戴梅菲

【摘 要】基礎設施是社會賴以生存發(fā)展的物質(zhì)條件。引入BOT方式，一方面使政府面臨的基礎設施建設資金不足的狀況得到一定的緩解，另一方面也有利于引進先進的技術和管理經(jīng)驗，對加快基礎設施的建設有著非常重要的作用。然而，BOT項目也有其自身的特點，項目風險高，各方協(xié)調(diào)困難，政府作為重要的干系人，應該找準自身角色，發(fā)揮應有的作用。通過對國內(nèi)外典型項目中政府在BOT項目融資中發(fā)揮的作用進行分析，為在BOT項目中政府的角色定位提出了建議。

【關鍵詞】BOT；政府；角色定位；案例

0 引言

BOT（Build-Operate-Transfer）項目融資是1984年由土耳其總理首次應用于土耳其公共基礎設施項目中，之后便得到了世界各國的關注和應用，是為大型項目籌資而采取的一種國際流行項目融資方式。BOT項目主要是體現(xiàn)公共部門和外商或者私營企業(yè)之間的合作關系，政府在項目中扮演著舉足輕重的角色。在此背景下，研究政府在BOT項目中的地位和作用，對BOT項目的成功建設和運營有著很重要的作用。

本文列出了三個比較典型的BOT融資項目的相關背景、融資方案、政府給予的優(yōu)惠和擔保及項目運營狀況，對其進行對比分析，進而引出關于BOT項目融資中政府的角色定位的建議。

1 典型BOT項目分析

1.1 英法隧道

1994 年投入運營的英法海峽隧道橫穿多佛海峽，連接英國多佛爾和法國桑加特，全長約50 km，其中37.2 km 在海底，12.8 km 在陸地下面。

該項目發(fā)起人是歐洲隧道公司，與1987年與英法政府正式簽訂特許協(xié)議，特許期為1987年—2042年（后增至2086年），是本世紀為期最長的BOT項目。

1.1.1 項目融資方式

英法隧道融資結(jié)構(gòu)[1]如下圖1所示。項目發(fā)起人是歐洲隧道公司，其所有權(quán)結(jié)構(gòu)是一個雙重跨國聯(lián)合體結(jié)構(gòu)，由英國的海峽隧道集團（CTG）和法國的法蘭西曼徹公司（FM）組成。歐洲隧道公司考慮到建筑成本、通貨膨脹及凈融資成本等，預估需要48 億英鎊來建立這一隧道系統(tǒng)[2]。為了滿足這些成本及可能的成本超支，歐洲隧道公司計劃融資60.23億英鎊，且計劃融資結(jié)構(gòu)為股權(quán)（CTG：79%； FM：21%）10.23億英鎊，債務（辛迪加貸款）50億英鎊。而實際上，英法隧道的籌資總額為103億美元，是目前為止由私營團體籌款最大的基礎設施項目。

1.1.2 政府對項目的優(yōu)惠及條件

英法政府不提供任何擔保，且對歐洲隧道公司提出三個條件：（1）項目建設、籌款和經(jīng)營的一切風險由歐洲隧道公司自行承擔；（2）該項目按有限的追索權(quán)，項目資金100%由私營團體籌集，其債務由項目的受益來償還；（3）歐洲隧道公司必須籌集20%的股票，即18億資金。

政府給項目提供的優(yōu)惠條件：（1）項目在運營期間商業(yè)自由，無二次設施（即在38年內(nèi)不設連接英法兩國的設施）；（2）自由確定通行費；（3）特許期（包括建設期的7年）為55年，后增至99年。

1.1.3 運營狀況

實際情況不容樂觀。項目運營延遲（施工工期延誤、英法兩國政府的營運許可證書延遲發(fā)放）使得現(xiàn)金流延遲，帶來了巨大的財務負擔；同時，兩國的輪渡和航空公司大幅度削減票價引發(fā)了一場價格大戰(zhàn)，迫使洲隧道公司降低票價；另一方面，鐵路利用水平比預期要低，鐵路使用收入也低于預期；再者，利潤的缺口也使歐洲隧道公司違反了貸款協(xié)議中的一些條款，使其不能繼續(xù)使用剩余的信用額度，更加惡化項目的現(xiàn)金危機。

最終在2006 年，歐洲隧道公司提出了破產(chǎn)保護申請，并于2007年得到了破產(chǎn)保護批準。2007年6月歐洲隧道通過公開換股，債務重組成功。同年7月，歐洲隧道集團首次在巴黎和倫敦證券交易所上市交易，將替代歐洲隧道公司負責英法海峽隧道的經(jīng)營。

1.1.4 政府在該項目中作用分析

造成英法隧道項目嚴重虧損的現(xiàn)狀，政府有著不可推卸的責任。

（1）政府沒有對該項目提供足夠的支持。一些本該由政府和項目部門共同分擔的風險全部都由項目公司獨自承擔（如項目唯一性風險和項目審批延誤）。兩國政府承諾2020 年之前不興建第二條競爭性的固定海峽通道，給與項目公司自主定價的權(quán)利，但這種擔保并不起實質(zhì)性的作用[3]，當英法輪渡和航空公司打起價格戰(zhàn)的時候，歐洲隧道公司不得不大幅降價，兩國政府在此時并沒有給予任何支持。另外，施工結(jié)束后，政府部門又延遲發(fā)放歐洲隧道營運許可證書，使得現(xiàn)金流延遲。

（2）政府部門對該項目缺乏足夠的監(jiān)管和引導。施工方TML聯(lián)營體本身也是歐洲隧道公司的股東，其主要目的是在建設施工過程中獲得可觀的利潤，導致施工合同報價高昂。

（3）政府部門在項目前期沒有對建設方案進行足夠的調(diào)查分析。在項目建設期間，兩國政府要求增加安全管理和環(huán)保措施，導致建設成本大大增加。

1.2 馬來西亞南北高速公路

馬來西亞南北高速公路項目全長912公里，南鄰新加坡，北靠泰國，最初是由馬來西亞政府所屬的公路管理局負責建設，但是在公路建成400公里之后，由于財政方面原因，政府無法繼續(xù)建設下去，只能采取其它的融資方式使項目最終完成。在眾多方案中，馬來西亞政府選擇了BOT融資模式。

馬來西亞政府和馬來西亞聯(lián)合工程公司簽署了特許經(jīng)營權(quán)合約，特許協(xié)議在1988年簽字，期限從1988年——2018年，為期30年。由馬來西亞聯(lián)合工程公司組建的一個新公司——南北高速公路項目有限公司作為項目公司，負責該高速路的籌資、設計、建造與經(jīng)營，該公路于1994年2月建成通車。

1.2.1 融資結(jié)構(gòu)

馬來西亞南北高速公路總投資為20.7億美元。項目資金構(gòu)成中，股本債務的比率為10：90，股本金3.39 億美元，發(fā)起人本金9000萬美元，其他股東本金2.8億美元，政府貸款6.5億美元。英國投資銀行——摩根格蘭福作為項目的融資顧問，為項目組織了為期15年、總金額為9.21億美元的有限追索項目貸款，其中，馬來西亞銀團提供貸款5.81億美元，國際銀團提供貸款3.4億美元。融資結(jié)構(gòu)圖如下圖2所示。

1.2.2 政府擔保

該高速公路項目獲得了很高的政府擔保：

（1）政府為項目公司提供一項總金額為6000萬美元的從屬性備用貸款作為信用支持。

（2）政府向項目公司提供最低公路收費的收入擔保，即無論在任何情況下，如果公路交通流量不足，公路的使用費收入低于合約中規(guī)定的水平，政府負責向項目公司支付其差額部分。

（3）馬來西亞政府還授予項目公司一條現(xiàn)有長309km的高速公路的經(jīng)營權(quán)，該路的通行費收入每月達200萬美元。項目公司無須購買該路段，但必須根據(jù)合約對其公路設施進行改善。

（4）馬來西亞政府提供了外匯和利率擔保。若匯率的降低幅度超過15%，由政府補足其缺額。若貸款利率上升幅度超過20%，由政府補足其還貸差額。

（5）在收費方面，高速公路的通行費率由政府和項目公司共同確定。項目建成后，每輛車每公里收取通行費0.05馬來西亞元，1992年提到0.075馬元，1995年提到0.1元，此后提價將與國家消費物價指數(shù)相聯(lián)系。

1.2.3 運營狀況

馬來西亞聯(lián)合工程公司可以獲得兩方面的利益：第一，根據(jù)預測分析，在特許權(quán)期間可獲凈利潤價值大約兩億美元；第二，作為總工程承包商，在7年的建設期內(nèi)從承包工程中可獲凈稅前利潤價值大約1.5億美元。

1.2.4 政府在該項目中作用分析

馬來西亞政府采用了BOT融資的方式，分別從市場、金融、利率、完工等各個方面為高速公路項目提供了很高的擔保，有效地保證了項目公司的權(quán)益，從而確保了項目的順利進行。特別是政府在特許權(quán)合約中關于最低收益的擔保的條款，成為該項目非常關鍵的一個條件。

如果拿馬來西亞南北高速公路項目和英法隧道項目做比較，很容易發(fā)現(xiàn)兩個項目中政府給予的擔保完全相反——即一個幾乎沒有優(yōu)惠條件，一個提供了很多的優(yōu)惠擔保，甚至在車流量這種極易受外界影響的方面，馬來西亞政府也提供了最低收入擔保。這樣一來，使得項目公司的風險大大降低，有利于增強項目公司的信心，對于項目建設是極其有利的。

1.3 廣東廉江市自來水廠項目

廣東廉江市城區(qū)人口11萬，是湛江市屬下的縣級市，日用水量大概2.1萬～2.2萬立方米，原有兩座水廠產(chǎn)水已能滿足全城生產(chǎn)和生活用水需要。只是由于水廠設備原因，所產(chǎn)自來水水質(zhì)稍差，為提高飲用水水質(zhì)就須購建先進設備對水廠進行技術改造。但廉江市財政缺乏基礎建設的資金，由此，廉江市政府讓市自來水公司自己籌集資金建廠。

1997年7月2日，廣東廉江市自來水公司與中法水務投資有限公司簽訂了《合作經(jīng)營廉江中法供水有限公司合同》，履行合同期為30年，從合同簽訂到1999年底首期日產(chǎn)10萬立方米的塘山水廠建成，廉江市自來水公司以此獲取了引資獎金473826.65元。遺憾的是，這項“成功”的引資，卻未產(chǎn)出任何經(jīng)濟效益和社會效益。

1.3.1 融資情況

中法水務與廉江自來水公司簽訂《合作經(jīng)營廉江中法供水有限公司合同》，合營期為30年。根據(jù)該合同及其補充合同的約定，雙方總投資1669萬美元，中法水務和自來水公司分別出資60%和40%。自來水公司以日產(chǎn)2萬噸的舊水廠、新水廠土地及原水管道估算作價670萬美元投入合資公司；中法水務則投入1000萬美元現(xiàn)金，主要用于塘山水廠的建設。

1.3.2 政府對項目的優(yōu)惠條件

（1）對廉江自來水公司用合資公司水量作出規(guī)定：廉江市自來水公司在塘山水廠投產(chǎn)的第一年每日用水量不得少于6萬立方米，第二年每日購用水量不得少于6.5萬立方米，第三年每日購用水量不得少于7萬立方米，第四年每日購用水量不得少于8萬立方米。

（2）對水價規(guī)定：起始水價為1.25元人民幣（原水費和增值稅另計）。在兩次調(diào)整水價之間的一段時間內(nèi)，如因“合作公司”無法控制之原因（包括匯率變化），而非由于“合作公司”內(nèi)部管理不善造成“合作公司”主要成本、費用或負債突增，“董事會”有權(quán)要求政府有關部門增加水價。塘山水廠投產(chǎn)后每年水價要按廉江中法供水有限公司規(guī)定的公式遞增水價，水價增幅為8%-12%。

（3）中法水務投產(chǎn)后，廉江不得再建其他水廠。

1.3.3 運營現(xiàn)狀

1999年底建成的首期日產(chǎn)10萬立方米的塘山水廠一直未供水，至今擱置未用。2009年11月26日，塘山水廠被廣東省廉江自來水公司以4500萬元收購。

1.3.4 政府在該項目中作用分析

在項目中，政府可以利用其支配權(quán)，對投資者施以一定的政治、經(jīng)濟方面的優(yōu)惠。而對于這個項目的不平等的合同，廉江自來水廠根本不敢履行，導致了后來的空置。

對廉江市政府而言，合同的簽訂太過草率。關于供水量4年遞增的規(guī)定根本不符合廉江供用水量的實際。僅11萬人口的廉江市顯然消化不了8萬立方米/日的供水量。當時廉江市已有兩座水廠，一是2.7萬立方米/日的舊水廠，一是1996年市政府批準建立的4300立方米/日的水廠。顯然兩座水廠的日供水量已能滿足廉江市市民用水量的需要。按合同中規(guī)定年日用水量達到8萬立方米差距太大[4]。

另外，地方政府完全忽略法律法規(guī)。《合同》中關于水價的相關規(guī)定完全違反了《中華人民共和國價格法》相關規(guī)定?！秲r格法》第二十二條：“政府價格主管部門和其他有關部門制定政府指導價、政府定價，應當開展價格成本調(diào)查，聽取消費者、經(jīng)營者和有關方面的意見。”該合同約定的起始水價較高，約定固定提升水價以及水價隨物價指數(shù)、銀行匯率的提高而遞增是十分不合理的。

綜上兩點，廉江市政府是在對BOT項目融資和相關法律、法規(guī)不太了解的情況下與中法水務簽訂合同的。法方正是基于這一點，充分利用其政府公關手段，故意規(guī)避有關法律和行政法規(guī)，以牟取暴利為目的而簽訂違法合同?？梢?，公共部門加強對相關法律法規(guī)及基礎設施的引資方式、方法的了解尤為重要。

2 結(jié)論和建議

通過對以上三個項目中政府對項目的影響分析和查閱BOT融資相關資料，認為政府在BOT項目中應注意以下幾點：

（1）不可錯誤的認為BOT模式就是把項目中存在的所有風險都轉(zhuǎn)移給項目公司。事實上，讓任何一方，無論是工程企業(yè)還是公共部門承擔其無法承擔的風險，一旦發(fā)生風險又缺乏控制能力，必然會降低公共設施或服務的效率和增加控制風險的總成本。所以，BOT項目融資應建立在互惠的基礎上，只有在利民的同時，又給投資公司帶來可觀利潤，才可以引進更多的先進技術和管理，才有利于基礎建設的更快更好的發(fā)展。

（2）不要試圖去簽訂一個不平等條約。BOT項目融資應建立在平等的基礎上，所有的不平等條約的最終后果都是處于劣勢方的失信或利益的嚴重受損。上例中的廉江自來水廠項目便是一個典型代表，應該引起我們的重視。

（3）政府需協(xié)助好項目公司做好項目的市場預測，準確評價市場需求和收益風險。雖然市場預測往往由投資者來做，但政府對本地的市場需求情況和人們的經(jīng)濟情況是較項目公司了解得多的。政府若不做好市場預測，一方面，就有可能像中法廉江供水廠項目一樣，政府出于完全弱勢的地位；另一方面，就有可能像英法隧道項目一樣，項目公司收不回其投資。

（4）政府還應給予法律和政策上的支持和監(jiān)督。如制定適合BOT項目發(fā)展的宏觀政策、規(guī)范BOT項目的操作流程、推進特許權(quán)協(xié)議規(guī)范化并督促各公共部門嚴格按照規(guī)范做。在廉江供水項目中，地方政府忽視相關法律造成的財政損失是應當予以重視的。我國在BOT項目融資方面的法律法規(guī)還很不完善，政府應積極引進相關人才，推動我國在這方面法律法規(guī)的完善。

（5）政府對于最低擔保問題應仔細研究。上例中比較成功的馬來西亞南北高速公路項目中，政府對車流量提供最低擔保。但我們不可簡單的認為最低擔保是有利于所有BOT融資項目的，最低擔保的設計需針對不同的項目、結(jié)合地方特點給出。設計得不合理就變成了最低回報率，這在我國“43號文件”——《關于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報項目有關問題的通知》[5]中是明令禁止的。

【參考文獻】

[1]王守清，柯永建.特許經(jīng)營項目融資[M].清華大學出版社，2008，7：98- 99.

[2]李春好，曲九龍.項目融資[M].科學出版社，2004，8：262-263.

[3]王守清， 柯永建.基于案例的中國PPP項目的主要風險因素分析[Z].

[4]新華網(wǎng).新水廠空置8年廉江市政府頂著罵名抗爭8年. http：//news. xinhua net.com/local/2007-06/19/content_6260438.htm.2007-06-19[Z].

[5]國務院辦公廳.關于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報項目有關問題的通知[Z].2002-09-10.

[責任編輯：楊玉潔]