肖大梅

摘要：隨著養(yǎng)老金制度改革的實(shí)施，社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大，與之同時(shí)，養(yǎng)老金管理中的問題越發(fā)凸顯。本文結(jié)合審計(jì)實(shí)踐分析了當(dāng)前養(yǎng)老金管理存在的問題，在借鑒英美養(yǎng)老金有效監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出適合我國(guó)養(yǎng)老金審計(jì)的監(jiān)管措施，以確保養(yǎng)老金的安全與完整、保值與增值，平穩(wěn)推進(jìn)養(yǎng)老金制度的改革。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老金 改革 管理 審計(jì)監(jiān)管

我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金擔(dān)負(fù)著保障廣大人民群眾年老時(shí)基本生活的重任，時(shí)間跨度長(zhǎng)，基金數(shù)額大，涉及面廣。截至2014年11月底，全國(guó)職工和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保合計(jì)達(dá)8.37億人，其中職工參保3.38億人，城鄉(xiāng)居民參保4.99億人，待遇領(lǐng)取2.26億人。2015年1月3日，國(guó)務(wù)院正式下發(fā)《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，確定公務(wù)員和事業(yè)單位人員要繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，養(yǎng)老“并軌”改革預(yù)計(jì)涉及約4000萬機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員。隨著我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的逐漸完善以及社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋面的進(jìn)一步擴(kuò)大，與之相對(duì)應(yīng)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收入、支出及其累計(jì)結(jié)余金額也日益龐大，比如2013年全國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收入、支出、年末累計(jì)結(jié)余金額就分別高達(dá)22680億元、18470億元、28269.18億元。對(duì)于規(guī)模如此龐大且與廣大人民群眾切身利益緊密相關(guān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金整個(gè)運(yùn)作過程的監(jiān)督與管理，成為了社會(huì)公眾高度關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問題，相應(yīng)的，如何確?；鸬陌踩c完整性及其保值增值也就必然成為我國(guó)社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度當(dāng)前面臨的一個(gè)極其重要的問題。

一、從審計(jì)實(shí)踐看當(dāng)前養(yǎng)老金管理存在的問題

2014年10月1日，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)開始并軌，參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的各類職工實(shí)現(xiàn)了起點(diǎn)公平，即均繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金，且繳費(fèi)基數(shù)為單位工資總額和個(gè)人工資總額、費(fèi)率為單位20%和職工8%、計(jì)發(fā)公式為“[（當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資+指數(shù)化月平均繳費(fèi)）/2]×繳費(fèi)年限%+個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額/計(jì)發(fā)月數(shù)+過渡性養(yǎng)老金”。也就是說，公務(wù)員和事業(yè)單位職工開始繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)了，并且，他們的養(yǎng)老金在一定程度上與自己的貢獻(xiàn)掛鉤，這與企業(yè)職工是一樣的，相關(guān)權(quán)利義務(wù)也是一致的。從此，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的人員流出時(shí)可以對(duì)接社會(huì)保險(xiǎn)平臺(tái)；企業(yè)人員進(jìn)入機(jī)關(guān)和事業(yè)單位，可以在社會(huì)保險(xiǎn)平臺(tái)上攜帶自己的權(quán)益記錄，幾十年視同繳費(fèi)工齡沒人埋單的養(yǎng)老金缺失悲劇將不再發(fā)生。這對(duì)中國(guó)來說，無疑是一個(gè)巨大的社會(huì)進(jìn)步。但是由于當(dāng)前審計(jì)監(jiān)管在這方面還不成熟，致使我國(guó)養(yǎng)老金在管理、使用、運(yùn)營(yíng)等方面存在很多問題。

（一）養(yǎng)老金管理缺乏完善的法律法規(guī)體系

在我國(guó)，養(yǎng)老金立法滯后，并且難度較大。由于養(yǎng)老金制度缺乏法律保障，行政性強(qiáng)，社保機(jī)構(gòu)法制觀念淡薄，造成養(yǎng)老金在籌集和管理上往往無章可循。同時(shí)，由于監(jiān)管不力，基金常常被挪作他用。

（二）養(yǎng)老金收不抵支，缺口越來越大

當(dāng)今中國(guó)老齡化問題日益凸顯，低生育率與高預(yù)期壽命并存，在養(yǎng)老金收入不大幅改善、又難以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金保值增值的條件下，必然導(dǎo)致養(yǎng)老金赤字問題越來越嚴(yán)峻，賬戶缺口逐年擴(kuò)大。2015年全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金（含企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)）總收入減去總支出，“虧空”3115.33億元，較去年1563億元的收支差顯著擴(kuò)大，2013年剔除財(cái)政補(bǔ)貼后的“虧空”僅為959億元，而在2012年該指標(biāo)還為正值：收支相減余額為1079億元。即使不考慮貨幣購買力貶值等其他因素，以目前的中國(guó)人口與現(xiàn)行養(yǎng)老模式推測(cè)，中國(guó)養(yǎng)老金的缺口到2075年也將會(huì)達(dá)到9.15萬億元，這是一個(gè)極其龐大的數(shù)字，隨著老齡化進(jìn)程加快，收支矛盾還在擴(kuò)大。中國(guó)社科院世界社保研究中心主任鄭秉文認(rèn)為，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革解決“雙軌制”這個(gè)最大的不公平問題之后，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的可持續(xù)性問題將立刻上升為主要問題。

（三）養(yǎng)老金擠占挪用現(xiàn)象較普遍

社保機(jī)構(gòu)既負(fù)責(zé)基本養(yǎng)老金的運(yùn)營(yíng)，又要對(duì)自身的工作進(jìn)行監(jiān)管，缺少外部約束。盡管財(cái)政部多次頒布相關(guān)文件規(guī)定養(yǎng)老保險(xiǎn)基金必須?？顚Ｓ茫魏尾块T、單位和個(gè)人都無權(quán)挪作他用，但不少地方政府并沒有認(rèn)真貫徹執(zhí)行。例如，在2006年，黑龍江哈爾濱市社保局把九百多萬元資金借給了企業(yè)并用來作為企業(yè)的流動(dòng)資金和擔(dān)保利息；四川眉山市青神縣所在政府挪用1200多萬社?；?；湖南益陽市某鎮(zhèn)政府對(duì)將近70萬元社保基金實(shí)施套取等；2008年上海市曝出的驚天社會(huì)保險(xiǎn)基金案件更是讓世人震驚，涉案官員從中央政治局委員、上海市委書記往下達(dá)數(shù)十人，涉及社會(huì)保障基金30多億元；2014年吉林通化市住房公積金管理中心從首次審計(jì)發(fā)現(xiàn)違規(guī)發(fā)放貸款8000萬元、挪用2.4億元，后來發(fā)展到挪用住房公積金數(shù)額達(dá)到驚人的11.25億元。最近幾年數(shù)據(jù)顯示，類似案件不斷上升，這不能不讓世人質(zhì)疑自己社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全性。

（四）養(yǎng)老金市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)程度不高，投資運(yùn)營(yíng)激勵(lì)機(jī)制缺失，收益率低

審計(jì)署對(duì)全國(guó)社?；鸬膶徲?jì)結(jié)果顯示，由于負(fù)利率的侵蝕，“躺”在賬戶中高達(dá)2.7萬億元的養(yǎng)老金僅2013年的損失就達(dá)到了178億元。十多年來養(yǎng)老金收益率平均不到2%，扣除通貨膨脹率，年均收益率為負(fù)，處于貶值風(fēng)險(xiǎn)中。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究員鄭秉文稱，如果中國(guó)政府對(duì)社會(huì)保障基金管理得好一點(diǎn)，過去20年就會(huì)增值幾千億元人民幣，而這些資金中的絕大部分都存在銀行里“睡大覺”，銀行平均年化存款利率不到2%，他設(shè)定過去20年的平均通脹率為4.8%，單是通貨膨脹就讓社?；鹂s水近1000億元人民幣。

（五）養(yǎng)老金個(gè)人賬戶的運(yùn)營(yíng)缺乏有效的監(jiān)管

由于實(shí)際操作中很多監(jiān)管工作沒做，使社會(huì)統(tǒng)籌基金“虧欠”了個(gè)人賬戶太多的資金，由此形成了規(guī)模龐大的“空賬”。引發(fā)個(gè)人賬戶空賬問題的直接原因是：政府對(duì)空賬問題的責(zé)任不明、養(yǎng)老金管理制度混亂，以及養(yǎng)老金投資收益率低。我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式是統(tǒng)賬結(jié)合，兩個(gè)賬戶都是由各地的養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，采取混賬管理模式，國(guó)家還沒有對(duì)其設(shè)立一個(gè)有效的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。兩個(gè)賬戶都由政府進(jìn)行操控，政府不僅是養(yǎng)老金的所有者，也是養(yǎng)老金的管理者，一旦養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌賬戶出現(xiàn)收支缺口，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)就會(huì)通過兩個(gè)賬戶管理上的漏洞貪污、擠占、挪用養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金。

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理、使用和運(yùn)營(yíng)中之所以存在上述問題，很重要的原因就是沒有強(qiáng)有力的審計(jì)監(jiān)督和約束機(jī)制。為此，2015年1月8日，審計(jì)署發(fā)布《關(guān)于2015年地方審計(jì)機(jī)關(guān)開展審計(jì)業(yè)務(wù)工作的指導(dǎo)意見》，其中提到，將于8月至10月做好全國(guó)統(tǒng)一組織的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金審計(jì)。根據(jù)《指導(dǎo)意見》，此次對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行審計(jì)，將摸清基金籌集、管理、使用和保值增值等情況，揭示虛報(bào)冒領(lǐng)、擠占挪用、擅自降低收費(fèi)和繳費(fèi)基數(shù)等影響基金安全和可持續(xù)性的問題，關(guān)注影響?zhàn)B老保險(xiǎn)制度公平性的問題，推動(dòng)完善相關(guān)政策制度，同時(shí)，也是為了配合即將啟動(dòng)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。

二、在借鑒歐美有益做法基礎(chǔ)上，探討加強(qiáng)我國(guó)養(yǎng)老金審計(jì)監(jiān)管的建議

歐美一些發(fā)達(dá)國(guó)家，養(yǎng)老保險(xiǎn)體系比較完善，極大地推動(dòng)了總體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。筆者對(duì)英、美養(yǎng)老金審計(jì)監(jiān)管方面的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，為中國(guó)的養(yǎng)老金監(jiān)管提供參考。

在英國(guó)，構(gòu)建從征收、使用及績(jī)效管理的全方位審計(jì)監(jiān)督體系。養(yǎng)老金審計(jì)的內(nèi)容全面、類型多樣，既包括對(duì)養(yǎng)老金來源的審計(jì)，又包括養(yǎng)老金投資及其發(fā)放的審計(jì)；既包括財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)，又包括績(jī)效審計(jì)；既包括養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的審計(jì)，又包括對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)履職情況的審計(jì)。此外，加大績(jī)效審計(jì)向縱深推進(jìn)的力度，英國(guó)養(yǎng)老金審計(jì)在如何開展審計(jì)、如何確定審計(jì)重點(diǎn)方面積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)。

在美國(guó)，嚴(yán)格監(jiān)管養(yǎng)老金的使用。為了加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老金的監(jiān)管，每天都要將養(yǎng)老金所得轉(zhuǎn)入到財(cái)政部下屬金融機(jī)構(gòu)的基金賬戶中。其次，保證了養(yǎng)老保險(xiǎn)金的穩(wěn)定和增值。從20世紀(jì)后期起，為了適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)，保障社保基金的保值增值，維護(hù)老齡化社會(huì)的穩(wěn)定，創(chuàng)新了養(yǎng)老保險(xiǎn)金的繳納形式，從“用多少、交多少”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安糠謨?chǔ)備”的形式。

由此可見，英國(guó)、美國(guó)養(yǎng)老金體系能夠健康發(fā)展的關(guān)鍵在于有完善的審計(jì)監(jiān)管機(jī)制，從而保證養(yǎng)老金管理部門在征收、使用、管理運(yùn)營(yíng)到保值增值各個(gè)環(huán)節(jié)做到合規(guī)合法，并且根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要，創(chuàng)新養(yǎng)老金保值增值的途徑。在此基礎(chǔ)上，筆者結(jié)合我國(guó)當(dāng)前養(yǎng)老金管理運(yùn)營(yíng)中存在的問題，提出以下審計(jì)監(jiān)管措施。

（一）完善法制監(jiān)管體系

要想在更深層次實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金監(jiān)管的科學(xué)化與客觀化，就要充分發(fā)掘法律在完善加強(qiáng)養(yǎng)老金監(jiān)管的重要作用?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》中明確規(guī)定：“社會(huì)保險(xiǎn)基金專款專用，任何組織和個(gè)人不得侵占或者挪用?！钡?，具體到怎樣才能切實(shí)有效地對(duì)養(yǎng)老金的運(yùn)營(yíng)進(jìn)行全面監(jiān)督上，該法規(guī)缺乏實(shí)際可行性。所以，我國(guó)要從不同的角度經(jīng)過詳細(xì)的條文規(guī)定，規(guī)范養(yǎng)老金的主體行為，盡早頒布《社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督管理?xiàng)l例》和《養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)督管理?xiàng)l例》，只有完善的法律才可以將養(yǎng)老金的規(guī)范提升一個(gè)層次。

（二）完善養(yǎng)老金審計(jì)的責(zé)任追究制度

（1）根據(jù)“誰決策、誰負(fù)責(zé)”的原則明確界定審計(jì)責(zé)任追究對(duì)象。養(yǎng)老保險(xiǎn)金運(yùn)營(yíng)管理部門的主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于基金的征繳、管理、投資運(yùn)營(yíng)以及支付等整個(gè)業(yè)務(wù)流程負(fù)有主要責(zé)任。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)在基金審計(jì)過程中要保持充分的獨(dú)立性，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的問題追查到底，并將基金運(yùn)營(yíng)管理部門的主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)定為予以追究的直接責(zé)任人。

（2）通過完善相關(guān)法律賦予審計(jì)機(jī)關(guān)充分的調(diào)查權(quán)和行政處罰權(quán)，使其可以依法追究基金管理部門及其負(fù)責(zé)人的直接責(zé)任，避免“只見審、不見罰”的尷尬局面。對(duì)于基金審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的重大問題，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)實(shí)施充分的調(diào)查與分析，在取得足夠證據(jù)的基礎(chǔ)上加大執(zhí)法力度，追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任，嚴(yán)肅查處基金運(yùn)營(yíng)管理過程中的貪污、舞弊等瀆職和失職行為。同時(shí)，對(duì)基金管理部門的主要負(fù)責(zé)人及直接責(zé)任人的相關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)記入其個(gè)人檔案，并提交給人事主管部門以作為其業(yè)績(jī)考核、晉升的重要依據(jù)。通過基金審計(jì)責(zé)任追究制度的建立健全，不僅可以有效遏制基金管理運(yùn)營(yíng)過程中的違規(guī)違紀(jì)、低效浪費(fèi)行為的發(fā)生，而且有助于審計(jì)建議及其整改措施的落實(shí)，從而促使我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的管理運(yùn)營(yíng)工作得到不斷改進(jìn)。

（三）制定養(yǎng)老金審計(jì)制度

養(yǎng)老金的運(yùn)營(yíng)事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定及經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，關(guān)系到大多數(shù)人的切身利益。養(yǎng)老金審計(jì)不能僅局限于查弊糾錯(cuò)，更重要的是要從管理、制度方面發(fā)現(xiàn)和揭露問題。從宏觀人手，從制度入手，關(guān)注各項(xiàng)政策和措施的落實(shí)情況。同時(shí)，在實(shí)際執(zhí)行中，關(guān)注這些政策和措施是否得到落實(shí)、有無片面理解中央有關(guān)社保政策的意圖、落實(shí)政策不到位或執(zhí)行存在偏差等，從管理、制度和體制上找問題、查根源、提對(duì)策，從而完善社會(huì)保障體系，促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)。

（四）開展養(yǎng)老金績(jī)效審計(jì)

將養(yǎng)老金財(cái)務(wù)審計(jì)與績(jī)效審計(jì)相結(jié)合，不僅能夠有效地揭露基金管理運(yùn)營(yíng)過程中有關(guān)人員的貪污、舞弊、擠占、挪用等違法違規(guī)行為，而且能夠合理地配置審計(jì)資源，有助于發(fā)現(xiàn)基金因管理不善、投資決策失誤造成的低效浪費(fèi)現(xiàn)象，從而通過專業(yè)的審計(jì)建議和整改措施及審計(jì)責(zé)任追究制度促使基金管理運(yùn)營(yíng)部門不斷提高基金管理水平和運(yùn)營(yíng)效益，維護(hù)基金安全完整的同時(shí)實(shí)現(xiàn)其保值增值。截至2014年年底，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金累計(jì)結(jié)余已經(jīng)超過3萬億元。郎咸平認(rèn)為美國(guó)人的退休金之所以能得到最好的保障，是因?yàn)槊绹?guó)有一個(gè)長(zhǎng)期穩(wěn)健增值的股市。中國(guó)的養(yǎng)老金回報(bào)率只有2%，按照現(xiàn)在的通貨膨脹率，等你30年后退休以后只能拿到現(xiàn)在工資的40%，而美國(guó)因?yàn)橛幸粋€(gè)健全的股市，人們退休以后可以拿到相當(dāng)于工作時(shí)薪水的119.7%。我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革為養(yǎng)老金投資運(yùn)營(yíng)帶來了“窗口期”，在養(yǎng)老金缺口壓力不斷增大的背景下，基金市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)刻不容緩，養(yǎng)老金投資保值的相關(guān)改革勢(shì)在必行。

（五）建立健全養(yǎng)老金績(jī)效審計(jì)人才培養(yǎng)機(jī)制

由于當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老金的管理運(yùn)營(yíng)涉及部門眾多、相關(guān)政策變化較快，導(dǎo)致養(yǎng)老金績(jī)效審計(jì)工作的開展方式及其評(píng)價(jià)對(duì)象均具有較強(qiáng)的特殊性，從而要求其績(jī)效審計(jì)人員必須具備較高的綜合素質(zhì)，特別是在諸如金融、保險(xiǎn)及其投資運(yùn)營(yíng)等多元化知識(shí)體系方面表現(xiàn)尤為明顯。然而，由于長(zhǎng)期受傳統(tǒng)的財(cái)政財(cái)務(wù)收支合規(guī)、合法性審計(jì)工作的影響，我國(guó)現(xiàn)有的基金審計(jì)人員在知識(shí)結(jié)構(gòu)、專業(yè)技能和素養(yǎng)、相關(guān)政策理論水平以及發(fā)現(xiàn)與分析問題的綜合能力方面都與開展養(yǎng)老金績(jī)效審計(jì)工作的要求存在著較大的差距。因此，為了有效推動(dòng)我國(guó)養(yǎng)老金績(jī)效審計(jì)工作的開展，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該盡快建立健全相應(yīng)的養(yǎng)老金績(jī)效審計(jì)人才培養(yǎng)機(jī)制。

三、結(jié)論

養(yǎng)老金是我國(guó)社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度得以正常運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)，其安全完整與保值增值情況關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展乃至整個(gè)社會(huì)的安全與穩(wěn)定。及時(shí)開展養(yǎng)老金審計(jì)不僅有利于規(guī)范養(yǎng)老金運(yùn)作秩序、強(qiáng)化養(yǎng)老金監(jiān)管與控制、確保養(yǎng)老金的安全與完整，更有利于促進(jìn)建立養(yǎng)老金運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制及其財(cái)務(wù)預(yù)警機(jī)制，提高養(yǎng)老金管理和運(yùn)營(yíng)的效率和效果，強(qiáng)化各級(jí)政府的效益觀念和公共責(zé)任意識(shí)，進(jìn)一步完善我國(guó)社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，平穩(wěn)推進(jìn)養(yǎng)老金制度的改革。

本文系河南省社科聯(lián)項(xiàng)目（SKL-2015-2656）的研究成果。

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（作者單位：鄭州財(cái)經(jīng)學(xué)院）