張　磊

（許昌學(xué)院法政學(xué)院，河南　許昌　461000）

城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地的利用現(xiàn)狀與退出動因

張磊

（許昌學(xué)院法政學(xué)院，河南許昌461000）

城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，農(nóng)村宅基地的利用現(xiàn)狀突出表現(xiàn)為布局混亂、面積超標(biāo)、閑置嚴(yán)重和糾紛較多等幾個方面。作為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀趨勢和必然要求，宅基地退出的目的在于集約節(jié)約利用土地資源。而基于物權(quán)性質(zhì)的客觀要求，解決自發(fā)流轉(zhuǎn)的矛盾糾紛，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動城鄉(xiāng)一體化穩(wěn)步推進(jìn)等幾個方面，共同構(gòu)成了農(nóng)村宅基地退出的多重動因。

城鄉(xiāng)一體化；農(nóng)村宅基地；利用現(xiàn)狀；退出動因

城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展不僅促進(jìn)了農(nóng)村地區(qū)勞動力向城市的轉(zhuǎn)移和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入的提高，也加速了城市文化和生活方式向農(nóng)村地區(qū)的擴(kuò)散和傳播。在此過程中，農(nóng)村勞動力的流失、宅基地的閑置和村莊的“空心化”現(xiàn)象等方面的問題也不容忽視。作為農(nóng)村建設(shè)用地組成部分的宅基地普遍存在布局混亂、面積超標(biāo)、閑置嚴(yán)重和糾紛較多等突出問題，在很大程度上降低了農(nóng)村宅基地的使用效率。

1　城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀

在加速推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，作為農(nóng)村建設(shè)用地主要組成部分的宅基地普遍存在面積超標(biāo)、“不減反增”、閑置浪費(fèi)等粗放利用的問題。這些問題的存在很大程度上降低了農(nóng)村宅基地的使用效率，影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。

1.1宅基地的布局混亂

作為我國農(nóng)民的“安身立命”之所，宅基地有著特殊的意義和作用，是廣大農(nóng)民從事生產(chǎn)生活的“根基”和“堡壘”，也是觀察和分析農(nóng)村生活的“細(xì)胞”和“單元”。數(shù)量眾多的農(nóng)民，分布在地域廣闊的農(nóng)村，住所的分布相對較為零散，缺乏明晰的規(guī)劃和統(tǒng)一的管理，宅基地的布局較為混亂和分散是突出的問題［1］。

由于我國農(nóng)村當(dāng)前的宅基地規(guī)劃缺少法律方面的強(qiáng)制性，大部分農(nóng)村的宅基地是沒有系統(tǒng)的規(guī)劃的，只有少數(shù)地區(qū)實施了規(guī)劃。受我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和自然經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響，農(nóng)民的規(guī)劃意識相對較為淡薄，很多進(jìn)行了宅基地使用方面規(guī)劃的農(nóng)村地區(qū)，規(guī)劃也并未真正得到有效的重視和落實。因此，農(nóng)村宅基地的布局較為分散和凌亂的現(xiàn)象較為普遍，而宅基地的布局不合理，很大程度上影響了農(nóng)村的供水、供電、交通、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)進(jìn)程，甚至可能導(dǎo)致村莊功能發(fā)揮不完善，農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的停滯和土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。宅基地的布局混亂是制約我國農(nóng)村土地資源有效利用和可持續(xù)發(fā)展的一道“瓶頸”。

1.2宅基地的面積超標(biāo)

農(nóng)村地區(qū)，由于家庭人口不同以及收入和觀念的差異，宅基地的建設(shè)也呈現(xiàn)出很大的差別，其中宅基地面積往往是一個焦點(diǎn)問題。盡管按照我國當(dāng)前的規(guī)定：農(nóng)民村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。但當(dāng)前農(nóng)村的宅基地利用中，面積超標(biāo)是較為普遍的問題。

根據(jù)現(xiàn)行的《土地管理法》和各省的土地管理條例，農(nóng)村新建、擴(kuò)建或改建房，每戶宅基地的標(biāo)準(zhǔn)面積為80～120m2，各村委會應(yīng)根據(jù)村莊規(guī)劃和本村的實際用地情況，統(tǒng)一確定本村的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)。實際上由于大多數(shù)村莊并沒有制定宅基地的使用規(guī)劃，或者是雖然制定了規(guī)劃卻沒有得到有效執(zhí)行，宅基地的超標(biāo)是普遍存在的一個較為嚴(yán)重的問題，主要表現(xiàn)為2種情況［2］：一種情況是“一戶一宅”式的超標(biāo)，主要是宅基地占地面積較大；另一種情況是“一戶多宅”式的超標(biāo)，即一戶擁有2處甚至更多的宅基地，宅基地的數(shù)量和總面積也都超標(biāo)。農(nóng)村地區(qū)宅基地的面積超標(biāo)，不僅造成了土地資源的浪費(fèi)，也導(dǎo)致了管理困難。

1.3宅基地的閑置嚴(yán)重

隨著我國城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)民人口向城市的轉(zhuǎn)移不斷加劇，農(nóng)民在城市中工作和生活甚至買房與定居的人數(shù)也逐漸增長。這就造成了一個問題，農(nóng)村地區(qū)人口的減少和勞動力的缺乏，還有原有房屋的大量閑置。在眾多閑置的農(nóng)村宅基地中，可分為2種情況［3］：一部分是長期性的閑置，一部分是暫時性的閑置。

城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的發(fā)展，不僅促進(jìn)了農(nóng)村人口不斷向城市轉(zhuǎn)移，同時也帶動了農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)條件的極大改善。在農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移中，一部分農(nóng)民進(jìn)入到城市中工作和生活，在城市買房或租房居住，但農(nóng)村“老家”的房子還保留著，卻始終無人居住，造成了閑置；也有一部分人是在農(nóng)忙時或重大節(jié)日時，回農(nóng)村短暫居住，但大部分時間房子還是閑置的。隨著農(nóng)民收入的不斷增加，農(nóng)村居住空間結(jié)構(gòu)也發(fā)生了改變，特別是在新農(nóng)村建設(shè)過程中，很多村莊都建造了“新房”并與原有住房分隔開來，形成了“外圍新建房”和“內(nèi)圍老住房”之間的鮮明對比。數(shù)量眾多的“內(nèi)圍老住房”中，相當(dāng)一部分都是“人去屋空”。

1.4宅基地的糾紛較多

盡管我國現(xiàn)有法律規(guī)定農(nóng)村宅基地的所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，但是在具體使用方面卻落實到了農(nóng)民個人。目前農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)是沒有法律依據(jù)的，但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加速，圍繞農(nóng)村宅基地日益形成了一個“隱形市場”，宅基地的流轉(zhuǎn)變得異?；钴S，由此引發(fā)的各類產(chǎn)權(quán)糾紛也在不斷增加。

根據(jù)我國現(xiàn)行的土地管理法律和制度，農(nóng)村居民一戶只能擁有一處宅基地。并且如果農(nóng)民對住房進(jìn)行出租或出賣后，不允許再申請宅基地。但這種規(guī)定并不能有效約束宅基地的流轉(zhuǎn)，在農(nóng)村，圍繞宅基地的買賣主要有2種情況［4］：一種情況是村內(nèi)居民間的買賣，主要發(fā)生在同村居民之間，基于對住所和房屋的特定需求而發(fā)生的；另一種情況是村內(nèi)居民和外來人員之間的買賣，主要發(fā)生在城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民居民之間，特別是在靠近城市的村莊，尤其是城市郊區(qū)和風(fēng)景秀麗的農(nóng)村地區(qū)，部分城鎮(zhèn)居民通過購買農(nóng)民房屋而獲得實際上的農(nóng)村宅基地使用權(quán)。由于缺乏法律制度保護(hù)，在農(nóng)村宅基地買賣過程中各種糾紛和矛盾越來越多。

2　城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地退出的動因

在加速推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化融合的時代背景下，作為順應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀趨勢，提高土地利用效率的特定行為，農(nóng)村宅基地的退出受到多種動因的綜合影響，已經(jīng)引起了廣泛的社會關(guān)注和深入探討。

2.1基于物權(quán)性質(zhì)的客觀要求

在法律意義上講，物權(quán)具有4個方面的基本權(quán)能，即包括占有、使用、收益和處分。我國目前的法律已經(jīng)認(rèn)可了宅基地使用權(quán)人享有前三項基本權(quán)利，而處分權(quán)能卻一直存在爭議。但實質(zhì)上，處分權(quán)不僅是針對所有權(quán)，使用權(quán)本身也可以處分。為此，宅基地使用權(quán)作為宅基地上的私權(quán)，也是可以流轉(zhuǎn)的。如果法律禁止宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，顯然是對物權(quán)處分權(quán)能的一種否定。允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，能夠有效實現(xiàn)宅基地資源的充分利用。所以，農(nóng)村宅基地的退出不僅是對法律意義上的物權(quán)權(quán)能的一種反映，也是農(nóng)民能夠自主處置宅基地資源的一種有效形式，還是在市場經(jīng)濟(jì)條件下保障農(nóng)民自身合法權(quán)益的一種重要途徑［5］。

2.2解決自發(fā)流轉(zhuǎn)的矛盾糾紛

按照我國當(dāng)前的相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村房屋沒有國家相關(guān)部門頒發(fā)的國有土地使用權(quán)證，是不允許進(jìn)行買賣的。但是，當(dāng)前我國很多地區(qū)“小產(chǎn)權(quán)房”銷售異?；鸨?，在很大程度上證明了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)存在的巨大市場價值。而實踐中，很多地方銷售出去的“小產(chǎn)權(quán)房”因為產(chǎn)權(quán)方面的問題，經(jīng)常發(fā)生一些摩擦和糾紛。導(dǎo)致出現(xiàn)這類問題的主要原因，在于我國當(dāng)前法律的相關(guān)規(guī)定與居民的實際社會需求之間存在著較大的落差。為此，農(nóng)村宅基地的退出是滿足市場現(xiàn)實需求、解決產(chǎn)權(quán)歸屬不清和化解流轉(zhuǎn)矛盾的客觀要求。農(nóng)村宅基地退出之后，可以實現(xiàn)退出土地的集體化所有，在此基礎(chǔ)上有效實現(xiàn)農(nóng)村土地資源的集約和節(jié)約利用。

2.3促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展

長期以來的城鄉(xiāng)二元格局，造成城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡，尤其是農(nóng)村發(fā)展的遲緩和落后。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，切實提高農(nóng)民收入和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展是解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵所在，但目前相對于城鎮(zhèn)區(qū)域普遍存在的多元化產(chǎn)業(yè)而言，單純依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)很難實現(xiàn)農(nóng)民的致富。于是很多農(nóng)民開始從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營，但是資金短缺成為他們經(jīng)營過程中所面臨的最大難題。而我國目前的法律規(guī)定宅基地使用權(quán)不能作為擔(dān)保，就造成農(nóng)民無法使用宅基地為憑借而從金融機(jī)構(gòu)獲得貸款進(jìn)而解決經(jīng)營資金不足的問題，降低了農(nóng)村從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的積極性，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。農(nóng)村宅基地退出是當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要。

2.4推動城鄉(xiāng)一體化穩(wěn)步推進(jìn)

城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的發(fā)展，目的是要促進(jìn)城市和農(nóng)村資源的集約化利用和統(tǒng)籌發(fā)展，實現(xiàn)城市和農(nóng)村的相互融合與共同繁榮。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村大量的人口轉(zhuǎn)移到城市工作和生活，甚至在城市安家落戶，從而使得農(nóng)村空閑的宅基地變?yōu)闈撛诘氖袌龉┙o。與此同時，城市的住房制度和房價上漲進(jìn)一步促進(jìn)了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。數(shù)量眾多的進(jìn)城定居的農(nóng)民居民先后在城市買房安居，而其農(nóng)村的房屋很少使用甚至完全廢棄。如果禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，將導(dǎo)致農(nóng)村宅基地的大量閑置，并造成資源的浪費(fèi)。為此，農(nóng)村宅基地退出是盤活農(nóng)村閑置土地資源，保障城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程穩(wěn)步推進(jìn)的基礎(chǔ)。

在加速推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)代化進(jìn)程中，農(nóng)村宅基地的閑置在很大程度上造成了農(nóng)村土地資源的浪費(fèi)。如何構(gòu)建科學(xué)合理的農(nóng)村宅基地退出機(jī)制，已成為深化農(nóng)村土地制度改革，提高農(nóng)村土地利用效率的重要議題。

［1］曲福田.中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)村土地問題研究［M］.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2010.

［2］陳錫文，韓俊.中國特色“三農(nóng)”發(fā)展道路研究［M］.北京：清華大學(xué)出版社，2004.

［3］侯文浩.政府主導(dǎo)下的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)過程中的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)研究［J］.安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2013（22）：9445-9446.

［4］梁發(fā)超，袁立虎.土地發(fā)展權(quán)視角下農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的構(gòu)建［J］.資源開發(fā)與市場，2014（6）.

［5］羅亞海.公共政策理論視角下農(nóng)村宅基地退出機(jī)制論析［J］.求索，2015（2）：114-119.

F301.3

A

1674-7909-（2016）05-84-2

河南省科技廳2015年軟科學(xué)項目“城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的農(nóng)村宅基地退出機(jī)制研究——基于河南省的實證分析”（152400410567）。

張磊（1982-），男，講師，碩士，研究方向：公共管理、政策分析。