丁靜

摘要：近年來(lái)，地方政府債務(wù)日益增多，在其存在問(wèn)題不斷凸顯的背景下，本文以“屢審屢犯”的視角為切入點(diǎn)，分析了近年相關(guān)審計(jì)公告。從政府債務(wù)審計(jì)公告披露的問(wèn)題中我們不難發(fā)現(xiàn)，政府債務(wù)審計(jì)“屢審屢犯”的根源在于相關(guān)的法律制度不夠健全、風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)薄弱以及目前我國(guó)審計(jì)信息披露的局限性?；诖?，本文從健全完善相關(guān)的法律法規(guī)及管理辦法、增強(qiáng)地方政府的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)、改變審計(jì)信息披露方式等方面提出了建議。

關(guān)鍵詞：地方政府 債務(wù)審計(jì) 屢審屢犯

地方政府性債務(wù)狀況關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)能否健康、持續(xù)的發(fā)展，受到黨中央和國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。李克強(qiáng)總理曾在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上指出，要將地方政府性債務(wù)作為接下來(lái)政府工作重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象。政府債務(wù)資金在支持重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)、改善市政基礎(chǔ)設(shè)施和城市交通，支持民生保障和社會(huì)建設(shè)，應(yīng)對(duì)金融危機(jī)以及夯實(shí)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)等方面發(fā)揮了積極作用。

地方政府性債務(wù)在發(fā)揮積極作用的同時(shí)也帶來(lái)了眾多問(wèn)題，因此，為了加強(qiáng)債務(wù)管理和防范風(fēng)險(xiǎn)，審計(jì)署近年來(lái)多次組織開展了全國(guó)性的地方政府債務(wù)審計(jì)。審計(jì)署希望能夠通過(guò)開展審計(jì)工作，全面了解目前地方政府債務(wù)現(xiàn)狀，找出問(wèn)題及根源，從而對(duì)癥下藥、提出對(duì)策。然而，審計(jì)署開展的全國(guó)地方性政府債務(wù)審計(jì)中，卻出現(xiàn)了一些違法違規(guī)問(wèn)題年年審、年年出現(xiàn)的現(xiàn)象。因此，為了破解政府債務(wù)審計(jì)“屢審屢犯”的困境，本文開展了相關(guān)研究。

一、透視地方政府性債務(wù)現(xiàn)狀

根據(jù)審計(jì)結(jié)果公告顯示，1997 年以來(lái)，為了刺激我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，各地方政府不斷擴(kuò)大借債規(guī)模。從政府債務(wù)增長(zhǎng)的相對(duì)水平來(lái)看，1998年較1997年增加了48.20%，而2009年較2008年增加了61.92%，由此可見其增長(zhǎng)速度不斷加快。其次，若從其債務(wù)金額來(lái)看，2010年底為107 174.91億元，2012年底為38 475.81億元，而到2013年6月底則高達(dá)108 859.17億元。從這一系列的數(shù)字統(tǒng)計(jì)我們不難發(fā)現(xiàn)政府債務(wù)規(guī)模日益壯大。

目前地方政府性債務(wù)從不同的政府層級(jí)來(lái)看，省級(jí)為17 780.84 億元、市級(jí)為48 434.61億元、縣級(jí)為39 573.60億元、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為3 070.12億元（見圖1，數(shù)據(jù)來(lái)源于審計(jì)署2013年32號(hào)審計(jì)公告，下同）。

從債務(wù)資金來(lái)源看，銀行貸款、BT、發(fā)行債券是政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的主要來(lái)源，分別為55 252.45 億元、12 146.30億元和11 658.67億元（見下頁(yè)圖2）。

圖2中，1代表銀行貸款，2代表BT，3代表發(fā)行債券，4代表應(yīng)付未付款項(xiàng)，5代表信托融資;6代表其他單位和個(gè)人借款，7代表墊資施工、延期付款，8代表證券保險(xiǎn)和其他金融機(jī)構(gòu)融資，9代表國(guó)債外債等財(cái)政轉(zhuǎn)貸，10代表融資租賃，11代表集資。

雖然目前地方政府性債務(wù)規(guī)模巨大，但從其資金投向來(lái)看，絕大部分債務(wù)資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項(xiàng)目，而這些項(xiàng)目大多有著良好的收入，這就使得政府債務(wù)為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了資金的保障，從而促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展（見下頁(yè)圖3）。

圖3中，1代表市政建設(shè)，2代表土地收儲(chǔ)，3代表交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)，4代表保障性住房，5代表教科文衛(wèi)，6代表農(nóng)林水利建設(shè)，7代表生態(tài)建設(shè)和環(huán)保，8代表工業(yè)和能源。

從圖1—圖3可以看出，地方政府性債務(wù)雖在一定程度上促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是要想獲得健康可持續(xù)的發(fā)展，則不能過(guò)多的依賴于債務(wù)，因此，我們要對(duì)規(guī)模巨大的地方政府性債務(wù)開展全面的審計(jì)工作，以期解決地方政府性債務(wù)存在的眾多問(wèn)題，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

二、地方政府性債務(wù)審計(jì)促進(jìn)國(guó)家治理機(jī)制分析

目前我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的社會(huì)主義初級(jí)階段，僅僅依靠國(guó)家下?lián)艿呢?cái)政資金難以滿足各地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，這一現(xiàn)狀導(dǎo)致了地方政府性債務(wù)的出現(xiàn)。地方政府性債務(wù)資金的投入，加快了地方基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程的開展進(jìn)程，此類工程的開展帶動(dòng)了當(dāng)?shù)厝藛T就業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，還對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境起到了積極的作用。然而越來(lái)越多的問(wèn)題隨著地方政府性債務(wù)規(guī)模的日益壯大而凸顯出來(lái)。為了使地方政府性債務(wù)更好地促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)自2011年起開展了三次全國(guó)范圍內(nèi)的地方政府性債務(wù)審計(jì)，其作用主要表現(xiàn)在：

一是理清我國(guó)地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀，能夠有效為國(guó)家相關(guān)政策、措施的制定和實(shí)施提供準(zhǔn)確、可靠的信息。審計(jì)署開展的地方政府債務(wù)審計(jì)不僅能夠準(zhǔn)確地了解目前各級(jí)政府的債務(wù)情況，而且在審計(jì)過(guò)程中通過(guò)審查相關(guān)的財(cái)務(wù)資料能夠更加深入地分析相關(guān)資金的來(lái)源及使用合理與否。因此，審計(jì)工作的開展能夠更好地協(xié)助相關(guān)部門加強(qiáng)債務(wù)的管理和使用，從而促進(jìn)國(guó)家的善治。

二是揭示目前我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及負(fù)擔(dān)，防范國(guó)家財(cái)政金融方面的風(fēng)險(xiǎn)。改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，在此過(guò)程中地方政府出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要紛紛通過(guò)舉債的方式籌集了大量的資金以彌補(bǔ)財(cái)政資金的不足。然而巨額的資金規(guī)范管理的缺乏引發(fā)了眾多的問(wèn)題，如：債務(wù)規(guī)?？刂撇坏轿?、過(guò)度舉債等，這些問(wèn)題對(duì)國(guó)家的財(cái)政和金融安全造成一定威脅。

三是關(guān)注地方政府債務(wù)資金投向，以期形成良好的國(guó)家治理方式。通過(guò)全面開展的地方政府性債務(wù)審計(jì)能夠全方位地了解地方政府性債務(wù)的情況，此外，通過(guò)開展審計(jì)工作對(duì)具體債務(wù)資金的使用情況進(jìn)行檢查以找出違規(guī)資金的去向及其原因所在，從而促進(jìn)國(guó)家相關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)資金使用的管理，進(jìn)一步規(guī)范資金的使用，使其更好地促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家的善治和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的科學(xué)發(fā)展。

三、地方政府性債務(wù)審計(jì)中存在的“屢審屢犯”問(wèn)題

近些年開展的全國(guó)性地方政府審計(jì)中出現(xiàn)了一些違法違規(guī)問(wèn)題年年審、年年存在的現(xiàn)象。這些問(wèn)題有的發(fā)生在不同的地方，有的發(fā)生在不同的年份，而有些則是在同一地方每年均發(fā)生。為了找出地方政府性債務(wù)審計(jì)工作發(fā)現(xiàn)的“頑疾”，本文對(duì)審計(jì)署披露的全國(guó)性地方政府債務(wù)審計(jì)公告進(jìn)行了歸類統(tǒng)計(jì)和分析。通過(guò)分析發(fā)現(xiàn)，地方政府性債務(wù)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的“屢審屢犯”問(wèn)題主要包括：

（一）地方政府舉債融資缺乏規(guī)范。根據(jù)國(guó)家政策相關(guān)規(guī)定，目前地方政府并不具有自主舉債的權(quán)利。然而出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要以及財(cái)政資金的短缺，各地方政府紛紛通過(guò)各種渠道去舉債籌集資金，這便導(dǎo)致了目前各地舉債不規(guī)范、不透明的現(xiàn)狀。就目前的審計(jì)情況而言，絕大部分的地方政府是以融資平臺(tái)的方式舉借債務(wù)。2010年審計(jì)發(fā)現(xiàn)，有7個(gè)省級(jí)、40個(gè)市級(jí)和107個(gè)縣級(jí)政府及所屬部門，違規(guī)為融資平臺(tái)公司等單位舉借債務(wù)提供擔(dān)保464.75億元;2011年至2012年，地方政府及所屬部門違規(guī)融資總額合計(jì)2 180.87億元，占這兩年新舉借債務(wù)總額的15.82%。2013年審計(jì)發(fā)現(xiàn)，部分地方違規(guī)通過(guò) BT、向非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人借款等方式舉借政府性債務(wù) 2 457.95 億元，地方政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位違規(guī)提供擔(dān)保 3 359.15 億元，融資平臺(tái)公司等單位違規(guī)發(fā)行債券423.54 億元，違規(guī)融資總額合計(jì)6 240.64億元。

（二）地方政府償債能力弱，存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。從審計(jì)情況來(lái)看，目前各地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)重而償債能力較弱。2010年底，政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)率高于100%的有78個(gè)市級(jí)政府、99個(gè)縣級(jí)政府，分別占總數(shù)的19.9%和3.56%。此外，由于地方政府償債能力不足，一部分地區(qū)出現(xiàn)了逾期債務(wù)，借新還舊率超過(guò)20%的政府?dāng)?shù)目也多達(dá)44個(gè)。2012年底，政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)率高于100%的省會(huì)城市就多達(dá)9個(gè)，債務(wù)增長(zhǎng)率超過(guò)20%的政府?dāng)?shù)目則有12個(gè)之多。此外，從相關(guān)統(tǒng)計(jì)來(lái)看，出現(xiàn)逾期債務(wù)以及借新還舊率超過(guò)20%的僅省會(huì)城市就多達(dá)19個(gè)。2013年底，省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額 105 789.05 億元，比2010年底增加38 679.54 億元，年均增長(zhǎng)19.97%。

（三） 地方政府性債務(wù)資金未及時(shí)安排使用。根據(jù)審計(jì)公告顯示，截至2010年底，未支出的政府債務(wù)資金總額為11 044.47億元。而這筆資金中有1 319.8億元是2008年及以前年度舉借的債務(wù)，占未支出債務(wù)資金總額的11.95%。最新審計(jì)公告顯示，截至2012年未支出政府債務(wù)資金總額中有271.71億元債務(wù)資金于2010年及以前年度舉借，至2012年底仍未支出。這部分債務(wù)資金閑置時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，導(dǎo)致了資源的浪費(fèi)，使其未能發(fā)揮效益。

四、破解地方政府性債務(wù)審計(jì)“屢審屢犯”的對(duì)策

針對(duì)目前我國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)“屢審屢犯”問(wèn)題，我們應(yīng)該采取相應(yīng)的措施以減少或避免審計(jì)所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題再次出現(xiàn)，從而使得審計(jì)更高效服務(wù)于國(guó)家治理，促進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。筆者認(rèn)為應(yīng)采取以下相關(guān)措施：

（一） 不斷完善政府性債務(wù)管理制度。國(guó)家及地方政府相關(guān)部門應(yīng)出臺(tái)有效、健全的規(guī)章制度，使得各地方政府在舉債過(guò)程中能夠有章可循，從而加強(qiáng)對(duì)地方政府性債務(wù)的管理。此外，財(cái)政部門應(yīng)不斷地完善我國(guó)債券市場(chǎng)的相關(guān)政策法規(guī)，規(guī)范債券市場(chǎng)的管理，對(duì)于眾多的融資平臺(tái)公司實(shí)施全面的整頓，建立系統(tǒng)完善的報(bào)告制度。通過(guò)這一系列的工作對(duì)我國(guó)地方政府性債務(wù)實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)的監(jiān)控，從而加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)公司的管理，以實(shí)現(xiàn)政府性債務(wù)的規(guī)范化管理，使得我國(guó)地方政府性債務(wù)的管理制度更加完善。

（二） 不斷強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范措施，加強(qiáng)審計(jì)力度。國(guó)家應(yīng)積極鼓勵(lì)地方政府建立配套的債務(wù)預(yù)警制度，以避免地方債務(wù)額度過(guò)高，地方政府因承擔(dān)不了巨額債務(wù)而影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)為了減少地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，各地方政府還可以建立償債準(zhǔn)備金制度。此外，國(guó)家還應(yīng)對(duì)各地方的政府性債務(wù)采取誰(shuí)舉債誰(shuí)償還的責(zé)任制度，從國(guó)家層面給地方政府施加一定的壓力，使地方政府減少發(fā)行債券或是通過(guò)地方性的融資平臺(tái)舉借債務(wù)，減輕國(guó)家負(fù)擔(dān)的同時(shí)也減少了地方的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。鑒于目前我國(guó)地方政府性債務(wù)的審計(jì)工作還處于起步階段，對(duì)于全國(guó)各地方政府債務(wù)尚未能夠?qū)崿F(xiàn)動(dòng)態(tài)的管理監(jiān)控，此外，該方式審計(jì)工作的開展并不能夠全面地控制風(fēng)險(xiǎn)。因此，在今后的工作中還應(yīng)加大審計(jì)的廣度與深度，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)控，從制度層面保證政府性債務(wù)審計(jì)的常態(tài)化。

（三） 明確審計(jì)公告的信息披露，監(jiān)督資金流向。審計(jì)公告結(jié)果的披露應(yīng)當(dāng)保證信息的全面性與有用性。然而縱觀近年來(lái)的審計(jì)公告我們不難發(fā)現(xiàn)，公告中僅大篇幅地披露了債務(wù)余額以及債務(wù)負(fù)擔(dān)總體情況，并沒(méi)有對(duì)各地方債務(wù)償還情況進(jìn)行披露?？梢妼徲?jì)公告披露情況不全面。此外，公告中對(duì)于債務(wù)情況從未點(diǎn)名批評(píng)，只是提及涉及了多少個(gè)地方政府。審計(jì)公告采用如此模糊性的披露方式對(duì)于審計(jì)整改極為不利。筆者認(rèn)為，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該改變目前審計(jì)披露的方式，更加清晰明了地指出地方政府存在著何種債務(wù)問(wèn)題，以及債務(wù)資金的分配使用具體存在哪些不合理之處，這樣才能使信息使用者依據(jù)報(bào)告更好地開展下一步的審計(jì)整改工作，地方政府性的舉債也能夠更好地發(fā)揮其作用，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

五、 結(jié)語(yǔ)

鑒于目前地方政府債務(wù)存在的眾多“屢審屢犯”問(wèn)題，筆者認(rèn)為，國(guó)家以及審計(jì)部門應(yīng)該高度重視政府性債務(wù)的審計(jì)工作，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的同時(shí)還應(yīng)將其與相關(guān)行政部門的審計(jì)工作相結(jié)合。這樣才能夠準(zhǔn)確定位問(wèn)題原因所在，以采取相應(yīng)的對(duì)策實(shí)現(xiàn)政府債務(wù)的規(guī)范化、效益化管理，促使地方政府性債務(wù)能夠更高效地服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步。審計(jì)人員應(yīng)力求通過(guò)審計(jì)工作的開展來(lái)促進(jìn)債務(wù)管理的規(guī)范化，從而減少債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高債務(wù)資金使用效益，使審計(jì)工作在國(guó)家治理以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的過(guò)程中發(fā)揮應(yīng)有的積極作用。X

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