申建林

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黨規(guī)黨紀(jì)的修訂及其實施效果分析

申建林

摘要:新修訂的《廉潔自律準(zhǔn)則》和《紀(jì)律處分條例》的頒布實施使從嚴(yán)治黨邁出了具有實質(zhì)意義的一步，并使反腐從治標(biāo)轉(zhuǎn)向治本的新階段。中國共產(chǎn)黨強調(diào)自身的紀(jì)律和制度約束與其特有的執(zhí)政合法性基礎(chǔ)相關(guān)，此次黨規(guī)黨紀(jì)的修訂貫穿了法治化觀念，其內(nèi)容的調(diào)整和分類更符合法治精神和制度邏輯。新法規(guī)的實施采取了各級黨委的主體責(zé)任、各級紀(jì)委的監(jiān)督執(zhí)行責(zé)任以及集體討論制等措施，但缺乏對違紀(jì)行為的檢舉、受理、調(diào)查、處分等整個過程的程序約束制度。為確保新法規(guī)的實施效果，還亟須研究制定《紀(jì)律檢查機關(guān)案件辦理的工作條例》以規(guī)范違紀(jì)案件處理程序，并修訂《黨內(nèi)監(jiān)督條例》以加強對主要領(lǐng)導(dǎo)干部和一把手的監(jiān)督。

關(guān)鍵詞:黨規(guī)黨紀(jì)； 《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》; 《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》

新修訂的《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的頒布實施使從嚴(yán)治黨邁出了具有實質(zhì)意義的一步，它意味著十八大以來的反腐風(fēng)暴和高壓震懾的治標(biāo)開始轉(zhuǎn)向黨內(nèi)建章立制的治本，從運動和教育式的治黨思維轉(zhuǎn)向法治化的政黨建設(shè)。那么，為何中國共產(chǎn)黨如此強調(diào)自身的紀(jì)律約束和制度建設(shè)？兩項黨內(nèi)法規(guī)修訂的基本思路是什么？如何確保黨規(guī)黨紀(jì)的實施效果？

一、 執(zhí)政黨的紀(jì)律約束與執(zhí)政合法性重建

中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，特別強調(diào)自身的紀(jì)律和內(nèi)部制度的約束，這是中國政治生活中的一個突出特點，而西方國家的政黨則很少如此強調(diào)黨內(nèi)的嚴(yán)格紀(jì)律與違紀(jì)處分，決定這種差別的根本原因在于中國共產(chǎn)黨與西方政黨的執(zhí)政合法性基礎(chǔ)不同。西方國家存在著兩黨或多黨競選和公民的投票選舉，執(zhí)政黨的合法性在于公民的定期選舉，選舉的過程即是同意與授權(quán)的過程，正是這一過程而不是競選者自我證明的特有品質(zhì)賦予執(zhí)政黨合法權(quán)力。西方國家的政黨多半是為了競選而隨時吸收能支持自己的公民作為黨員，反映了一種政治結(jié)社自由，各政黨一般不會對其內(nèi)部成員提出高于國家法律的政治理想和道德信念上的要求(頂多受到臨時性競選策略的約束)。

在中國，共產(chǎn)黨處于特定的領(lǐng)導(dǎo)地位，黨的領(lǐng)導(dǎo)不是一種空洞的原則，而是一種現(xiàn)實的體制，我們通常稱之為“黨國體制”，對于每一層級的機構(gòu)，在外部要接受黨組織領(lǐng)導(dǎo)，而內(nèi)部也設(shè)有黨委或支部。中國共產(chǎn)黨并非在多黨競選中通過贏得選舉而執(zhí)掌政權(quán)，其執(zhí)政合法性基礎(chǔ)在于它特有的政治與道德品質(zhì)，即它的先鋒隊性質(zhì)和廉潔進步性，正是它的優(yōu)良品質(zhì)和執(zhí)政能力成為人民幸福的來源，因而成為人民認(rèn)可和接受的根據(jù)。所以，中國共產(chǎn)黨要通過不斷展示自身的政治理想和道德追求、組織性和集體力量、執(zhí)政能力和政績來贏得民心。對于共產(chǎn)黨來說，“人心向背是最大的政治”，一旦組織渙散、工作怠惰、生活腐化，即意味著陷入執(zhí)政合法性危機。在革命與社會動蕩的年代，這種危險性較小，而在經(jīng)濟繁榮的和平年代里長期執(zhí)政則潛藏著這種危險，因為一黨領(lǐng)導(dǎo)缺乏外部政治競選的競爭壓力，此外，還會受到個人利益意識和個人幸福觀念的影響和沖擊，執(zhí)政黨只要放松自我教育和嚴(yán)格管束，潛在的危險就成為現(xiàn)實的危機。

十八大以來，一系列黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)實踐 (包括《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》兩部黨內(nèi)“立法法”的頒布、黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的集中清理、此次對兩個黨內(nèi)法規(guī)的修訂)正是為抵御政治風(fēng)險，維護與重建執(zhí)政合法性所做的戰(zhàn)略努力。

從嚴(yán)治黨、加強黨紀(jì)約束同時也是解決困擾中國社會的腐敗難題的需要。改革開放以來積累的嚴(yán)重腐敗問題激起民怨并威脅中國的社會穩(wěn)定。十八大以來，中央反腐決心和反腐力度前所未有，從基層到政治局常委、從國企高管、黨政要人到軍界領(lǐng)導(dǎo)，只要身負(fù)重案，皆難以幸免。持續(xù)的反腐風(fēng)暴清理了腐敗存量，緩解了社會矛盾，但高壓震懾的反腐風(fēng)暴在性質(zhì)上還只是治標(biāo)，現(xiàn)在開始轉(zhuǎn)向治本階段，即清理、修改和制訂黨紀(jì)黨規(guī)，通過加強對每個黨員和黨員干部的紀(jì)律約束和制度控制而實現(xiàn)普遍的廉潔清明。新修訂的《廉潔自律準(zhǔn)則》和《紀(jì)律處分條例》的頒布意味著反腐進入了制度建設(shè)的新階段。

二、 黨規(guī)黨紀(jì)修訂的法治化思路

歷時一年多的對《廉政準(zhǔn)則》和《黨紀(jì)處分條例》的修訂工作使新版《準(zhǔn)則》和《條例》無論在結(jié)構(gòu)上還是在內(nèi)容上都發(fā)生了重大變化。從這些變化中可以看出，支配整個修訂工作的是法治觀念和法治思維，具體表現(xiàn)在如下兩個方面：

(一) 在名稱上

“黨紀(jì)黨規(guī)”現(xiàn)在都被稱之為“黨內(nèi)法規(guī)”?！读疂嵶月蓽?zhǔn)則》和《紀(jì)律處分條例》是中國共產(chǎn)黨對黨組織和黨員進行道德倡議和行為約束的黨內(nèi)“紀(jì)律”，但在中央的正式通知和主流媒體表達中同時也稱之為黨內(nèi)“法規(guī)”。嚴(yán)格說來，黨紀(jì)與國法之間、黨的規(guī)章制度與法規(guī)之間是有區(qū)別的，將黨的“紀(jì)律”稱為“法規(guī)”也曾受到部分學(xué)者的質(zhì)疑。在他們看來，黨組織制定的“黨紀(jì)黨規(guī)”是用于約束黨員的紀(jì)律，并不具有法的性質(zhì)。而法律和法規(guī)是由國家機關(guān)而不是由政黨或社團制定和公布的；法律和法規(guī)對所有公民具有普遍的約束力，而不限于單一政治組織的成員；法律和法規(guī)通過獨立的司法審判而得以維護。把黨紀(jì)黨規(guī)稱為“法律法規(guī)”，無視兩者的差別，既不妥當(dāng)，也是有害的，它會導(dǎo)致黨內(nèi)紀(jì)律和國家意志的混淆，并形成兩種不同的法律體系，從而引起法律沖突，甚至導(dǎo)致黨紀(jì)凌駕于國法之上。

但這種顧慮是多余的，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確規(guī)定：黨內(nèi)法規(guī)需要經(jīng)過嚴(yán)格的審議批準(zhǔn)程序，凡與憲法和法律不一致的，由審議批準(zhǔn)機關(guān)提出修改、緩辦或退回的建議。“黨內(nèi)條例”和“規(guī)定”被稱為“黨內(nèi)法規(guī)”并不意味著擺脫國家法的約束，而是力圖使黨紀(jì)黨規(guī)具有法的品質(zhì)和法的嚴(yán)肅性，以法治思維而嚴(yán)格地起草、制定、修改、審核、通過、公布和實施，并使之具有類似于法的強制性和剛性約束力。

(二) 在結(jié)構(gòu)上

根據(jù)規(guī)范的法律性質(zhì)和約束力量重新進行調(diào)整和分類。原來的《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》缺乏正面倡導(dǎo)的系統(tǒng)性自律規(guī)范，也沒有將自律性的道德規(guī)范與嚴(yán)格禁止的約束性規(guī)范明確區(qū)分；原《黨紀(jì)處分條例》中70多條與《刑法》和《治安管理處罰法》等國家法律法規(guī)的內(nèi)容相重復(fù)，這樣的結(jié)構(gòu)安排使道德倡議、禁止性黨紀(jì)和國家法律混淆不分，無法根據(jù)不同規(guī)范的性質(zhì)和特點而有效地實施，直接影響各自的實效性和權(quán)威性。正是針對這些問題，此次修訂根據(jù)規(guī)范離法律的遠(yuǎn)近和不同的約束方式而重新分類。修訂后的《廉潔自律準(zhǔn)則》只是規(guī)定黨員和黨員干部應(yīng)當(dāng)追求的高尚道德情操和政治理想，如克己奉公、甘于奉獻，包括在私人生活中節(jié)儉樸素、樹立良好的家風(fēng)等等，這些都是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出遵紀(jì)守法底線規(guī)定的高標(biāo)準(zhǔn)，是一種倡導(dǎo)性的自律規(guī)范。而新修訂的《紀(jì)律處分條例》實行紀(jì)法分開的原則，刪除國法中已有的規(guī)定，一方面讓違法和犯罪的行為通過司法程序受到法律制裁，另一方面，在《紀(jì)律處分條例》中用專門條款規(guī)定，凡違法行為同時也是違紀(jì)行為，并追究相應(yīng)的黨紀(jì)責(zé)任，從而實現(xiàn)黨紀(jì)處分與國法處理的有效銜接，不會出現(xiàn)放松約束，更不會出現(xiàn)以黨紀(jì)處分代替法律制裁的情況。這種新的調(diào)整和分類使不同的行為受到不同的規(guī)范和不同方式的調(diào)整而更符合現(xiàn)代法治精神和制度邏輯。

三、 黨規(guī)黨紀(jì)的實施方式及其效果

《廉潔自律準(zhǔn)則》和《紀(jì)律處分條例》的實施效果在很大程度上取決于各級黨委的決心和執(zhí)行力度，“八項規(guī)定”的實施反映了這一點。當(dāng)“八項規(guī)定”實施3個月后，全國兩會代表接受采訪時曾擔(dān)心它會成為“一陣風(fēng)”，但“八項規(guī)定”已實施3年，新規(guī)逐漸常態(tài)化。不過，剛剛修訂出臺的《準(zhǔn)則》和《條例》作為黨內(nèi)的系統(tǒng)性法規(guī)，涉及政治理想與道德要求，涵蓋政治、組織、廉潔、工作、生活等各方面的紀(jì)律和行為規(guī)范，其實施效果則更多地取決于一整套執(zhí)行與監(jiān)督機制。

不同類型的黨規(guī)黨紀(jì)，其實施方式和效果也不盡相同?！读疂嵶月蓽?zhǔn)則》規(guī)定的是黨員應(yīng)有的政治理想信念、高尚道德情操、民族傳統(tǒng)美德，包括克己奉公、艱苦樸素、廉潔修身等，它要求黨員達到高尚的政治與道德境界，這些規(guī)定在性質(zhì)上屬于立德，是一種倡導(dǎo)性的規(guī)范，無法強制推行，其實施方式只能是廣為宣傳，積極倡導(dǎo)，最終的效果只能依靠黨員的自覺自愿。

《紀(jì)律處分條例》列出的是禁止性條款和系列清單，包括政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律和生活紀(jì)律等，這些紀(jì)律是不可違背的行為底線，違者將受到處分，這是一種立規(guī)。這種具有強制約束力的紀(jì)律在性質(zhì)上更類似于國家法律，其實施效果將取決于是否具有一整套嚴(yán)格的關(guān)于違紀(jì)案件的受理、調(diào)查、處分的程序與監(jiān)督機制。

關(guān)于《紀(jì)律處分條例》的實施目前主要采取兩種措施：其一，依靠各級黨委(黨組)承擔(dān)主體責(zé)任，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)揮帶頭和表率作用，以維護條例的權(quán)威性。同時，各級紀(jì)委(紀(jì)檢組)具體履行監(jiān)督和執(zhí)行的責(zé)任。其二，民主集中制，即在實施黨紀(jì)處分時，由黨組織集體討論決定。但問題是，如何確保各級黨委和紀(jì)委能嚴(yán)格而公正地執(zhí)行《條例》？對違紀(jì)行為的檢舉、受理、調(diào)查、處分等整個過程如何接受嚴(yán)格的程序約束，并受到廣大黨員甚至民眾的監(jiān)督？如果沒有這類剛性的程序控制，黨委和紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)對違紀(jì)者的處分實質(zhì)上就變成人管人，難以避免違紀(jì)查處的隨意性和執(zhí)行的不確定性。當(dāng)然民主集中制所要求的黨組織集體討論制力圖避免個人的擅自決定，但在內(nèi)部組織集體決定時，通常還是一把手擁有更大的決定權(quán)。如何保證黨組織中的每個成員獨立地表達，相互監(jiān)督，甚至能完全獨立地投票決定，而不會影響彼此之間的工作關(guān)系，還是需要建立一套更深層次的運行機制。

《紀(jì)律處分條例》規(guī)定的是實體性的行為規(guī)范，而缺乏實施條例的程序性條款。為確保《紀(jì)律處分條例》的實施效果，亟須研究制定《紀(jì)律檢查機關(guān)案件辦理的工作條例》以規(guī)范違紀(jì)案件處理的程序，同時亟須修訂《黨內(nèi)監(jiān)督條例》以加強對主要領(lǐng)導(dǎo)干部和一把手的監(jiān)督。

●作者地址：姚桓，北京行政學(xué)院；北京 100044。Email：yaohuan4321@sina.com。

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DOI:10.14086/j.cnki.wujhs.2016.01.008