó)內(nèi)銀行借貸、債券和資產(chǎn)折價(jià)等多種投融資方式。作為政府管理方的申通地鐵股份有限公司于 2001 年 8 月正式上市，成為國(guó)內(nèi)“借殼上市”進(jìn)入資本市場(chǎng)的第一家地鐵公司。

由此可見，隨著我國(guó)城市軌道交通建設(shè)的迅猛發(fā)展，其投融資模式也在不斷地改革和創(chuàng)新。從國(guó)外成功的投融資模式中不難看出，各種投融資模式都是基于公共部門與私人企業(yè)合作模式（PPP）基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)的，可以說(shuō) PPP 模式是新型投融資模式的核心，也是當(dāng)今世界各國(guó)城市軌道交通建設(shè)投融資的主流模式。因此，我國(guó)城市軌道交通建設(shè)部門應(yīng)首先以 PPP 為主要發(fā)展方向，結(jié)合本地區(qū)實(shí)情融會(huì)貫通、有計(jì)劃地實(shí)施 PPP 模式，并在此基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新和拓展其他籌資渠道，最終解決好城市軌道交通建設(shè)投融資的難題。

2.2我國(guó)城市軌道交通建設(shè) PPP 模式的實(shí)施條件

PPP 模式的組織形式復(fù)雜多樣，既可以包括私人營(yíng)利性企業(yè)、私人非營(yíng)利性組織，也可以包括諸如政府部門、國(guó)有企業(yè)、社團(tuán)等公共非營(yíng)利或營(yíng)利性組織。因此，在具體實(shí)施時(shí)各合作方必需具備一定的條件，以形成相互合作的機(jī)制，在求同存異的前提下完成項(xiàng)目目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化。

（1）建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、分配體系。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有投資大、周期長(zhǎng)、項(xiàng)目龐大復(fù)雜、設(shè)計(jì)要素眾多等特點(diǎn)，因此必須要建立一個(gè)科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、分配體系。也就是說(shuō)，要對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的投融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)分析，且根據(jù)不同的 PPP 運(yùn)作方式以及每個(gè)參與者的具體情況，將各類風(fēng)險(xiǎn)合理地分配給每一個(gè)參與者，從而使項(xiàng)目的整體滿意度達(dá)到最佳。例如，可以采用項(xiàng)目完工擔(dān)保、資金缺額擔(dān)保；又如，可以將建設(shè)工程全部風(fēng)險(xiǎn)（CAR）、預(yù)期利潤(rùn)損失風(fēng)險(xiǎn)（ALOP）、第三者責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)（TPL）等一些風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)進(jìn)行投保；再如，可以將某些涉外私有資金參與的項(xiàng)目、對(duì)無(wú)法轉(zhuǎn)移的外匯和東道國(guó)政府違約等風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)國(guó)際金融公司、世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等機(jī)構(gòu)進(jìn)行擔(dān)保。

（2）明確政府部門對(duì)投融資的市場(chǎng)化職能。為了打破以往公用事業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目投融資的壟斷格局，引入適應(yīng)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需求的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是必不可少的。因此，政府部門轉(zhuǎn)變投融資管理職能并有效地履行責(zé)職，是實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) PPP 投融資的關(guān)鍵性因素。這是因?yàn)閷?duì)于私人投資者而言，其最關(guān)心的是政府對(duì)投融資協(xié)議的監(jiān)管職能。例如，特許權(quán)招投標(biāo)的透明度、協(xié)議運(yùn)價(jià)方案的執(zhí)行、私人投資者自主運(yùn)營(yíng)權(quán)的落實(shí)、政府財(cái)政撥款的兌現(xiàn)率等。

（3）提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) PPP 投融資的政策和法律保障。公用事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的定價(jià)不能完全遵循市場(chǎng)化的原則，并且基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的流動(dòng)性及其風(fēng)險(xiǎn)性都比較大。因此，政府部門不僅要制定諸如稅收優(yōu)惠、低息貸款、擔(dān)保貸款、土地開發(fā)優(yōu)先權(quán)等一系列政策，還要明確項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、運(yùn)營(yíng)、管理和維護(hù)等各個(gè)階段政府與企業(yè)各自承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)，并制訂與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目 PPP 投融資運(yùn)作相關(guān)的法律法規(guī)。

3　我國(guó)城市軌道交通建設(shè)多元化籌資渠道

3.1多渠道籌集建設(shè)資金

從世界各國(guó)的成功案例來(lái)看，除了 PPP 模式之外，各地區(qū)可依據(jù)資本市場(chǎng)環(huán)境和地方政府法規(guī)，作出以下合理選擇。

（1）公私合營(yíng)或特許經(jīng)營(yíng)。讓私營(yíng)企業(yè)在建設(shè)或運(yùn)營(yíng)中充分發(fā)揮其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。諸如設(shè)備制造商、建設(shè)工程咨詢?cè)O(shè)計(jì)公司和施工承包商等企業(yè)都可能成為城市軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)的主要投資者。這些企業(yè)可以采取建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓（BOT）的特許經(jīng)營(yíng)方式，即從他們提前支付的用于城市軌道交通建設(shè)業(yè)務(wù)的資金中借款，繼而給予其一定期限的經(jīng)營(yíng)權(quán)，使其在經(jīng)營(yíng)期限中獲取贏利收入的增值利益，并且政府給予這些企業(yè)一定的優(yōu)惠政策或經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。

（2）稅收政策。政府制定相關(guān)稅收政策，并將這部分收入用于擴(kuò)充城市軌道交通的建設(shè)資金或補(bǔ)貼資金。例如，對(duì)受益于城市軌道交通地塊的地產(chǎn)開發(fā)商征收較高的物業(yè)稅或建立稅收增額融資制度，隨著城市軌道交通周邊物業(yè)的升值，其稅收也要同步提高；政府征收城市道路交通擁堵費(fèi)、燃油稅等相關(guān)稅費(fèi)也是城市軌道交通建設(shè)資金籌集的一個(gè)行之有效的方法，它不僅可以支撐運(yùn)營(yíng)開支，還可以促使更多市民放棄駕車轉(zhuǎn)而乘坐地鐵、輕軌等軌道交通工具。

（3）預(yù)算轉(zhuǎn)移。因?yàn)閲?guó)家和民眾都充分認(rèn)識(shí)到，擴(kuò)大城市軌道交通的使用范圍對(duì)于城區(qū)地面道路網(wǎng)有益，可以減少城市地面道路施工和維護(hù)費(fèi)用，政府可以將節(jié)省下來(lái)的預(yù)算開支劃撥給城市軌道交通開發(fā)商或運(yùn)營(yíng)商，以支持其發(fā)展，也讓城市軌道交通相關(guān)企業(yè)因此獲得所需的資金。

3.2利用城軌資產(chǎn)籌集建設(shè)資金

從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益來(lái)看，諸如政府投資和經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼等資金來(lái)源都有一定的不確定因素和問(wèn)題，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期觀察和研究，金融學(xué)家及經(jīng)濟(jì)學(xué)者提出了一個(gè)切實(shí)可行的長(zhǎng)久籌集資金的方案，即充分利用城市軌道交通自身?yè)碛械馁Y產(chǎn)，通過(guò)改造、整合、開發(fā)等經(jīng)濟(jì)技術(shù)手段，走出一條既符合現(xiàn)代商業(yè)、服務(wù)業(yè)潮流又滿足人們需求的增值吸資之路。

傳統(tǒng)的城市軌道交通不僅擁有龐大的資產(chǎn)，而且通常擁有比經(jīng)營(yíng)需要還要多的土地和其他建筑物。例如，地鐵、輕軌車站周邊土地、站內(nèi)空間及附屬建筑，高架線路下方的土地，地面線路上方的空間，以及為滿足乘客需要提供的交通服務(wù)設(shè)施等。在許多國(guó)家，開發(fā)這些城市軌道交通資產(chǎn)獲取其潛在收入已獲得明顯的成效，不少國(guó)外城軌運(yùn)營(yíng)公司為此得到極其豐厚的盈利回報(bào)，其具體操作有以下幾種方式。

（1）在中轉(zhuǎn)換乘樞紐車站或較大型的城軌車站開發(fā)各種商業(yè)服務(wù)項(xiàng)目，包括酒店、零售商店以及地下停車庫(kù)等。例如，在日本，很多城軌車站都是重要的購(gòu)物中心，其中大多數(shù)百貨公司都是城市軌道交通公司的資產(chǎn)，阪神電氣鐵道株式會(huì)社甚至還擁有一支超級(jí)聯(lián)賽棒球隊(duì)，從車站到比賽體育場(chǎng)步行僅需 2 min，因此即便是在非上下班高峰時(shí)期，仍可有豐厚的票款收入；又如，在歐洲，諸如德國(guó)鐵路股份公司（DB）、瑞士聯(lián)邦鐵路公司（SBB）、法國(guó)國(guó)家鐵路公司（SNCF）等軌道交通企業(yè)都計(jì)劃在主要車站開發(fā)購(gòu)物中心，以增加資金來(lái)源。

（2）對(duì)于較小型的城軌車站而言，可以開設(shè)小型超市、咖啡吧、書吧或便利店，也可以增設(shè)鐵路車票、演出或比賽門票等便利化服務(wù)，讓城軌車站商業(yè)模式成為人們?nèi)粘Ｉ畹囊徊糠?。也就是說(shuō)，人們選擇城市軌道交通除了乘車出行的目的之外，還能在車站享受購(gòu)物、用餐或休閑的樂(lè)趣。

（3）大力開發(fā)周邊物業(yè)，尤其是在城市新區(qū)修建城軌時(shí)同步規(guī)劃進(jìn)行。在日本、香港、紐約、洛杉磯和倫敦，這種前瞻性的物業(yè)開發(fā)為城軌建設(shè)提供了巨額資金。實(shí)踐證明，這種方式使城市軌道交通建設(shè)資金籌集從被動(dòng)應(yīng)付局面轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)應(yīng)對(duì)。例如，當(dāng)香港政府決定修建MTR地鐵時(shí)，由主管部門牽頭成立了一家授權(quán)經(jīng)營(yíng)填筑港口的運(yùn)營(yíng)公司，該公司將填筑的土地用于修建地鐵車站、維修工廠和存車廠庫(kù)，還借助車站線路上空的使用權(quán)，在地鐵場(chǎng)址上修建了 20 幢高層公寓，這些物業(yè)的開發(fā)收入為第一期 MTR 地鐵路網(wǎng)工程提供了大部分的建設(shè)資金，其后 MTR 地鐵的一些配套及輔助工程的建設(shè)資金，也是通過(guò)其物業(yè)開發(fā)收入提供的。目前，物業(yè)開發(fā)收入占 MTR 地鐵收入的 48%，車票收入占 31%，車站商業(yè)收入占 11%，物業(yè)管理收入占 10%。

4　結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，研究和分析各個(gè)城市軌道交通市場(chǎng)實(shí)際需求、居民出行交通成本和喜好，以及政府政策導(dǎo)向等主客觀條件，是優(yōu)化城市軌道交通建設(shè)成本與資金籌集的重要前提。要解決城市軌道交通建設(shè)發(fā)展的資金籌集問(wèn)題，必須建立一支善于市場(chǎng)資本運(yùn)作的專業(yè)人才隊(duì)伍，改變以往只重視城市軌道交通自身建設(shè)運(yùn)營(yíng)而忽視市場(chǎng)資本經(jīng)營(yíng)的局面，改變僅僅依靠政府投資、銀行貸款和發(fā)行債券的集資理念，加速多元化資金籌集的進(jìn)程，在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)城市軌道交通領(lǐng)域中開辟新天地。

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Comments on Investment and Financing Methods for Construction of Transit in China

Sun Yuheng

The paper makes an analysis on the investment and fi nancing methods for the construction of urban rail transit in other countries, and makes technical comments on the current investment and fi nancing situation and the modes selection for urban rail transit in China. It puts forward the main mode of investment and financing for the construction of urban rail transit in China and the diversified financing channels for the purpose of tackling the diffi culties in investment and fi nancing for urban rail transit construction in a scientifi c and reasonable way. Keywords: urban rail transit, investment and fi nancing, mode, evaluation

U231

孫玉恒：中鐵電氣化局集團(tuán)有限公司，工程師，北京 100036

2015-07-03責(zé)任編輯 凌晨