徐文強(qiáng)

摘 ?要：良好的政府輿論形象是政府權(quán)威、公信力和執(zhí)行力的重要保障。公共危機(jī)管理對政府輿論形象的塑造根據(jù)政府控制危機(jī)的能力呈現(xiàn)出完全相反的趨勢。為保證政府在公共危機(jī)管理過程中能夠有效塑造良好的形象，政府必須擁有并充分協(xié)調(diào)和發(fā)揮六大機(jī)制，即完善的法律體系機(jī)制、有效的預(yù)警機(jī)制、優(yōu)秀的危機(jī)管理人員機(jī)制、明確的權(quán)責(zé)體系機(jī)制、公開透明的信息發(fā)布機(jī)制和良好的溝通傳播機(jī)制。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī);政府;輿論形象

中圖分類號：G206 ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?文章編號：1672-8122（2016）02-0058-02

目前，我國處在深化改革的關(guān)鍵時期，社會轉(zhuǎn)型進(jìn)一步加劇，各種公共危機(jī)不斷浮現(xiàn)。政府作為公權(quán)掌握者和行使者，代表了社會最廣泛的利益，其恰當(dāng)處理公共危機(jī)的能力，與社會大眾的利益休戚相關(guān)。良好的政府輿論形象對政府公共危機(jī)管理具有重要意義：其能夠使政府在處理公共危機(jī)時顯示出權(quán)威性和公信力，以確保相關(guān)政策的執(zhí)行力。然而成功的政府輿論形象塑造并非易事，為此需要了解政府輿論形象塑造理論及在危機(jī)管理中政府輿論形象塑造存在的問題，以期發(fā)現(xiàn)應(yīng)對之策。

一、政府輿論形象塑造理論

1.政府輿論形象

“政府輿論形象”的概念在我國目前并沒有形成共識。彭偉步指出：“政府形象是指國家各種公共行政管理活動所引起公眾的思想或感情活動的具體形態(tài)或姿態(tài)”[1]。胡寧生將其理解為：“政府通過自己的行為與活動，在公眾中建立起來的有關(guān)政府實(shí)在的某種主觀印象”[2]。張恩韶解釋其為“政府形象塑造一般借助各種傳播渠道和方式及全體公務(wù)人員實(shí)際工作表現(xiàn)，把形象目標(biāo)直接呈現(xiàn)給大眾。它是政府形象管理的重要組成部分，是形成良好政府形象的關(guān)鍵因素”[3]。關(guān)于政府輿論形象的論述很多，但有兩個要素不可或缺，一是政府自身的行為模式，二是社會對政府行為模式的認(rèn)知及評價(jià)。故政府輿論形象是指：社會大眾以政府行為模式為出發(fā)點(diǎn)，根據(jù)自身已有觀念對政府行為模式做出價(jià)值判斷，最終形成的一種相對穩(wěn)定的對政府的認(rèn)知總和。

2.政府輿論形象塑造理論

關(guān)于政府輿論形象塑造最常見的理論有兩個：

（1）形象修復(fù)理論。形象修復(fù)理論源于美國，“其中比較有代表性的學(xué)者伯奈特把修辭學(xué)與傳播學(xué)研究綜合起來提出形象修復(fù)理論，并應(yīng)用于電視政治傳播中，他把電視政治中的辯護(hù)型語言解釋為應(yīng)用形象修復(fù)策略以應(yīng)對攻擊。形象修復(fù)理論主要包括以下大戰(zhàn)略即否認(rèn)、逃避責(zé)任、減少侵犯性、修正行為和自覺承擔(dān)責(zé)任等”[4]。其為政府身處公共危機(jī)之中，針對不同的情況提出了相應(yīng)的策略。只要政府對危機(jī)研判正確且策略運(yùn)用得當(dāng)，就會使自身形象得到改善。但此理論很大程度上是一種后發(fā)機(jī)制，只有在政府輿論形象可能或者已經(jīng)受到損傷時，才著手修復(fù)，在政府應(yīng)對公共危機(jī)中顯得過于被動，主動性不足。

（2）傳播溝通理論。傳播溝通理論指政府通過媒體發(fā)布政府信息并了解大眾訴求，強(qiáng)化與社會互通信息，增進(jìn)互信，進(jìn)而塑造自身形象。良好的傳播溝通是政府在公共危機(jī)發(fā)生時與社會互動的最佳途徑，首先可以向社會通報(bào)相關(guān)情況，其次可以傾聽社會對于公共危機(jī)的看法，最后可以借此與社會合作來化解公共危機(jī)，為政府贏得負(fù)責(zé)、民主的輿論形象。該理論注重危機(jī)管理過程中政府的行為，尤其強(qiáng)調(diào)通過信息的合理披露與恰當(dāng)溝通，獲得社會的理解與支持。

綜上，形象修復(fù)理論強(qiáng)調(diào)危機(jī)后，政府形象修復(fù)，而傳播溝通理論則關(guān)注公共危機(jī)管理過程中，政府與社會的溝通，以便使自身形象不會貶損。可見，將兩者綜合起來，才會使公共危機(jī)管理中的政府輿論形象塑造變得相對完整，再加上前期的公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制，政府輿論形象的塑造就應(yīng)當(dāng)存在于危機(jī)預(yù)警階段、危機(jī)管理階段、危機(jī)善后階段的全程之中。

二、公共危機(jī)管理中政府輿論形象塑造存在的問題

我國正值社會轉(zhuǎn)型期，很多公共危機(jī)不曾遇到，客觀上給政府管理危機(jī)提出了挑戰(zhàn)。根據(jù)我國政府在處理公共危機(jī)中的行為表現(xiàn)，主要有以下幾個原因或問題對政府輿論形象造成負(fù)面影響：

1.預(yù)警機(jī)制不完善，法律體系不健全

改革開放幾十年，我國從農(nóng)業(yè)社會迅速發(fā)展為工業(yè)社會。其發(fā)展歷程較發(fā)達(dá)國家而言，縮短很多，這就使得政府缺乏危機(jī)處理經(jīng)驗(yàn);同時，社會高度復(fù)雜化，使得政府一時難以具有解決所有公共危機(jī)的能力，也就很難實(shí)現(xiàn)預(yù)警，進(jìn)一步造成了預(yù)警機(jī)構(gòu)不健全，相關(guān)專業(yè)人員匱乏，而對于已有的危機(jī)預(yù)案，因缺乏專業(yè)人員和多變的社會環(huán)境往往難以落實(shí)。這就導(dǎo)致在一些公共危機(jī)面前，政府反應(yīng)遲緩，應(yīng)對乏力。

公共危機(jī)發(fā)生時，法律的作用顯得尤為重要，其成為預(yù)測政府、社會及群眾行為的關(guān)鍵工具。法律為政府處理危機(jī)提供了合法性和強(qiáng)制力，為政府落實(shí)政策提供了保障。同時也要求政府的人員按照法律程序處理危機(jī)。而我國目前在公共危機(jī)管理方面的法律建設(shè)十分落后，跟不上時代發(fā)展步伐，導(dǎo)致在公共危機(jī)管理中，政府缺乏統(tǒng)一行動規(guī)范，給政府輿論形象造成一定影響。

2.責(zé)任主體不明，監(jiān)督落實(shí)乏力

公共危機(jī)管理相關(guān)法律法規(guī)的缺失，直接導(dǎo)致政府各個層級之間，各個部門之間權(quán)責(zé)不明、權(quán)責(zé)不一，對危機(jī)管理人員監(jiān)督乏力。當(dāng)危機(jī)出現(xiàn)時，經(jīng)常出現(xiàn)推諉現(xiàn)象，導(dǎo)致事態(tài)不斷擴(kuò)大;權(quán)責(zé)不明、權(quán)責(zé)不一則導(dǎo)致公共危機(jī)處理中難以確定責(zé)任人;監(jiān)督的不到位則使危機(jī)管理出現(xiàn)很多后遺癥，例如，對自然災(zāi)害導(dǎo)致的公共危機(jī)，救災(zāi)款項(xiàng)監(jiān)督不到位，使得腐敗不斷出現(xiàn)，讓政府輿論形象再次受損。

3.政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)溝通不暢，政府與社會機(jī)構(gòu)溝通不足

政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)溝通不暢主要體現(xiàn)在，不同層級的政府之間溝通不足，同一層級的政府部門溝通不順。當(dāng)公共危機(jī)發(fā)生時，政府對公共危機(jī)的認(rèn)知和處理應(yīng)該具有一致性和連貫性。但在公共危機(jī)發(fā)生之時，往往出現(xiàn)不同級別的政府、同一級別不同部門對同一事件的表態(tài)具有差異，甚至完全相反，使得消息混亂不堪;或者出現(xiàn)同一政府機(jī)構(gòu)對同一事件前后說法矛盾，往往自食其言。這些不當(dāng)行為極大地削弱了政府的公信力。

根據(jù)過去發(fā)生的公共危機(jī)事件，政府在與社會溝通的時候，都一定程度上存在下列問題：政府不愿意主動發(fā)布危機(jī)信息，不愿意回應(yīng)社會關(guān)注，甚至個別情況下將社會的關(guān)切視為對立行為，不愿進(jìn)一步與社會交流以便形成共識，導(dǎo)致政府與社會關(guān)系的緊張，使政府輿論形象趨向負(fù)面化。

三、公共危機(jī)管理中政府輿論形象塑造存在問題的應(yīng)對措施

結(jié)合上述政府輿論形象塑造理論及我國政府在處理公共危機(jī)時出現(xiàn)的問題，可以從以下幾個方面著手，確保政府在公共危機(jī)管理中能夠塑造良好的政府輿論形象：

1.建立健全預(yù)警機(jī)制，優(yōu)化完善法律體系

我國雖然進(jìn)入工業(yè)社會的時期不長，缺乏應(yīng)對相關(guān)危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)積累，但可以根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要借鑒西方發(fā)達(dá)國家的有效經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而結(jié)合實(shí)際情況建立相應(yīng)的公共危機(jī)處理機(jī)構(gòu)和預(yù)警機(jī)制。同時，加強(qiáng)公共危機(jī)管理專業(yè)人員的培養(yǎng)。一方面，培養(yǎng)特定領(lǐng)域公共危機(jī)管理的專家團(tuán)隊(duì);另一方面，在政府部門人員入職教育中，加入公共危機(jī)管理相關(guān)課程，有意培養(yǎng)危機(jī)意識。

在我國現(xiàn)有法律體系中《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》起到了應(yīng)對公共危機(jī)基本法的作用，其與在個別特定領(lǐng)域的立法構(gòu)成了體系，如《反國家分裂法》《中華人民共和國反恐怖主義法》等。然而我們應(yīng)對公共危機(jī)的法律體系還需改進(jìn)，還不完善。為此，首先要優(yōu)化現(xiàn)有法律之間的協(xié)調(diào)性;其次要在經(jīng)常出現(xiàn)公共危機(jī)的領(lǐng)域加大專門立法力度，比如就網(wǎng)絡(luò)群體事件進(jìn)行專門立法。力爭做到每一領(lǐng)域公共危機(jī)事件的處理都有法可依，進(jìn)而增加政府管控危機(jī)的法律依據(jù)，保障人民的合法權(quán)益。

2.優(yōu)化政府溝通機(jī)制，明晰政府主體責(zé)任

政府間有效的溝通是政府主體間保持一致性的關(guān)鍵，是政府各個層級、各個部門就同一問題取得共識的重要路徑、也是保證政令暢通和強(qiáng)大執(zhí)行力的前提條件。有效的政府間溝通在公共危機(jī)發(fā)生之時顯得尤為重要，而政府有效的溝通是建立在政府主體責(zé)任明確，指揮——服從鏈明晰，權(quán)力責(zé)任一致的前提下的。為此就需要采取以下措施：第一，政府繼續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)，使得政府架構(gòu)扁平化，便于信息流的暢通;第二，政府進(jìn)一步無縫隙化，重視不同部門間權(quán)責(zé)劃分的銜接，使得各個政府主體的權(quán)責(zé)明確化且無斷裂;第三，嚴(yán)格政府內(nèi)部監(jiān)督，落實(shí)問責(zé)制度，在公共危機(jī)特殊時空條件下，監(jiān)督問責(zé)機(jī)制應(yīng)當(dāng)是全程的、可行的，具體的、強(qiáng)有力的。

3.落實(shí)政府信息公開，強(qiáng)化輿論引導(dǎo)能力

2007年《中華人民共和國政府信息公開條例》頒布，并于2008年5月1日起實(shí)施。其為公民及時了解政府信息賦予了具體的法律權(quán)利，同時也為政府及時發(fā)布相關(guān)信息規(guī)定了義務(wù)。在公共危機(jī)中，政府及時有效的公開信息具有巨大的正面效應(yīng)：第一，能夠保證公民的知情權(quán)，同時彰顯政府透明性;第二，能夠最大限度擠壓不利的流言、謠言，減少社會恐慌;第三，及時準(zhǔn)確的信息發(fā)布，為社會力量有效參與危機(jī)處理提供了可靠的判斷依據(jù)。

與此同時，隨著新媒體的不斷壯大，公共危機(jī)發(fā)生之時，除了政府的信息發(fā)布，還有大量的個人及社會組織在發(fā)布信息。這就要求政府強(qiáng)化輿論引導(dǎo)能力：加大宣傳創(chuàng)新;廣泛采用社會喜聞樂見的新媒介;注意引導(dǎo)社會媒介樹立實(shí)事求是、大局觀念、人文主義、是非明晰的信息發(fā)布原則，并完善相關(guān)的激勵處罰機(jī)制。

四、總 結(jié)

公共危機(jī)管理中政府輿論形象的塑造，是一個十分復(fù)雜的問題，涉及整個危機(jī)管理過程。完善的法律體系，有效的預(yù)警機(jī)制，優(yōu)秀的危機(jī)處理人員，嚴(yán)格的權(quán)責(zé)體系，公開透明的信息發(fā)布，良好的溝通傳播機(jī)制，都是塑造政府在危機(jī)管理中良好輿論形象不可或缺的要素。但需要強(qiáng)調(diào)的是，雖然公共危機(jī)的有效處理對政府輿論形象的塑造不可忽視，可從長遠(yuǎn)的角度來看，良好的政府輿論形象塑造，主要力度還要放在日常的政府行為模式塑造上，確保責(zé)任型政府、服務(wù)型政府、法治型政府輿論形象在非危機(jī)狀態(tài)下便能在社會中得到確立，才能使政府在公共危機(jī)管理中具有更大的權(quán)威和公信力以及執(zhí)行力，才能確保在公共危機(jī)管理中政府輿論形象塑造的成功。

參考文獻(xiàn)：

[1] 彭偉步.信息時代政府形象傳播[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005.

[2] 胡寧生.中國政府形象戰(zhàn)略[M].北京：中共中央黨校出版社，1998.

[3] 張恩韶.網(wǎng)絡(luò)輿論危機(jī)下的當(dāng)代政府形象塑造[D].復(fù)旦大學(xué)，2011.

[4] 任高麗.公共危機(jī)管理中政府形象塑造研究[D].廣州大學(xué)，2009.

[責(zé)任編輯：傳馨]