楊艷

（青海省規(guī)劃設計研究院，青海 西寧 810000）

農(nóng)村土地特征對鄉(xiāng)村規(guī)劃的影響研究

楊艷

（青海省規(guī)劃設計研究院，青海 西寧 810000）

加快對農(nóng)村土地類型的劃分是實現(xiàn)鄉(xiāng)村規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃銜接的重要基礎工作。由于當前農(nóng)村土地存在多元化特征，在用途管制及使用上存在較多問題。為此，合理統(tǒng)籌農(nóng)村土地的用途，將建設用地與非建設用地進行明確劃分，能夠為推進鄉(xiāng)村科學規(guī)劃，實現(xiàn)鄉(xiāng)村建設可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。

農(nóng)村土地；鄉(xiāng)村規(guī)劃；問題表現(xiàn)；對策研究

土地是國家的重要生產(chǎn)要素。黨的十八屆三中全會在深化改革問題中，就農(nóng)村土地的出讓、租賃、入股等進行了規(guī)定，也為農(nóng)村土地制度改革確定了方向。我國農(nóng)村地區(qū)多以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為基礎，在土地特征上存在較大差異性。鄉(xiāng)村規(guī)劃無論是理論還是方法，未能與鄉(xiāng)村基本需求相適應，反而制約了鄉(xiāng)村規(guī)劃在推進鄉(xiāng)村建設方面的積極作用。為此，全面探討當前農(nóng)村發(fā)展中土地的特征，對當前農(nóng)村土地規(guī)劃中的問題進行梳理，為實現(xiàn)農(nóng)村快速、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展提供基礎保障。

1 當前農(nóng)村土地規(guī)劃中面臨的突出問題

1.1 在土地用途及管制上缺乏明確規(guī)劃

由于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展條件相對滯后，在土地規(guī)劃中對于各類土地的用途、使用缺乏明確界定，如建設用地、非建設用地存在管制模糊性，導致鄉(xiāng)村規(guī)劃工作往往陷入被動。農(nóng)村以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，在空間布局及鄉(xiāng)村規(guī)劃上，多圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點區(qū)域；而對于農(nóng)業(yè)基礎生產(chǎn)方式、基礎設施布局，如農(nóng)作物栽培、畜禽養(yǎng)殖等“閑農(nóng)業(yè)”規(guī)劃不足，導致一些農(nóng)業(yè)項目將耕地變?yōu)榻ㄔO用地，制約了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有序發(fā)展。另外，在鄉(xiāng)村規(guī)劃中缺乏對土地空間的合理布局，特別是直接沿用城市的規(guī)劃模式，忽視了農(nóng)村生態(tài)保育工作，導致對農(nóng)村傳統(tǒng)文化、歷史文化遺產(chǎn)等的破壞。

1.2 在土地類型上缺乏明確劃分

農(nóng)村土地規(guī)劃在方法上多參考城市規(guī)劃方法，結(jié)合土地類型進行分類管理。如居住用地、工業(yè)用地、公共設施用地、道路用地等。由于農(nóng)村土地自身歷史存在村民個體及村民集體使用的問題，對于各類土地類型的劃分和使用，尤其是在土地界限劃分上不明確，使得土地規(guī)劃脫離了農(nóng)村土地使用實際，導致更多的土地糾紛問題。如侵占公共用地、宅基地糾紛、私搭亂建問題突出。另外，由于農(nóng)村集體建設用地劃分不明確，使得鄉(xiāng)村規(guī)劃工作在建設規(guī)劃上未能給予細化，對于一些公共性設施、公益性內(nèi)容無法獲得相應的土地，不利于促進農(nóng)村建設的平穩(wěn)發(fā)展。

2 農(nóng)村土地特征對鄉(xiāng)村規(guī)劃的影響

2.1 在土地用途上存在多元化特征

根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃要求，針對當前農(nóng)村土地使用用途上的多元化特征，衍生出更多的鄉(xiāng)村規(guī)劃難題。長期以來，城市規(guī)劃與鄉(xiāng)規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃之間缺乏有效銜接，使得鄉(xiāng)村規(guī)劃方法與農(nóng)村土地現(xiàn)狀存在不適應。在廣大農(nóng)村地區(qū)，由于農(nóng)業(yè)為基礎性產(chǎn)業(yè)，鄉(xiāng)村規(guī)劃要貼近農(nóng)村實際，要聯(lián)系農(nóng)村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活問題，特別是在農(nóng)用土地、建設用地規(guī)劃上，對于鄉(xiāng)村規(guī)劃中邊界不明確、建設用地與農(nóng)業(yè)用地交錯混亂的實際要進行科學梳理和統(tǒng)籌。從農(nóng)業(yè)耕地紅線保護，以及保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境底線來看，農(nóng)村土地在規(guī)劃上，要協(xié)同住房與城鄉(xiāng)建設部、國土資源部等部門，從土地規(guī)劃編制、審批、實施與管理等環(huán)節(jié)進行優(yōu)化與協(xié)調(diào)，破解兩者的矛盾與突出問題，特別是在標準制定上，要貼近當前農(nóng)村土地用途的多元化實際，避免鄉(xiāng)村規(guī)劃陷入困境。同時，鄉(xiāng)村規(guī)劃要加強土地管制，特別是在推進鄉(xiāng)村發(fā)展上，要結(jié)合不同鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)狀，從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)劃與發(fā)展上，著力做好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)加工、農(nóng)業(yè)旅游、生物農(nóng)業(yè)等新型農(nóng)業(yè)生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展，從土地合理規(guī)劃上為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供服務［1］。如在農(nóng)業(yè)畜禽養(yǎng)殖、農(nóng)業(yè)水產(chǎn)養(yǎng)殖、農(nóng)作物栽培、農(nóng)產(chǎn)品貯存及休閑農(nóng)業(yè)等方面進行用地規(guī)劃，來促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

2.2 農(nóng)村集體土地多元化特征

從當前農(nóng)村集體土地類型劃分來看，既有農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，又有農(nóng)村集體非經(jīng)營性建設用地，這些土地類型與鄉(xiāng)村規(guī)劃標準存在不對應。依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要求，對于鄉(xiāng)村規(guī)劃不得占用農(nóng)業(yè)用地，而對于農(nóng)村集體建設用地中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、宅基地、公共事業(yè)用地來說，無法對其用地類型及用地性質(zhì)進行明確界定。存在如何界定農(nóng)村集體土地經(jīng)營性建設用地，如何界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的用地性質(zhì)等難題。在這樣的背景下，農(nóng)村集體土地在鄉(xiāng)村規(guī)劃上迫切需要從土地類型的重新確定上來納入新的規(guī)劃標準，根據(jù)《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準（GB50137-2011）》規(guī)定，將公共土地分為A、B兩類。A類包含公共管理、公共服務設施土地，如行政、教育、文化、衛(wèi)生等建設用地，以保障民生需求的非營利公益性用地；B類為商業(yè)用地，包括商業(yè)、娛樂、服務業(yè)、娛樂康體等用地，主要以市場配置來規(guī)劃的建設用地［2］。根據(jù)《鎮(zhèn)規(guī)劃標準（GB50188-2007）》要求，對于鄉(xiāng)村規(guī)劃中的用地標準，一方面沿用了C類公共設施用地標準，主要包括行政、教育、文體、醫(yī)療等用地；另一方面在M類生產(chǎn)設施用地性質(zhì)上，劃分了四類，其中M4為農(nóng)業(yè)服務設施用地，主要包括農(nóng)業(yè)服務、農(nóng)產(chǎn)品加工等用地，不包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、建筑用地。由此以來，對于鄉(xiāng)村規(guī)劃中不同集體土地的性質(zhì)及標準適用問題，因其用地類型太大、界定難度大而導致鄉(xiāng)村規(guī)劃工作無法有效推進。

3 完善多元農(nóng)村土地特征下的鄉(xiāng)村規(guī)劃對策

3.1 進一步完善土地用途管控，統(tǒng)籌農(nóng)村建設用地與非建設用地的關系

鄉(xiāng)村規(guī)劃首先要對農(nóng)村土地進行合理管控，而對于當前“兩規(guī)”之間的矛盾問題，迫切需要從合并與優(yōu)化中來確保農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，來保護農(nóng)村耕地紅線和生態(tài)底線。因此，首先要對鄉(xiāng)村、鎮(zhèn)的各類生態(tài)資源環(huán)境進行全面梳理，加強對山地、水體、土地、景觀的管控，并從促進生態(tài)環(huán)境保護上，就農(nóng)村土地、公共基礎實施建設進行全面細化。如加強對土地資源的保護與利用，加強對農(nóng)村自然環(huán)境、文化遺產(chǎn)的保護與利用，劃定村、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)禁建區(qū)等。同時，結(jié)合鄉(xiāng)村區(qū)位環(huán)境特點，在土地資源規(guī)劃上要選擇適宜的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，優(yōu)化農(nóng)村生產(chǎn)服務空間土地配置問題。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地上，要強調(diào)土地的生產(chǎn)功能，特別是根據(jù)土壤條件的差異性來科學劃分耕地、林地、園地、農(nóng)業(yè)設施用地、畜禽養(yǎng)殖和作物栽培等用地需求［3］。在生產(chǎn)服務型土地規(guī)劃上，做好農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)事活動等土地銜接問題，如農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、冷藏、貯存和運輸?shù)扔玫匦枨?。在服務型農(nóng)業(yè)用地規(guī)劃上，根據(jù)鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)基礎和開發(fā)條件，做好農(nóng)村自然景觀、人工景觀之間的融合，加強對農(nóng)業(yè)科普展覽、休閑農(nóng)業(yè)用地規(guī)劃。另外，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)及建設用地規(guī)劃上，要結(jié)合農(nóng)村經(jīng)濟轉(zhuǎn)型實際，完善土地流轉(zhuǎn)管理制度，積極深入到農(nóng)村實際來科學布局用地規(guī)劃。如對于農(nóng)資倉庫、溫室大棚、畜禽舍建設及附屬設施用地的規(guī)劃，對相關農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設施及用地規(guī)模、比例進行明確細化，保障農(nóng)業(yè)用地合理、有序。

3.2 優(yōu)化農(nóng)村集體土地、建設用地類型的關系

針對鄉(xiāng)村規(guī)劃中對農(nóng)村集體土地性質(zhì)、產(chǎn)權、類型的多元性問題，一方面制約了鄉(xiāng)村規(guī)劃的有序?qū)嵤?，另一方面從深化農(nóng)村土地改革工作上，加強對農(nóng)村集體土地經(jīng)營性、非經(jīng)營性建設用地的劃分，明確建設用地的具體用地類型，對于保障鄉(xiāng)村規(guī)劃，促進鄉(xiāng)村各項資源要素的合理流動意義重大。如對于農(nóng)村宅基地制度的明確，從產(chǎn)權明晰上來增進群眾對鄉(xiāng)村規(guī)劃的參與度。同時，對于集體土地歸屬性質(zhì)進行確定，特別是對于村莊本身各類用地范圍、空閑土地、公共空間土地進行界定，提升農(nóng)村居住區(qū)土地管理科學化水平。另外，立足城鄉(xiāng)公共服務設施建設實踐，針對鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)營性、非經(jīng)營性用地性質(zhì)進行細化分類標準，加強對農(nóng)村土地中公共生活性服務設施用地管理，健全農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務用地制度，在不增加農(nóng)村集體建設用地總量、保障現(xiàn)有農(nóng)村宅基地用地和公共設施建設用地基礎上，構建有序的農(nóng)村集體經(jīng)營性土地的流轉(zhuǎn)與規(guī)劃，促進集體用地集約化、高效化利用。

［1］趙之楓.城市化加速時期集體土地制度下的鄉(xiāng)村規(guī)劃研究［J］.規(guī)劃師，2013（4）：99-104.

［2］張尚武.鄉(xiāng)村規(guī)劃：特點與難點［J］.城市規(guī)劃，2014（2）：17-21.

［3］高飛.淺談土地整理與新農(nóng)村建設［J］.中國房地產(chǎn)，2016（8）：67.

F301；F320

A

1674-7909（2016）21-30-2

楊艷（1982-），女，本科，工程師，研究方向：城市規(guī)劃。