孔祥利，沙穎潔

(陜西師范大學 政治經濟學院，陜西 西安　710119)

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政府俘獲行為的矯正與治理能力現代化

孔祥利，沙穎潔

(陜西師范大學 政治經濟學院，陜西 西安710119)

摘要：政府俘獲行為是政府職能與市場職能扭曲的產物,在政府治理能力現代化進程中不容忽視。通過對政府俘獲行為與政府治理能力現代化的內涵辨析,闡述了政府俘獲行為與治理能力現代化的邏輯關聯(lián),提出了政府俘獲行為的矯正與治理能力現代化之道,要從推進市場機制現代化、厘清公共權力的邊界,加大政府自身改革力度等方面,推進治理體系現代化,實現對政府俘獲行為的矯正。

關鍵詞：政府治理;俘獲行為;能力現代化

十八屆三中全會提出了全面深化改革的總目標,即“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化”[1]。這是黨和政府首次提出“國家治理體系”和“治理能力”的概念,充分體現了治國理政管理理念的重大創(chuàng)新與突破。其中,提升治理能力的核心在于政府與市場的協(xié)同演進,處理好二者的關系,發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。目前,我國市場經濟體制發(fā)展還不完善,政府與市場的邊界還不清晰,加之權力缺乏監(jiān)督,容易發(fā)生政府俘獲行為。政府俘獲行為是市場經濟體制發(fā)展不完善的衍生物,其深層原因是政府職能與市場職能的扭曲。厘清政府與市場的邊界,實現治理能力現代化必須遏制與消除政府俘獲行為。據此,本文以政府治理能力現代化為核心,剖析了政府俘獲行為的發(fā)生,對政府俘獲行為與政府治理能力現代化的邏輯關聯(lián)、俘獲行為的矯正進行了深入系統(tǒng)地探究。

一、政府俘獲行為與治理能力現代化內涵辨析

(一)政府俘獲行為的內涵

俘獲理論的思想可溯源至馬列主義經典理論著作,“國家成為財團資本主義的幫兇:大公司行號以各種方式各種手段影響了國家的大政方針,控制了公共部門的運行。他們和政府之間有千絲萬縷的相互依存關系”[2]。列寧指出：“國家同擁有莫大勢力的資本家同盟日益密切地融合在一起,國家壟斷給勞動者造成軍事苦役營,給銀行家和資本家建立起天堂?！盵3]俘獲理論真正意義上起源于經濟學家斯蒂格勒(George J.Stigler),1971年其《經濟管制論》一文中首次提出政府俘獲的概念。他指出：“國家可以通過文明社會法律所允許的唯一方法——稅收——獲取金錢,還可以決定物質資源的運動和在未經同意的情況下決定家庭和廠商的經濟決策。這些權力就為一產業(yè)利用國家提高贏利提供了可能性。”[4]在此基礎上,佩爾茲曼(Peltzmans S.)1976年進一步發(fā)展了該理論,提出了佩爾茲曼模型,他論證了規(guī)制機構在不同集團(利益集團)影響下會做出不同的決策選擇[5]。貝克爾(Becker G S.)1983年認為規(guī)制是為了提高更有勢力(更有影響)的利益集團的福利[6]。赫爾曼和考夫曼(Hellman. J, Kaufmann.)2000年提出了轉型經濟中的政府俘獲這一概念,他們認為“企業(yè)通過向政府官員提供非法收入來影響國家法律、政策和規(guī)章的制定”[7]。Miller(1996年)認為“由于信息不對稱,規(guī)制者要面臨大量復雜的問題,企業(yè)可以通過為政策制定者提供信息來換取偏向性的規(guī)制政策”[8]。由此可見,政府俘獲行為是各級政府在制定或執(zhí)行政策、法規(guī)的過程中,企業(yè)或者利益集團以行賄等非法的第三方支付或者政治游說等為手段,扭曲政府政策制定權或政策執(zhí)行權,使得政府制定出偏向性政策,保護某些特定企業(yè)的利益,幫助其在市場中攫取超額利潤的行為。該行為必然導致政府超越權力的邊界,過多地干預經濟活動,并有失公允地偏袒利益相關方,破壞市場公平環(huán)境,是政府職能與市場職能不協(xié)調的必然產物。

政府俘獲可以滋生腐敗,但又不同于一般的腐敗。如果說,一般性腐敗是濫用公權力謀取個人私利,獲取金錢、地位、身份的話,那么政府俘獲則更具有體制性的特征。主要表現在:①政府俘獲行為具有體系性。企業(yè)家的資本與政府官員手中的政治權力聯(lián)手,操縱政策制定與政策決策體系,從而制定出傾向性、保護性的政策；②政府俘獲行為具有隱蔽性。一般形式上的腐敗往往伴隨有行賄受賄和以權謀私、以權謀利,一般情況下,司法部門能夠清晰做出裁決。但是政府俘獲行為更加隱蔽,可能通過第三方支付,也可能通過利益集團的政治游說等方式,影響政府的政策制定過程；③政府俘獲行為具有穩(wěn)定性。政府制定的政策在一定時期內具有穩(wěn)定性,一旦政府俘獲行為讓政策制定出現傾向性,那么很可能在一定時期內這種扭曲的游戲規(guī)則都不會改變。政府俘獲行為既是滋生腐敗的溫床,又可造成資源配置的扭曲,侵蝕市場經濟的有序運行,是影響政府治理能力現代化的一個重要因素和現實問題。

(二)政府治理能力現代化的內涵

治理理論起源于西方,現代意義上的治理理論始于20世紀八九十年代。1989年世界銀行在對非洲的考察報告中比較早地提出了“治理危機”一詞,此后西方學者對治理進行了諸多研究。羅伯特·羅茨(Robert Rhoads)2000年認為,“治理是管理的高級形式,是一種特殊存在的全新管理模式”[9]。詹姆斯·羅西瑙(James. Rosenau)2006年認為,治理是“對除去政府管理之外的領域進行管理的活動。它反映的是政府管理的外延,擴充著政府管理的有效形式”[10]。隨著我國改革開放進程的不斷推進,我國學者對治理理論也有了結合中國實際的研究。唐皇鳳(2009)認為,“國家治理體系具有社會、歷史和文化等層面的特殊適應性,要想實現國家有效治理,首先要做的是國家治理體系的建設”[11]。俞可平(2014)認為,“國家治理體系和治理能力現代化是一種全新的政治理念,其實指的是一個國家的制度體系和制度執(zhí)行能力”[12]。高小平(2014)認為,“治理能力現代化是要把治理體系的體制和機制轉化為一種能力,發(fā)揮治理體系功能,提高公共治理能力”[13]。據此,治理能力現代化意味著國家、政府的執(zhí)政能力、執(zhí)政體系、執(zhí)政理念三者相輔相成,共同發(fā)揮作用,保證國家制度體系及其執(zhí)行的高度有效性。習近平同志指出：“國家治理體系是在黨的領導下管理國家的制度體系,包括經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規(guī)安排,也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調的國家制度[14]”?；谶@一解讀,國家治理體系是一個十分龐大的系統(tǒng),國家治理體系現代化是一個系統(tǒng)性的改革過程,涉及全方位、多領域、多層次的深刻變革。目前,按照中國特色社會主義事業(yè)總體布局的要求,國家治理體系相應包括政治治理、經濟治理、社會治理、文化治理、生態(tài)治理五大方面。這五個方面的治理任務注重國家治理體系中諸多要素的協(xié)同發(fā)展,其中起到關鍵性作用的就是政府這一主體,要求政府必須在理念和行動上實現治理能力的現代化。所以政府治理能力現代化是實現國家治理體系現代化的突破口,要實現國家治理體系現代化必須實現政府治理能力現代化,政府治理能力提升了,國家治理體系才能發(fā)揮現代化的作用。

治理理論自20世紀90年代提出以來研究成果很多,但是治理能力現代化,尤其是政府治理能力現代化仍然是一個嶄新的課題。十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化,是一種新的時代表達,是重要的理論創(chuàng)新,對我國全面深化改革有重要指導性作用。政府治理能力現代化要求政府提高行政能力、健全體制機制,成為實現國家治理能力與治理體系現代化的重要推動者。政府治理能力現代化不是一個抽象的概念,而是一個動態(tài)的有機整體,這一有機整體的核心在于體制機制,體制機制是政府運行的基礎,只有實現體制機制運行現代化,政府治理能力才能夠以體制機制為依托,真正實現現代化的目標。據此,政府治理能力現代化的內涵可以理解為:政府在國家治理體系中運用公民賦予的公權力，采取科學高效的管理方法,以管理社會事務的機制體制為依托,實現對整個社會的有效治理,進一步增進人民生活福祉，實現社會和諧發(fā)展、國家繁榮穩(wěn)定。政府治理能力主要表現在政治、經濟、社會、文化、生態(tài)五個方面,具體表現為政治與行政制度建設、經濟體制建設、政府與社會的關系建設、文化治理機制建設、生態(tài)制度建設等方面的能力。

在政府治理能力現代化的過程中,必然會遇到這樣或那樣的矛盾與困難,政府俘獲行為的產生是影響政府治理能力現代化的重要因素之一。因此,首先應從內涵方面對二者有一個理性的辨析與認識。

二、政府俘獲行為與治理能力現代化的邏輯關聯(lián)

政府俘獲行為是政府組織運行過程中隱蔽性很高的破壞性行為,是我國全面深化改革面臨的突出問題。政府治理能力現代化是全面深化改革的重要抓手,是實現國家治理能力與治理體系現代化的重要保障。政府俘獲行為的發(fā)生與政府治理能力的提升都依托于共同的主體——政府機構。政府俘獲行為對政府治理能力現代化有不容忽視的影響。

(一)政府俘獲行為有礙政府公共服務能力的提升,制約著政府治理能力現代化

改革開放三十余年,為了實現經濟的高速增長,我國各級政府職能的重心是經濟發(fā)展。當時的當務之急是讓整個國家和社會上的一部分人先富起來,因此發(fā)展經濟成為了政府最重要的職能。隨著經濟的高速發(fā)展,政府公共服務職能日顯重要且嚴重滯后。我國政府早在2004年就提出服務型政府的建設,把政府的主要職能轉向社會管理和公共服務[15]。近年來,我國政府不斷提升公共服務能力,探索新的公共服務供給方式。十八屆五中全會指出：“增加公共服務供給,從解決人民最關心最直接最現實的利益問題入手,提高公共服務共建能力和共享水平?！盵16]地方政府應當將競爭機制引入公共事業(yè)中,加快事業(yè)單位改革步伐,推行合同制和政府采購,加強公共基礎設施建設的供給能力[17]。目前,公共服務供給的PPP模式等新型公共服務供給方式已經成為公共服務供給的重要來源,政府公共服務供給方式多樣化體現了政府治理能力的提升。政府公共服務職能應時刻以公共利益最大化為準則,但是政府俘獲行為的發(fā)生讓政府公共服務職能的本質不再純潔。

一方面,政府俘獲行為影響政府供給公共服務的公平性。在政府供給公共服務的領域,政府官員有可能私下向企業(yè)出售公共服務,以獲取非法收入；企業(yè)通過購買政府的公共服務獲得偏向性保護,從而獲得市場利潤,二者都能夠從中獲取收益。對于政府官員而言,他們是政府公權力的執(zhí)行者,當他們可以在風險較小的情況下將一些公共服務出售給企業(yè)以獲取非法收入時,他們不會選擇向公眾普遍、平等地提供公共服務。對于企業(yè)而言,當他們用較小的成本換取政府在公共服務方面的偏向性保護并獲取收益時,他們有動機和政府組織保持這種“交易”。所以政府組織和企業(yè)會聯(lián)合起來反對任何阻礙他們“交易”的改革,破除保護既得利益的藩籬就是難啃的硬骨頭。另一方面,政府俘獲行為扭曲了社會主體供給公共服務的高效性。公共服務供給的PPP模式可以有效節(jié)約政府人力、物力成本,減輕政府部門的財政負擔,減少社會主體的投資風險,讓參與公共服務的社會主體得到更多的收益,有效提升政府公共服務的供給效率。但是,政府俘獲行為會扭曲這一結果。政府官員可能會在風險較小的情況下,有失公允地非法讓渡公共服務供給權,謀取部門或個人私利。企業(yè)會通過政府組織購買公共服務供給權,得到在某些領域提供公共服務的排他權力,置公共利益于不顧,利用公共服務供給權謀取私利。這樣,在社會主體參與公共服務供給的領域,一般公眾并不能以這種方式獲取正常的紅利,反而要承擔政府俘獲行為給他們造成的利益損失。更為嚴重的是,如果這種政府俘獲行為沒有在短期內得到有效遏制,那么將會扭曲社會主體參與公共服務供給這一方式的初衷,公眾的公共服務需求難以得到有效滿足。

(二)政府俘獲行為有礙法治型政府建設,制約著政府治理能力現代化

實現政府治理能力現代化必須建立政府、市場、社會三者的良性互動關系,形成三者既相互制約又相互支撐的格局。為實現這一目標,必須不斷推進法治型政府建設,規(guī)制政府自身的權力,嚴格依法行政,減少政府對社會及市場的微觀干預,但是政府俘獲行為影響了這一進程的推進。其一,政府俘獲行為削弱了政府的公共性。政府具有合法性,其合法性賦予了政府權威性。哈貝馬斯(Habermas)認為,政府合法性是基于公民對其公共性的認可,政府職能應該時刻以公共利益最大化為準則。在中國共產黨的領導下,人民將管理社會事務的公權力賦予政府,政府組織中的政府官員是公權力的實際執(zhí)行者。然而由于部分官員具有自利性的經濟人一面,希望實現自身利益最大化,所以在風險較小和缺乏約束的情況下,會利用政府公權力與企業(yè)進行交易,將政策法規(guī)的制定權短期有償讓渡給企業(yè),企業(yè)通過對政府政策制定權的購買,制定出有利于自身的偏向性政策,以獲得市場排他優(yōu)勢。這種政府俘獲行為使政府政策出現了歧視性,對公共福利造成巨大損失。其二,政府俘獲行為削弱了市場經濟體系的法治性。政府俘獲行為會導致政府政策法規(guī)的扭曲,并且這種扭曲在短時間內難以發(fā)現。這將導致資源配置過程中本應由市場發(fā)揮的決定性作用被人為干擾,人治大于法治,使得法治難以發(fā)揮其應有的重要功效,整個社會的資源配置公平與效率難以保證,民眾的公共利益及合法權益被政府和俘獲型企業(yè)侵蝕。依法治國是我國憲法規(guī)定的基本原則,是黨領導人民治理國家的基本方略。依法治國與國家治理是相互作用、相輔相成的關系[18]。在政府治理能力現代化中,全面貫徹依法治國是其重要標志,建設法治型政府是政府治理能力現代化的內在要求。然而政府俘獲行為置法治精神于不顧、導致公共倫理缺失,嚴重制約著政府治理能力現代化。

(三)政府俘獲行為有礙于國有資產保值增值與共享功能的發(fā)揮,制約著政府治理能力現代化

公有制是我國政府施政的經濟主體和重要基石。據財政部最新“盤點”的數據,截至2015年三季度末,不包括國有金融類企業(yè),我國中央企業(yè)和地方國有及國有控股企業(yè)資產總額已超過117萬億元[19]。國務院《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》指出：“國有企業(yè)屬于全民所有,是推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量,是我們黨和國家事業(yè)發(fā)展的重要物質基礎和政治基礎。”[20]深化國有企業(yè)改革有利于國有資產保值增值,有利于國有資產更多地為民生改善服務,更好地發(fā)揮共享功能,服務于政府治理能力現代化。改革開放以來,我國國有企業(yè)改革穩(wěn)步推進,取得舉世矚目的成就,但是也要看到國有企業(yè)仍存在一些亟需解決的矛盾與問題。我國市場經濟體系發(fā)展仍未完善,存在一些既得利益者不愿舍棄自身利益,也有一些投機分子會利用國有企業(yè)與政府的緊密聯(lián)系相互勾結,產生政府俘獲行為。政府俘獲行為嚴重阻礙了國企改革的進程,影響了國有資產保值增值與共享功能的發(fā)揮,制約了政府治理能力現代化。

1.政府俘獲行為造成了國有資產的嚴重流失國有企業(yè)的經營者運用企業(yè)自身擁有的資源經營國有企業(yè),獲取市場利潤,完成國家賦予企業(yè)的重要任務。但是國有企業(yè)所有權屬于全體人民,其經營者并非是其所有者,這種所有權和經營權的分離將導致二者利益取向出現背離,其經營者很可能為了一己私利置公共利益于不顧,產生政府俘獲行為?！坝械钠髽I(yè)負責人具有較高的行政級別,央企最高是正部級,地方國有企業(yè)最高是正廳局級,可啟用行政手段整合有關資源?！盵21]由于國企高管身份的特殊性,他們極易俘獲政府,獲得有利于自身利益或者利益相關體的許可、批文。不僅如此,國有企業(yè)中的“旋轉門”(revolving doors,即企業(yè)高管進入政府擔任要職或政府退休官員去企業(yè)任職)[22]是國有企業(yè)俘獲政府的重要方式。一旦企業(yè)高管進入政府擔任要職,他們會將其親信安排至國企重要管理崗位,通過非法的方式,制定偏向性政策,使得政策有利于其親信所在的企業(yè)[23]。政府退休官員進入企業(yè)擔任要職,他們會利用自身在政府的關系網,采用和政府官員合謀的方式,大搞利益輸送,導致鏈條式腐敗。這一系列的俘獲行為將大量耗費國有資產,導致國有資產配置和運行效率大大降低,造成國有資產嚴重流失,國有資產難以發(fā)揮其保值增值與共享功能。

2.政府俘獲行為導致了市場逆向選擇 在發(fā)育健全的市場經濟體系中,市場會根據參與者的競爭能力做出將其淘汰出局還是留在市場繼續(xù)發(fā)展的獎懲決定。市場通過這種獎懲規(guī)則,實現資源的重新配置,將資源分配給效率高、有競爭力的企業(yè),實現市場經濟更好更快發(fā)展。但是,國有企業(yè)與政府部門聯(lián)系非常密切,更容易接近政府管理的市場資源。一些國有企業(yè)高管會通過政府俘獲行為達到自身目的,讓政府制定出具有偏向性的政策,按照自身需求或者利益相關者的需求進行資源配置,從而獲得大量不正當市場利潤。這種俘獲行為使得真正投入到社會生產中的資源減少,不利于國有資產保值增值。另一方面,由于市場無法判斷企業(yè)的利潤是通過正當競爭獲取的還是通過政府俘獲行為獲取的,所以市場的獎懲機制將出現偏差,俘獲型企業(yè)會在資源配置中占據有利地位,非俘獲型企業(yè)被市場淘汰出局,產生市場逆向選擇。長此以往,國有企業(yè)會將大量資源投入到政府俘獲行為中,國有企業(yè)參與社會生產產生的財富總量將大大減少。國有企業(yè)難以完成國家賦予其的重要使命,無法在惠及人民福利水平提高上有所建樹與貢獻。

在政府治理能力現代化過程中,對國有企業(yè)進行有效運營和監(jiān)管,保障國有資產保值增值,發(fā)揮國有經濟的主導作用和共享功能是政府治理能力現代化的重要內容和有力保障。在我國現有體制下,國有企業(yè)和政府有著千絲萬縷的聯(lián)系,若不能解決國有企業(yè)可能產生的政府俘獲問題,政府治理能力現代化將受到嚴重影響。

(四)政府俘獲行為有礙于創(chuàng)新型國家建設,制約著政府治理能力現代化

現階段我國經濟發(fā)展進入新常態(tài),進入高效率、低成本、可持續(xù)的中高速增長階段,在這一新形勢下,經濟發(fā)展必須轉向創(chuàng)新驅動。十八屆五中全會指出:“堅持創(chuàng)新發(fā)展,必須把創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置,不斷推進理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新等各方面創(chuàng)新,讓創(chuàng)新貫穿黨和國家一切工作,讓創(chuàng)新在全社會蔚然成風?！盵16]可見實現政府治理能力現代化離不開創(chuàng)新,創(chuàng)新型國家就是以創(chuàng)新為主要發(fā)展動力的國家[24](P27-30),建設創(chuàng)新型國家是實現政府治理能力現代化的重要途徑,建設創(chuàng)新型國家,必須要使企業(yè)成為創(chuàng)新的主體[24](P27-30)。但是政府俘獲行為在很大程度上阻礙了企業(yè)的創(chuàng)新進程。

1.政府俘獲行為扼殺了企業(yè)的創(chuàng)新精神在發(fā)展健全的市場經濟中,企業(yè)通過技術革新、管理模式創(chuàng)新等正當競爭手段獲取市場利潤,在市場中占據有利地位。但是,由于我國市場經濟體系發(fā)展仍不健全,相關法律法規(guī)還不完善,企業(yè)可以通過政府俘獲行為這一更加快捷、便利的方式獲取更多的利潤。這種不良的市場導向會引誘企業(yè)將其資源更多地用于政府俘獲行為,而非管理創(chuàng)新或者技術創(chuàng)新。長此以往,企業(yè)會對通過政府俘獲行為獲取利潤的方式產生路徑依賴,逐漸喪失通過創(chuàng)新獲取市場利潤的動力,創(chuàng)新型人才大量流失。這種政府俘獲行為嚴重扼殺企業(yè)的創(chuàng)新精神,對企業(yè)的長久發(fā)展十分不利。

2.政府俘獲行為抑制了創(chuàng)新型企業(yè)的發(fā)展“政治角色的時間貼現率高于社會的時間貼現率,其結果是在政治角色的短期行為和長遠利益之間產生明顯的脫節(jié)。因此,未來的成本與未來的收益會被大加折扣或被忽視,而短期的或當前的成本與效益卻被夸大了”[25]。基于政府官員的高時間貼現率,他們?yōu)楸３肿约喝纹趦鹊母呓洕鏊?會選擇和俘獲型企業(yè)進行合謀,制定偏向性政策,保持GDP高速增長。由于創(chuàng)新是一個漫長的過程,需要大量經費以及大量企業(yè)技術人員支持,創(chuàng)新型企業(yè)在初期并不能產生巨大的收益,不能在短時期內為GDP作出太多貢獻,因此難以受到政府部門的重視,很難獲得更好的發(fā)展機會和更大的發(fā)展空間。當把GDP作為衡量政府唯一指標的時候,與政府關聯(lián)度很高的過度房地產開發(fā)、大量產能過剩就不可避免的產生了,政府與企業(yè)各得所需,政府俘獲行為抑制了創(chuàng)新型企業(yè)的發(fā)展,阻礙了創(chuàng)新型國家建設,嚴重干擾了整個社會的創(chuàng)新發(fā)展,成為政府治理能力現代化的羈絆。

三、政府俘獲行為的矯正與治理能力現代化之道

政府俘獲行為影響著政府職能的行使,不利于政府組織結構優(yōu)化和行政效率的提高,進而嚴重滯阻了政府治理能力現代化的進程。而要實現政府治理能力現代化必須矯正政府俘獲行為,減少政府對市場機制的干預,依靠市場力量矯正政府俘獲行為。讓市場發(fā)揮資源配置的決定性作用,這才是提升政府治理能力現代化的根本之道。

(一)推進市場機制現代化,發(fā)揮市場的決定性作用

政府俘獲行為的產生很大程度上是市場機制未能有效發(fā)揮作用,本該由市場解決的問題,政府過多地進行了插手和干預,甚至利用市場進行權錢交易和利益輸送。因此,矯正政府俘獲行為必須實現市場機制現代化,即盡可能減少政府對市場行為的過多干預,讓市場能夠決定參與者的經營狀況及規(guī)模,讓市場在資源配置中的決定性作用得到真正的發(fā)揮,使市場機制的運行更加充分、靈活與高效。作為實現政府治理能力現代化的重要一環(huán),市場機制現代化主要從市場價格機制、市場供求機制、市場競爭機制與市場調節(jié)機制四方面入手。

1.市場價格機制更加靈活市場價格由市場供求變化和競爭情況決定,市場價格能夠有效調節(jié)市場中的供求關系,從而引導企業(yè)的生產行為,形成有序的市場經濟。但是,政府俘獲行為會破壞市場價格機制。企業(yè)會俘獲政府,讓政府通過價格管制與價格干預手段,在一些本不應干預的領域來制定有利于企業(yè)自身的價格,使得其他經營者失去競爭能力。阻礙政府俘獲行為必須盡量減少政府對價格形成機制的干預,健全更加靈活的價格體系。除極少數自然壟斷行業(yè)和基本公共服務領域外,其余商品與勞務的市場價格都應當通過市場、企業(yè)、消費者三者博弈形成,形成現代化的市場價格機制,讓市場價格自動地調節(jié)生產者的經營規(guī)模和方向,自動地調節(jié)消費者的需求偏好,讓市場配置資源的決定性作用得到真正的發(fā)揮[26]。

2.市場供求機制更加健全企業(yè)與消費者在市場供求機制中扮演著供給者與需求者的角色,企業(yè)的目標是實現企業(yè)利潤最大化,所以企業(yè)很可能通過政府俘獲行為來爭取政策資源和經濟資源,以便在市場競爭中占據優(yōu)勢地位,獲取更多的社會資源,消費者的效用會因為政府俘獲行為而受到影響。政府俘獲行為導致市場供求機制扭曲,市場無法準確對參與主體進行篩選和獎懲。因此,遏制政府俘獲行為就要求政府必須減少對市場供求機制的干預,將職能更多地轉變到支持企業(yè)技術創(chuàng)新、提高企業(yè)生產率、轉變企業(yè)生產經營方式上。讓市場供求機制真正成為調節(jié)資源配置的信號,讓市場根據參與主體的參與能力、競爭能力對其行為做出評判。競爭能力強的主體將獲得更多的市場利潤,繼而進一步做大做強;競爭能力弱的參與者會被淘汰出局。目前,在保增長、調結構、促轉型的情況下,政府所倡導的“供給側”改革,正是政府在供求機制方面治理能力現代化的具體表現。

3.市場競爭機制更加充分市場參與主體擁有平等的權利與義務是實現市場競爭機制更加充分的前提。市場參與主體能夠通過提高生產率、改善管理方式等正當的競爭手段來獲取市場利潤,擴大市場份額,獲取更多的社會資源。但是,政府俘獲行為的發(fā)生,導致了市場競爭機制的扭曲,政府會制定偏向性的政策阻礙一些企業(yè)進入某些行業(yè),對一些本應被淘汰的俘獲型企業(yè)進行資金支持,維持企業(yè)的發(fā)展。想要抑制政府俘獲行為的發(fā)生,就必須建立更加充分的市場競爭機制。要在建立健全相關法律法規(guī)的基礎上,減少對市場主體資格的過多行政審批和許可,盡快全面落實企業(yè)注冊備案制,實行負面清單制度,行業(yè)準入不特別限制的,一律放開,開展各市場主體之間的平等競爭。要建立健全現代化市場體系,避免對經營虧損又扭虧無望的企業(yè)進行人為干預,讓市場決定該企業(yè)的去留,真正讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。

4.市場調節(jié)機制更加科學市場調節(jié)機制能夠在生產領域、分配領域合理調整市場經濟主體的行為,合理地進行資源配置,確保經濟運行的相對穩(wěn)定。政府俘獲行為會干擾市場調節(jié)機制發(fā)揮作用,企業(yè)通過俘獲政府讓政府在某些領域制定偏向性法律法規(guī),對市場經濟主體的行為進行不合理的干預,導致資源配置失序。要抑制政府俘獲行為,必須建立更加科學的市場調節(jié)機制。明晰政府權責范圍,清晰制定政府權力清單、職責清單,真正做到法無授權不可為,給市場調節(jié)機制更大的發(fā)展空間,讓市場調節(jié)機制真正發(fā)揮作用,形成全國開放的市場體系,讓市場調節(jié)作用在生產領域、分配領域最大限度地發(fā)揮作用。

(二)厘清公共權力的邊界,推進權責機制現代化

政府俘獲行為是與政府公權力結伴而生的,因為政府擁有的公權力可以干預市場行為,所以企業(yè)才會俘獲政府來獲得高額利潤。要遏制政府俘獲行為,必須推進權責機制現代化。權責機制現代化是指政府真正明確自身權力邊界,明晰政府部門的責任,建立完善的監(jiān)督機制,做到法無授權不可為。

1.合理約束政府公權力,減少政府公權力對市場的干預首先,政府公權力對市場的干預越少,政府被俘獲的幾率就會越小。企業(yè)之所以俘獲政府,原因在于政府行使了本應由市場行使的職能,企業(yè)無法通過正常的市場行為獲取相應的資源與利潤,必須通過政府這一中介才能在市場競爭中占據有利地位。因此,除了政府必須和應該干預的領域外,其他領域應當充分發(fā)揮市場的作用,讓企業(yè)能夠真正通過市場機制決定其生產經營行為,不再需要也不能通過政府俘獲行為來獲取更多的利潤。其次,必須做到適度分權,降低俘獲發(fā)生的可能性。公權力是一種稀缺的壟斷性刑偵資源,當前我國政府權責設置缺乏一定的合理性,一些部門權力過于集中,極易發(fā)生政府俘獲行為。對于權力過于集中的部門,必須通過深化行政管理體制改革對相關部門權力進行分解或取消,增加政府俘獲行為發(fā)生的難度和成本,從而減少政府官員與企業(yè)參與政府俘獲行為的機會與可能。

2.明晰政府權責邊界,形成有效的追責機制政府俘獲行為之所以難以遏制,一個重要的原因就是缺乏完善的追責機制。在政府自身改革仍未到位的情況下,即使政府俘獲行為被發(fā)現,由于各個部門之間相互推諉,也常常難以準確追查責任部門,難以追究真正的責任人,最終難以進行有效懲罰。這無疑對政府官員參與政府俘獲行為產生了負激勵作用,使之認為參與政府俘獲行為被懲罰的概率很小、違規(guī)違法的風險低,政府俘獲行為的發(fā)生才會屢禁不止。因此,必須明確政府部門的權責邊界,明晰每一個部門、每一個官員的權利與義務,做到追責到人,讓權責機制真正對政府俘獲行為產生震懾作用。

3.增加政策制定的透明度,改變政府在政策制定中的隨意性由于一些政府部門在政策制定中的壟斷地位,導致其擁有很大的相機抉擇權,很有可能被企業(yè)俘獲,在不被司法部門察覺的情況下,制定出偏向性政策,保護相關企業(yè)的利益。因此,必須要改變政由己出、甚至一把手說了算的由單一部門制定政策的模式,適當擴大政策制定的參與部門,增加政策制定的透明度,公開政策制定過程,增大政府俘獲行為的難度,降低政府俘獲行為的可能性。

(三)加大政府自身改革力度,推進治理體系現代化

政府自身改革的難點在于權力的削弱與約束,把權力關進制度的籠子,提高政府公共服務的效能,推進治理體系現代化。

1.推進行政審批制度改革,大幅精簡審批事項行政審批制度是推進簡政放權的重要抓手,簡政放權是實現政府治理能力現代化的重要途徑。黨的十八大以來,行政審批制度改革明顯加速,僅2013年國務院就分批取消和下放了416項行政審批等事項,2014年以來國務院已經取消和下放行政審批事項接近200項[27]。行政審批制度改革清理和轉移了大量政府不該管的事項,約束了政府公權力的行使,強化了公眾對政府行為的監(jiān)督,提高了政府組織運行效率,很大程度上壓縮了政府俘獲行為產生的空間,降低了政府俘獲行為發(fā)生的幾率。

2.推進大眾創(chuàng)業(yè)和萬眾創(chuàng)新,實現發(fā)展動力轉換 “推進大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新,是發(fā)展的動力之源,也是富民之道、公平之計、強國之策,對于推動經濟結構調整、打造發(fā)展新引擎、增強發(fā)展新動力、走創(chuàng)新驅動發(fā)展道路具有重要意義?！盵28]大眾創(chuàng)業(yè)、全民創(chuàng)新激發(fā)了企業(yè)的智慧和創(chuàng)造力,增加了企業(yè)創(chuàng)新激勵,為創(chuàng)新型企業(yè)提供了良好的市場環(huán)境。政府推動和支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的行為,也是治理能力提升的重要表現。在萬眾創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的政策環(huán)境下,企業(yè)能夠通過創(chuàng)新有效增強市場核心競爭力,獲得市場優(yōu)勢地位。與此同時,企業(yè)通過政府俘獲行為這一違規(guī)違法手段獲取市場利潤的空間將大大壓縮,政府俘獲行為會得到有效遏制。

3.推進法治政府建設,規(guī)范政府行政行為黨的十八屆四中全會《決定》指出:“建立權責統(tǒng)一、權威高效的依法行政體制,加快建設職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”[29]。法治政府就要求政府真正做到法無授權不可為,嚴格限定政府權力邊界,嚴格規(guī)范政府行為程序,嚴格追究行政違法行為。這無疑加大了政府俘獲行為的風險,政府官員會因為高風險而放棄政府俘獲行為,政府俘獲行為會失去其滋生的土壤。健全的法律法規(guī)為政府行為設置了“防火墻”,可以有效避免俘獲行為的發(fā)生。

4.提升政府公共服務能力,建立健全公共服務供給體系提升政府公共服務能力,要求政府提供的公共服務能夠有效惠及民眾,公眾能夠平等、公平地享受政府公共服務成果。政府公共服務能力的提升能夠有效降低政府俘獲行為發(fā)生的可能性,提高政府公共服務質量。同時,加強公共服務PPP模式的監(jiān)管機制,降低一些企業(yè)俘獲政府的可能性,真正發(fā)揮社會力量參與公共服務供給的優(yōu)勢,緩解財政支出壓力。

綜上所述,在政府治理能力現代化的建設進程中,政府俘獲行為已經成為掣肘與阻力。政府俘獲行為反映了政府與市場關系的扭曲,造成了政府組織運行與市場行為之間的沖突。政府公共利益最大化的目標也隨之發(fā)生了改變,這與政府治理能力現代化的目標背道而馳。政府治理能力現代化旨在實現政府、社會、市場三者的相互支撐、良性互動、協(xié)同治理,共同推進公眾利益最大化的實現。政府俘獲行為影響范圍廣泛,難以在短期內得到有效治理,影響著我國政府治理能力現代化的進程。政府俘獲行為應該引起高度重視。在建立現代化企業(yè)制度、轉變政府職能和加大反腐力度的系統(tǒng)工程中,采取標本兼治的辦法,實現政府治理體系與治理能力現代化。

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[責任編輯陳萍]

The Rectification of Governmental Capture and the Modernization of Governance Capability

KONG Xiang-li, SHA Ying-jie

(CollegeofPoliticsandEconomics,ShaanxiNormalUniversity,Xi′an710119,China)

Abstract:Governmental capture is the distortion of governmental functions and market functions,and governmental capture can′t be neglected in promoting the modernization of governance capability. Through the concept discrimination of the governmental capture and the modernization of governance capability, this paper illustrates the relationship between the governmental capture and the modernization of governance capability, and proposes the way to rectify the governmental capture and the way to realize the modernization of governance capability. Some measures should be taken: modernizing the market mechanism, clarifying the public power boundaries, intensifying the government self-reform and promoting the modernization of governance system.

Key words:government governance; capture; the modernization of capability

收稿日期：2016-01-21

作者簡介：孔祥利，男，陜西寶雞人，陜西師范大學教授，博士生導師，從事行政體制與政府管理研究。

中圖分類號：D6

文獻標識碼：A

DOI：10.16152/j.cnki.xdxbsk.2016-03-010

【公共管理研究】