文/韓帥 山東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院 山東濟南 250013

城建規(guī)劃 Urban Planning

縣級城市總體規(guī)劃編制過程中的“兩規(guī)合一”規(guī)劃研究
——以萊西市城市總體規(guī)劃為例

文/韓帥 山東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院 山東濟南 250013

兩規(guī)差異是我國現(xiàn)行城市管理體制長期運行過程中一直存在的問題，給城市建設(shè)和管理審批帶來了較大的困難，兩規(guī)的沖突甚至削弱了規(guī)劃的嚴肅性和權(quán)威性。2013年以來，中央政策推動“兩規(guī)合一”成為規(guī)劃熱點，各地進行了大量的實踐，本文梳理了當前“兩規(guī)合一”的試點類型，并以新一輪《萊西市城市總體規(guī)劃》為案例，探索性的提出和總結(jié)了在現(xiàn)行制度法規(guī)框架下，推動“兩規(guī)合一”的工作原則、協(xié)調(diào)思路等技術(shù)框架，建立“兩規(guī)合一”的控制線體系的方法。

兩規(guī)合一；城市總體規(guī)劃；控制線體系

1、引言

2013年以來，十八屆三中全會、中央城鎮(zhèn)化工作會議、中央城市工作會議等一系列會議文件精神明確提出了“探索建立生產(chǎn)、生活、生態(tài)開發(fā)邊界清晰的統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，加強城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的銜接，推進兩圖合一”。此后“兩規(guī)合一”成為規(guī)劃熱點，各地紛紛開展試點工作。從兩規(guī)合一的實施類型看，有廣州、廈門等城市通過制定一套兩規(guī)共同執(zhí)行的新法則 ——兩規(guī)合一規(guī)劃，形成一種技術(shù)型融合，但是該規(guī)劃類型不在現(xiàn)行的規(guī)劃法規(guī)體系之中 ，給規(guī)劃的落實造成一定的困難。有上海、北京等城市通過部門整合體制改革，形成體制創(chuàng)新型融合，在很大程度上解決了規(guī)劃沖突的問題，但是國內(nèi)大多數(shù)城市尚未實施規(guī)土部門整合，可復(fù)制性較低。本文旨在探索在現(xiàn)行制度法規(guī)框架下，在新一輪城市總體規(guī)劃編制過程中推動“兩規(guī)合一”工作的思路和方法。

2、“兩規(guī)合一”的工作原則和思路

將“兩規(guī)合一”研究納入城市總體規(guī)劃編制過程，對于提高城市總體規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性，減少城市管理矛盾，具有重要作用 。

（1）一張藍圖、分開表述

城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃具有明顯的差異性和互補性。城市總體規(guī)劃重功能完善，空間導(dǎo)向性強；土地利用總體規(guī)劃重規(guī)劃控制，指標約束性強?！皟梢?guī)合一”并非將兩個規(guī)劃合成一個規(guī)劃，“一張藍圖”并非將規(guī)劃落實到每一塊圖斑，在當前規(guī)土分離的條件下，將兩個規(guī)劃統(tǒng)一控制在一個框架內(nèi)，即統(tǒng)一的目標定位、統(tǒng)一的空間控制線體系，而后兩規(guī)在各自領(lǐng)域和話語系統(tǒng)內(nèi)對規(guī)劃進行合理的表述，更具有現(xiàn)實可操作性。

（2）生態(tài)優(yōu)先、保障底線

在生態(tài)文明的發(fā)展要求下，生態(tài)空間成為空間規(guī)劃體系的重要組成部分，生態(tài)安全格局的構(gòu)建對于保障城市生態(tài)環(huán)境安全，避免城市綠地結(jié)構(gòu)的蠶食、生態(tài)環(huán)境的惡化起到重要作用，在“兩規(guī)合一”規(guī)劃中，確立生態(tài)優(yōu)先，保障生態(tài)環(huán)境底線的原則，劃定生態(tài)紅線，作為“兩規(guī)合一”的前置條件。

（3）保障發(fā)展，剛?cè)岵⑹?/p>

規(guī)劃的剛性和彈性對立統(tǒng)一的，剛性過高則發(fā)展受限，彈性過高則發(fā)展變亂，剛?cè)岵⑹﹦t是使城鄉(xiāng)在規(guī)劃引導(dǎo)框架下科學(xué)發(fā)展。對城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模和空間設(shè)置雙層邊界，其中集中建設(shè)區(qū)范圍較小，作為優(yōu)先建設(shè)發(fā)展區(qū)，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍較大，作為城市開發(fā)的底線和永久邊界不得突破。對鄉(xiāng)村發(fā)展不做空間安排，僅做規(guī)模統(tǒng)籌，確保新增農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)有指標可用，減少不確定因素影響。

3、萊西市“兩規(guī)合一”規(guī)劃研究

3.1 總體技術(shù)框架

作為《萊西市城市總體規(guī)劃》的專題研究部分，萊西市“兩規(guī)合一”的總體工作框架為（1）梳理現(xiàn)行《土地利用總體規(guī)劃》在土地利用規(guī)模等方面提出的控制性指標，作為“兩規(guī)”城鄉(xiāng)建設(shè)用地增長和基本農(nóng)田保護規(guī)模的重要控制內(nèi)容；（2）通過數(shù)據(jù)庫疊加對比和定性對比，識別現(xiàn)行《土地利用規(guī)劃》在城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間布局、發(fā)展方向、圖斑等方面存在的問題；（3）提出兩規(guī)在技術(shù)標準、統(tǒng)計口徑等方面協(xié)調(diào)的方法；（4）建立控制線體系。

3.2 兩規(guī)技術(shù)標準的協(xié)調(diào)思路

（1）規(guī)劃期限的協(xié)調(diào)：規(guī)劃期限統(tǒng)一為2030年；（2）空間管制概念的協(xié)調(diào)：現(xiàn)行規(guī)劃管理體制下，空間管制概念眾多，本規(guī)劃將下列概念梳理如下，城規(guī)適宜建設(shè)區(qū)=城規(guī)遠期規(guī)劃用地邊界=城規(guī)集中建設(shè)區(qū)=土規(guī)允許建設(shè)區(qū)；城規(guī)遠景規(guī)劃用地邊界=城規(guī)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界=土規(guī)有條件建設(shè)區(qū)〈城規(guī)限制建設(shè)區(qū)；城規(guī)禁止建設(shè)區(qū)=土規(guī)禁止建設(shè)區(qū)+土規(guī)限制建設(shè)區(qū)；（3）用地統(tǒng)計方法的協(xié)調(diào)：土規(guī)和城規(guī)存在用地統(tǒng)計方法上的差異，為銜接二者差異，以土規(guī)城鄉(xiāng)建設(shè)用地中類和基本農(nóng)田指標為主要協(xié)調(diào)指標，其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地中類僅區(qū)分為城鎮(zhèn)建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地兩個小類，本規(guī)劃確定的集中建設(shè)區(qū)和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以內(nèi)的規(guī)劃用地（土規(guī)用地類型大部分為城鄉(xiāng)建設(shè)用地、部分為交通水利用地和其它建設(shè)用地）全部等同于城鎮(zhèn)建設(shè)用地小類。

3.3 規(guī)模協(xié)調(diào)：控制總量、保證彈性

（1）控制總量：“以m apgis數(shù)據(jù)庫指標為基礎(chǔ)，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地年均增長率測算，得出至規(guī)劃期末的城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量。同時保證基本農(nóng)田保護區(qū)面積符合土地利用規(guī)劃要求。

（2）保證彈性：城鎮(zhèn)和農(nóng)村建設(shè)用地的總量會隨著城鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、農(nóng)村人口市民化而不斷的變動，是一個動態(tài)發(fā)展的復(fù)雜過程，如果規(guī)劃落實到每一寸土地，則限制了城鄉(xiāng)發(fā)展的無限可能性，因此，在保證總量控制的前提下，適當留出彈性空間。

農(nóng)村建設(shè)用地的彈性表現(xiàn)為只劃定農(nóng)村用地總量，不做空間安排。彈性設(shè)計有二方面，一是現(xiàn)有農(nóng)村宅基地以存量更新為主，鼓勵農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口騰退宅基地；二是鼓勵農(nóng)村社區(qū)按照農(nóng)村社區(qū)布點規(guī)劃進行建設(shè)，保證所有農(nóng)村社區(qū)建設(shè)都有指標可以落地。

城鎮(zhèn)地區(qū)用地總量彈性設(shè)計表現(xiàn)為，一是促進城鎮(zhèn)地區(qū)土地節(jié)約集約利用，原則上至規(guī)劃期末所有的城鎮(zhèn)建設(shè)活動都在集中建設(shè)區(qū)內(nèi)完成；二是為城鎮(zhèn)發(fā)展留出一定的彈性空間，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)可以有條件進行開發(fā)，保證城鎮(zhèn)發(fā)展。

3.4 空間協(xié)調(diào)：底線思維、控制線體系

結(jié)合城鄉(xiāng)生態(tài)安全、城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，協(xié)調(diào)“兩圖”空間用地布局。保障國土生態(tài)安全的底線，落實基本農(nóng)田保護任務(wù)下限，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、劃定生態(tài)紅線、基本農(nóng)田保護線、城鎮(zhèn)建設(shè)控制線，最大限度的改善生態(tài)與人居環(huán)境，保護耕地，保障糧食安全，引導(dǎo)城鎮(zhèn)合理開發(fā)、有序發(fā)展。

（1）生態(tài)紅線

生態(tài)紅線指對維護國家和區(qū)域生態(tài)安全及經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義，必須實行嚴格管理和維護的國土空間邊界線，是生態(tài)空間的保護底線。根據(jù)《國家生態(tài)保護紅線—生態(tài)功能紅線劃定技術(shù)指南（試行）》中包括重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)等最小生態(tài)保護空間。生態(tài)紅線區(qū)域內(nèi)實行最嚴格的管控措施，嚴禁一切形式的開發(fā)建設(shè)活動，禁止進行工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)。保證保護面積不減少、保護性質(zhì)不改變、生態(tài)功能不退化、管理要求不降低。確需調(diào)整的，應(yīng)依法依規(guī)進行。

（2）基本農(nóng)田保護線

基本農(nóng)田保護線劃定的原則有二，一是保證基本農(nóng)田保護任務(wù)不少于土地利用規(guī)劃要求，此外，隨著農(nóng)村宅基地的逐步騰退復(fù)墾，耕地和基本農(nóng)田指標還會有部分增長空間；二是保證合理的城鎮(zhèn)建設(shè)，對集中建設(shè)區(qū)和允許建設(shè)區(qū)內(nèi)的基本農(nóng)田進行合理的調(diào)入調(diào)出。

（3）城鎮(zhèn)建設(shè)控制線

城鎮(zhèn)建設(shè)控制線由兩條線組成，一是集中建設(shè)區(qū)線，即城市總體規(guī)劃遠期用地邊界，保障城市總體規(guī)劃的規(guī)劃期內(nèi)重要發(fā)展區(qū)域、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和重點建設(shè)項目及民生設(shè)施項目用地需求，原則上至規(guī)劃期末所有的城鎮(zhèn)建設(shè)活動都在集中建設(shè)區(qū)內(nèi)完成；二是為城鎮(zhèn)發(fā)展留出一定的彈性空間，保證城鎮(zhèn)發(fā)展，此線為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，也是土規(guī)的有條件建設(shè)區(qū)，是城鎮(zhèn)開發(fā)的紅線，不能突破。

4、后續(xù)深化和完善建議

縣市層面“兩規(guī)合一”合理性、合法性和可操作性受限于既有的行政體系、法律體系等規(guī)則基礎(chǔ)，在不突破規(guī)則紅線的前提下，在新一輪城市總體規(guī)劃編制中加入“兩規(guī)合一”專題研究，對于指導(dǎo)城市發(fā)展和生態(tài)保護，為新一輪土地利用規(guī)劃修編提出指導(dǎo)建議，都具有較強的現(xiàn)實意義和推廣意義。然而本文提出的工作方法是“兩規(guī)合一”的一種積極嘗試，研究過程和成果還需進一步改善深化：（1）規(guī)劃戰(zhàn)略層面，由于兩規(guī)技術(shù)出發(fā)點不同，對城市遠期規(guī)模的認知存在較大的差距，如何從源頭上統(tǒng)一認識，合理進行土地開發(fā)利用，需要進一步研究 ；（2）規(guī)劃制度建設(shè)層面，城市總體規(guī)劃編制過程中的“兩規(guī)合一”專題研究，是城市總體規(guī)劃積極尋求規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)融合，減少規(guī)劃沖突，增強規(guī)劃科學(xué)性的積極嘗試，還需要其它建設(shè)部門的積極配合，加強規(guī)劃協(xié)調(diào)機制等制度建設(shè)，形成共識。

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