陳家喜

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黨紀與國法:分化抑或協(xié)同

陳家喜

摘要:新頒布的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》和《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導干部廉潔從政若干準則》的重要變化之一，是將黨紀與國法進行了較為清晰的界分。但若過于理想化地界分黨紀與國法，不僅與我國現(xiàn)有的政治結(jié)構(gòu)不符，也與紀檢運行體制不符。與其強化黨紀與國法的區(qū)分，毋寧加強執(zhí)紀與執(zhí)法的制度銜接和有效協(xié)同，這是執(zhí)政黨推進依規(guī)執(zhí)紀和依法治國應(yīng)當遵從的基本原則。

關(guān)鍵詞:黨紀； 依規(guī)執(zhí)紀； 依法治國； 挺紀于前

治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴。作為中國政治結(jié)構(gòu)的核心主體，十八大以來中國共產(chǎn)黨更加突出地強化內(nèi)部治理，全面從嚴治黨成為四個全面戰(zhàn)略部署的構(gòu)成支柱。2015年10月，中央出臺了《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》(以下簡稱條例)和《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導干部廉潔從政若干準則》，是從嚴治黨的重要進展。其中，與1997年和2003年的紀律處分條例相比，新版條例的重要變化之一是將黨紀與國法進行了較為清晰的界分，刪除了與國法重復的內(nèi)容，強調(diào)“紀法分開，紀在法前，紀嚴于法”*《〈中國共產(chǎn)黨紀律處分條例〉修訂解讀：“嚴”在哪兒？》，載新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/politics/2015-10/21/c_1116897613.htm，2015-10-21。。認真梳理條例的內(nèi)容體系以及十八大以來執(zhí)紀方式的變化，不難發(fā)現(xiàn)黨紀與國法仍然難以進行涇渭分明的區(qū)分。在中國特定的政黨體制和政治結(jié)構(gòu)下，與其強化黨紀與國法的區(qū)分，毋寧加強執(zhí)紀與執(zhí)法的協(xié)同，讓執(zhí)政黨在法治化和制度化的框架下推進整黨治黨的進程。

一、 黨紀與國法何以要分開

一黨長期執(zhí)政條件下，中國共產(chǎn)黨強調(diào)黨對依法治國的領(lǐng)導，將黨的領(lǐng)導滲透到依法治國的各個環(huán)節(jié)，但新版的紀律處分條例卻強調(diào)與國家法律進行細分和切割。具體分析說來，主要基于如下考慮：

區(qū)分黨紀與國法的緣由之一是挺紀于前，紀嚴于法。黨紀嚴于法律，是黨組織先進于社會團體、黨員先進于群眾的邏輯推演。用于監(jiān)督黨組織和黨員違規(guī)行為的黨紀，相對于約束社會團體和一般群眾的國法，理所當然要更為嚴厲。黨的十八屆四中全會指出，“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律，黨的各級組織和廣大黨員不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨規(guī)黨紀以更高標準嚴格要求自己”。若把違反國法步入犯罪軌道視為越過“紅線”，那么違反黨紀的行為可以看成跨出“底線”，“底線”低于“紅線”嚴于“紅線”，尚未觸碰“紅線”的行為可能是已超出“底線”的違紀行為。2013-2014年，各級紀檢機關(guān)共函詢3.5萬人次，談話7.4萬人次，給予警告、嚴重警告等黨紀輕處分21.9萬人*《落實全面從嚴治黨要求 把紀律和規(guī)矩挺在前面》，載中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站，http://www.ccdi.gov.cn/yw/201509/t20150930_63029.html,2015-09-30。。中紀委的執(zhí)紀方式也發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變，強調(diào)全面執(zhí)紀，對全黨上下的違紀違規(guī)行為進行監(jiān)督處理；要既見“樹木”又見“森林”，既要治病樹、拔爛樹，又要當好護林員，保護好整個森林*吳艷剛：《“全面從嚴”要求轉(zhuǎn)變執(zhí)紀方式》，載《中國紀檢監(jiān)察報》2015年7月21日。。從這一點看，新版條例可以看成是落實全面從嚴治黨的具體體現(xiàn)。

區(qū)分黨紀與國法的另一緣由是抓早抓小，動輒得咎，將作風建設(shè)納入黨紀處罰的范疇。十八大以來，八項規(guī)定、四風整治、群眾路線教育、三嚴三實等一系列行動，彰顯作風建設(shè)成為反腐敗的切入點和落實從嚴治黨的新舉措。從2013年11月至2015年10月底，全國累計查處違反中央八項規(guī)定精神問題104934起，處理人數(shù)138867人，其中55289人受到黨紀政紀處分。違規(guī)配備使用公務(wù)用車、大辦婚喪喜慶、違規(guī)公款吃喝、違規(guī)收送禮品禮金等行為受到了嚴肅處理。一些用于作風建設(shè)的新方法紅臉出汗、咬耳扯袖、通報警示等也應(yīng)運而生。新版條例充分吸收了這些作風建設(shè)的內(nèi)容，被有機地融入政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律和生活紀律的具體內(nèi)容之中，將作風建設(shè)的成果加以具體化、制度化和法定化。

區(qū)分黨紀與國法的另一緣由是強化政治紀律和政治規(guī)矩。十八大以來，政治規(guī)矩被提上了重要的高度，被認為是高于和寬于政治紀律的黨內(nèi)準則，是黨在長期實踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例。新版條例區(qū)分了六大紀律，其中將政治紀律和政治規(guī)矩提升到首要地位。政治紀律是硬約束和高壓線，是黨的全部紀律的基礎(chǔ)，黨的組織紀律、工作紀律、群眾紀律是政治紀律在各個環(huán)節(jié)的反映*董芳：《黨的政治紀律和政治規(guī)矩是具體實在的》，載《中國紀檢監(jiān)察》2015年第5期。。政治紀律和政治規(guī)矩的核心內(nèi)容就是堅持黨的領(lǐng)導，與中央保持高度一致，維護中央權(quán)威。換言之，條例將政治忠誠度作為最嚴厲的紀律要求，要求全黨上下必須嚴守民主集中制，突出中央權(quán)威的重要性。十八大以來，原河北省委書記周本順、原南寧市委書記余遠輝的落馬，一個共同特點是嚴重違反政治紀律和政治規(guī)矩，在重大問題上發(fā)表違背中央精神的言論。在這一點上，國家法律難以要求全體公民達到黨員干部政治紀律的同樣標準。對于政治紀律和政治規(guī)矩的重視，就是要強調(diào)將黨員干部對于黨的政治忠誠度作為最嚴厲的紀律要求。

二、 黨紀與國法：難分難辨

從比較政黨的視野來看，在西方競爭性政黨體制下，單一政黨無法長期掌控司法機關(guān)，國家執(zhí)法部門與黨內(nèi)執(zhí)紀機構(gòu)在組織體制上也不重疊不交叉，各政黨黨紀與國家法律界分清晰。各政黨都將開除黨紀作為處分的最終或最高懲罰；至于其是否違犯國家法律，則需根據(jù)司法機關(guān)的審查來界定*陳家喜、黃衛(wèi)平：《西方一些發(fā)達國家黨紀監(jiān)督的做法及其啟示》，載《當代世界與社會主義》2014年第1期。。在一黨執(zhí)政體制下，中國共產(chǎn)黨不僅執(zhí)政政權(quán)，還領(lǐng)導司法工作。執(zhí)政黨不僅部署從嚴治黨依規(guī)執(zhí)紀的工作，還領(lǐng)導和推動依法治國的進程。各級黨的紀律檢查委員會既是黨內(nèi)的執(zhí)紀部門，也與公檢法司等部門存在工作上的銜接關(guān)系。因此，不論在組織機構(gòu)上，還是業(yè)務(wù)范圍上以及頂層設(shè)計上都無法將黨法分開。

另一方面，紀委在進行黨紀處分實踐中也并未將黨紀與國法徹底分開。僅以“斷崖式降級”為例，它是將違紀黨員干部黨內(nèi)職務(wù)撤銷，行政級別陡然下降的一種黨的紀律處分類別。如江西省政協(xié)副主席許愛民、昆明市委原書記張?zhí)镄烙筛笔〖壌鼋禐楦碧幖壏穷I(lǐng)導職務(wù)，江西省委秘書長趙智勇從副省級連降七級至科員，新疆維吾爾自治區(qū)阿克蘇地委常務(wù)副專員蒙志鵬由副廳級降為主任科員等。斷崖式降級的處分決定往往由紀委作出，但是其依據(jù)卻不僅限于黨紀條例，還參照了《公務(wù)員法》。新版條例對于黨員的紀律處分分為五種，即：警告、嚴重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍。因此我們無從找到降級的處分類別?！豆珓?wù)員法》第56條規(guī)定，對于公務(wù)員的“處分分為：警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。”因此，斷崖式降級處分的出現(xiàn)不僅彰顯紀委從嚴執(zhí)紀的決心，同時也顯示紀委執(zhí)紀難以完全區(qū)分黨紀與國法的界線，仍需要結(jié)合政紀處分進行黨紀處罰。

再者，在紀委聚焦主業(yè)的背景下，紀委和監(jiān)察機關(guān)加速融合，行政監(jiān)察職能被弱化和替代。盡管1993年中紀委與監(jiān)察部即已合署辦公，但是二者在職能行使上仍然有所區(qū)分：“實行一套工作機構(gòu)，兩個機構(gòu)名稱，履行兩種職能的體制”*《中共中央紀律檢查委員會、監(jiān)察部關(guān)于中央直屬機關(guān)和中央國家機關(guān)紀檢、監(jiān)察機構(gòu)設(shè)置的意見》，載中央辦公廳法規(guī)室等編：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編(1978-1996)》，法律出版社1996年，第635~639頁。。十八大以來，中央不僅推進反腐敗的急速運動，還進行了紀檢體制的深刻調(diào)整。紀檢監(jiān)察機關(guān)精簡議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，增加監(jiān)督執(zhí)紀機構(gòu)；其中中紀委監(jiān)督執(zhí)紀機構(gòu)達到17個，省級紀委內(nèi)設(shè)監(jiān)督執(zhí)紀機構(gòu)平均達13個；單純行使行政監(jiān)察職能的科室被裁減。同時，紀檢機關(guān)要求更為聚焦“主責主業(yè)”，轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風，強化監(jiān)督執(zhí)紀問責的作用發(fā)揮；行政監(jiān)察機關(guān)的“執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察、廉政監(jiān)察”三項職能中的前兩項被嚴重弱化。簡而言之，“挺紀于前”的紀檢體制改革在強化從嚴執(zhí)紀的同時，也在客觀上弱化了行政監(jiān)察的傳統(tǒng)職責。

三、 推進黨紀與國法的有效協(xié)同

堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主與依法治國的有機統(tǒng)一，是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的鮮明特色，但在具體運行過程中如何處理好執(zhí)政與法治、黨紀與國法的關(guān)系，卻一直是一個待解難題。正如習近平同志提出的，“黨和法的關(guān)系是一個根本問題，處理得好，則法治興、黨興、國家興；處理得不好，則法治衰、黨衰、國家衰”*《領(lǐng)導干部要做尊法學法守法用法的模范 帶動全黨全國共同全面推進依法治國》，載《人民日報》2015年2月2日。。開篇關(guān)于黨紀與國法的關(guān)系討論，寄希望于條例清晰地區(qū)分黨紀與國法的關(guān)系，顯然既不現(xiàn)實也不可行。進一步推進黨紀與國法的有效協(xié)同和制度銜接，是執(zhí)政黨推進依規(guī)執(zhí)紀和依法治國應(yīng)當遵從的基本原則。

進一步確立紀委依規(guī)執(zhí)紀的基本理念。隨著全面從嚴治黨進程的日趨深入，從嚴執(zhí)紀也將成為新常態(tài)。但是從嚴的尺度、治黨的邊界需要有著明晰的制度依據(jù)，不能因領(lǐng)導人的改變而改變，因領(lǐng)導人注意力的改變而改變，也不能單憑處分黨員干部的數(shù)量和級別來衡量工作的成效。如果將打虎拍蠅、獵狐套狼等大規(guī)模反腐敗運動看成是從嚴治黨的治標之策，那么完善黨內(nèi)法規(guī)制度，強化依規(guī)執(zhí)紀則是治本之法。正是在這一意義上，王岐山同志指出，“紀律是管黨治黨的尺子，紀律建設(shè)就是治本之策”*王岐山：《進一步扎緊黨規(guī)黨紀的籬笆》，載《黨課》2015年第4期(上)。。要將法治思維貫穿于執(zhí)紀的全程，首先要求提高紀檢機關(guān)工作人員的法治思維和依法辦事能力，把能不能遵守法律、依法執(zhí)紀作為獎懲評估的重要內(nèi)容。比如把紀檢“辦案”改稱為“紀律審查”，把發(fā)現(xiàn)“案件線索”改稱為“反映領(lǐng)導干部問題線索”，均是依規(guī)執(zhí)紀的重要變化。其次是要求紀委本身要受到制度和法規(guī)的約束，必須服從和遵守憲法法律，不能以黨自居，不能把黨的領(lǐng)導作為個人以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法的擋箭牌。其作出的黨紀處分應(yīng)當堅持依法依規(guī)、公平公正，保證處分對象充分的申訴權(quán)和表達權(quán)。

進一步強化依規(guī)執(zhí)紀和依法審判的有效銜接。越來越多的案件往往先從黨內(nèi)執(zhí)紀開始，再轉(zhuǎn)入司法審判環(huán)節(jié)。如何明晰界分執(zhí)紀與執(zhí)法的權(quán)力邊界和事務(wù)邊界，是處理好二者關(guān)系的重要前提。中紀委明確提出，“紀委不是黨內(nèi)的公檢法，紀檢工作也不是抓小偷，我們的職責是依‘紀’進行監(jiān)督執(zhí)紀問責”*《全面從嚴治黨要把紀律挺在前面》，載《中國紀檢監(jiān)察報》2015年4月28日。。換言之，紀委的工作職責是處置黨員干部的違紀行為，至于違法行為則交由公檢法進行偵查審判。為此，紀檢機關(guān)需要轉(zhuǎn)變辦案方式，重證據(jù)、重法紀、重在查清重大違紀問題，堅持快查快結(jié)，無須“吃干榨盡”，弄清所有違法細節(jié)；具體違法犯罪事實盡快移交司法機關(guān)偵辦和處理。

鄧小平同志指出：“沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障。”*《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1995年，第147頁。依規(guī)管黨治黨是依法治國的重要前提和政治保障。在推進全面從嚴治黨的過程中，執(zhí)政黨要強調(diào)制度治黨的重要性，全方位扎緊制度籠子，更多用制度治黨、管權(quán)、治吏，堅決維護制度的嚴肅性和權(quán)威性。新版的黨員紀律處分條例可以看成是制度治黨的重要進展，它不僅有助于提升執(zhí)政黨的純潔性和制度化水平，也將對國家法治化進程帶來積極影響。也正因如此，進一步深入探索黨紀與國法之間的協(xié)同機制，是推進全面從嚴治黨和依法治國戰(zhàn)略的重要任務(wù)。

●作者地址：周淑真，中國人民大學國際關(guān)系學院，中國人民大學廉政建設(shè)研究中心；北京 100872。

Email:13910903825@163.com。

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DOI:10.14086/j.cnki.wujhs.2016.01.004