徐婧 房俊民 田倩飛

新時期美國網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略和中美網(wǎng)絡(luò)空間關(guān)系①

徐婧 房俊民 田倩飛

徐婧 中國科學院成都文獻情報中心助理研究員，碩士，研究方向為情報理論與方法，長期專注于信息安全和網(wǎng)絡(luò)空間政策研究。

房俊民 中國科學院成都文獻情報中心副研究員，碩士，研究方向為情報理論與方法，長期專注于信息科技領(lǐng)域戰(zhàn)略情報研究與實踐。

田倩飛 中國科學院成都文獻情報中心助理研究員，碩士，研究方向為信息科技領(lǐng)域新興技術(shù)跟蹤與識別。

近年來，網(wǎng)絡(luò)空間已成為各國關(guān)注的重要的行動領(lǐng)域。美國作為網(wǎng)絡(luò)空間中最為重量級的國家，其網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略具有非常重要的研究價值。本文撰寫于美國總統(tǒng)換屆之際，對奧巴馬政府的網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略進行了梳理和特點分析，對新一屆政府網(wǎng)絡(luò)空間上的政策傾向進行了梳理和評述，最后分析了中美網(wǎng)絡(luò)空間關(guān)系的進展和未來可能存在的問題。

奧巴馬；特朗普；網(wǎng)絡(luò)空間；戰(zhàn)略；中美關(guān)系

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷普及，網(wǎng)絡(luò)空間（cyberspace）的戰(zhàn)略高度已被廣泛認為是并列于陸、海、空、太空的第五大行動領(lǐng)域。美國作為世界上信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)起步最早的國家，其對于網(wǎng)絡(luò)空間的理解和掌控已經(jīng)遠遠超出其他任何國家。不僅如此，美國政府在克林頓、布什、奧巴馬歷屆總統(tǒng)的帶領(lǐng)下，在網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略、政策、立法等方面都做出了全面而深入的工作：

一、奧巴馬任期的美國國家網(wǎng)絡(luò)安全政策

1．奧巴馬時期在美國網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略中的階段性位置

美國國家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略的發(fā)展不是一蹴而就的，而是伴隨著互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)的發(fā)展以及人們對于網(wǎng)絡(luò)空間認識而不斷演變的。國內(nèi)學者對美國網(wǎng)絡(luò)安全的戰(zhàn)略演進已經(jīng)有了一定研究，如表1所示。

表1 國內(nèi)學者對美國網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略演進的觀點

總的來說，奧巴馬時期的美國網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略已經(jīng)上升到了非常重要的政治高度，形成了較為完善和成熟的戰(zhàn)略體系，戰(zhàn)略的涉及和影響范圍也從原本的國內(nèi)和政府機構(gòu)擴展到了私營部門和國際社會。

2．奧巴馬時期美國網(wǎng)絡(luò)安全重要戰(zhàn)略與行動

奧巴馬非常重視網(wǎng)絡(luò)安全，2009年執(zhí)政伊始就開展了對美國網(wǎng)絡(luò)安全現(xiàn)狀為期60天的評估，包括網(wǎng)絡(luò)空間安全和網(wǎng)絡(luò)空間運行的戰(zhàn)略、方針及標準。最終形成的這份名為《網(wǎng)絡(luò)空間政策評估》的報告后來也成為奧巴馬政府確立一系列的網(wǎng)絡(luò)空間安全戰(zhàn)略的重要基礎(chǔ)，包括在白宮設(shè)立網(wǎng)絡(luò)安全辦公室以及推出網(wǎng)絡(luò)空間可信身份國家戰(zhàn)略等。

奧巴馬在網(wǎng)絡(luò)空間政策、理念和機構(gòu)建設(shè)上都進行了完善。表2概括了奧巴馬時期出臺的網(wǎng)絡(luò)安全重要戰(zhàn)略和行動。奧巴馬意識到處理網(wǎng)絡(luò)空間事務(wù)不能是零散和分離的，這違背了網(wǎng)絡(luò)空間其本身的性質(zhì)，唯有從國家層面甚至是國際層面進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)才能完成這項龐大的工作。因此，奧巴馬設(shè)立“網(wǎng)絡(luò)安全辦公室”、“網(wǎng)絡(luò)安全協(xié)調(diào)官”，并意欲設(shè)立“網(wǎng)絡(luò)安全強化委員會”以及“聯(lián)邦首席信息安全官”來加強國家網(wǎng)絡(luò)空間的頂層設(shè)計，將政軍產(chǎn)學研的力量融合匯聚，由總統(tǒng)統(tǒng)一調(diào)配和領(lǐng)導。在戰(zhàn)略方面，奧巴馬執(zhí)政期間不斷加快網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略布局腳步，在網(wǎng)絡(luò)空間的理解上也更為寬廣和開闊，出臺了“網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略”、“網(wǎng)絡(luò)空間可信身份國家戰(zhàn)略”、“信息共享與保護國家戰(zhàn)略”、“提高關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)安全行政命令”、“信號情報活動總統(tǒng)政策指令”等等非常有影響力的戰(zhàn)略和行政命令。近期，推出了“網(wǎng)絡(luò)安全國家行動計劃”，該計劃被認為是本屆政府歷時七年多來治理網(wǎng)絡(luò)安全的頂峰，將奧巴馬對于網(wǎng)絡(luò)空間很多理念上東西落實到了行動層面。(見表2）

3.奧巴馬時期網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略特點

奧巴馬政府將保護國家基礎(chǔ)設(shè)施、提高網(wǎng)絡(luò)事故識別和響應(yīng)能力、開展國際合作，促進互聯(lián)網(wǎng)自由開放、保障聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)安全；培養(yǎng)網(wǎng)絡(luò)安全人才并加強與私營部門合作這五項內(nèi)容作為網(wǎng)絡(luò)安全方面的優(yōu)先事項。⑥https://www.whitehouse.gov/issues/foreign-policy/cybersecurity

奧巴馬執(zhí)政期間，網(wǎng)絡(luò)空間問題日益多元化、復雜化。筆者認為，奧巴馬時期網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略有如下特點：

（1）防御走向進攻

美國很早就將網(wǎng)絡(luò)空間視為新的軍事領(lǐng)域，在奧巴馬時代，美國在對待網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)爭的態(tài)度更加強硬，其戰(zhàn)略文件的風格也從防御性轉(zhuǎn)向了進攻性。2009年美國網(wǎng)絡(luò)司令部的建立被認為是為備戰(zhàn)網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)爭、爭奪“制網(wǎng)權(quán)”邁出重要一步。2011年12月14日，美國國會通過了法規(guī)，允許國防部發(fā)動進攻性的網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)行。2012年10月，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署了一項秘密指令——第20號總統(tǒng)行政指令，指出提升美國網(wǎng)絡(luò)攻擊能力，必要時可以進行“進攻性網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)行動”，在不給敵方或攻擊目標任何警告的情況下使用獨特的非常規(guī)能力。2015年4月23日，美國國防部部長對外宣布了一項網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)爭新戰(zhàn)略，首次明確美國可以使用網(wǎng)絡(luò)武器來對付攻擊者。

表2 奧巴馬時期出臺的網(wǎng)絡(luò)安全重要戰(zhàn)略和行動

時間戰(zhàn)略/行動/報告主要內(nèi)容及意義2015國防部網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略①這份戰(zhàn)略從更加廣義的網(wǎng)絡(luò)與美國國防部職能之間的互動關(guān)系出發(fā)，提供一種涵蓋了比較狹窄意義上的網(wǎng)絡(luò)安全問題在內(nèi)的戰(zhàn)略指導。其中折射出的鮮明特點，將關(guān)系到未來數(shù)年美國國防部與網(wǎng)絡(luò)空間相關(guān)的行動，并且將對美國網(wǎng)絡(luò)司令部的職能、結(jié)構(gòu)和建設(shè)計劃產(chǎn)生深刻的影響。②2016網(wǎng)絡(luò)安全國家行動計劃③計劃提出要將網(wǎng)絡(luò)安全預算較2014年提高35%，建立“國家網(wǎng)絡(luò)安全強化委員會”、設(shè)立“聯(lián)邦首席信息安全官”一職以及倡導使用多重身份驗證機制等舉措。該計劃被認為是本屆政府歷時七年多來治理網(wǎng)絡(luò)安全的頂峰，將指導聯(lián)邦政府采取新的行動并促進包括聯(lián)邦政府、私營部門、個人在內(nèi)的整個美國在網(wǎng)絡(luò)安全方面的長期性的改善。

從防御走向進攻的信號還表現(xiàn)在真實的網(wǎng)絡(luò)空間中，美國所采取的行動。美國近年來對網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)的武器研發(fā)一直在進行中，并且在奧巴馬時期得到了實際應(yīng)用。2009年，首個網(wǎng)絡(luò)“超級破壞性武器”“震網(wǎng)”病毒入侵了伊朗核設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，使伊朗的離心機運行失控；2012年5月，迄今為止最為復雜傳播最廣的網(wǎng)絡(luò)間諜病毒“火焰”病毒在中東肆虐。根據(jù)研究人員對病毒的分析和斯諾登的爆料，均認為美國是“震網(wǎng)”病毒和“火焰”病毒研制的主導者。

此外，在奧巴馬時期，網(wǎng)絡(luò)威懾戰(zhàn)略日益成熟，其一些網(wǎng)絡(luò)威懾的思想也應(yīng)用在了網(wǎng)絡(luò)空間政策制定中。自從國際關(guān)系理論家詹姆斯?德?德里安在1994年首次提出“網(wǎng)絡(luò)威懾”概念。2008—2011年四年間，美國進行了大量網(wǎng)絡(luò)威懾研討④魏方方, 鎖延鋒, 惠景麗. 美國網(wǎng)絡(luò)威懾戰(zhàn)略解析及啟示[J]. 信息安全研究, 2016(5).從理論上講，網(wǎng)絡(luò)威懾理論研究，與美國目前正在著手進行的太空威懾理論、對恐怖分子進行威懾等理論研究，形成了美國的第四波威懾理論研究的重點，擴大了傳統(tǒng)威懾理論研究的范圍。2015年12月，美國白宮向國會提交了《網(wǎng)絡(luò)威懾戰(zhàn)略》文件，稱美國政府將采取“整個政府層面”和“整個國家層面”的多元性方法，以懾止網(wǎng)絡(luò)威脅。⑤http://fedscoop.com/obama-cybersecurity-deterrence-strategy

（2）強調(diào)合作協(xié)同

奧巴馬時期，美國的網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略逐步強調(diào)了與各相關(guān)方的協(xié)同合作。這一方面表現(xiàn)在對國際社會、國際盟友的協(xié)同合作上，另一方面表現(xiàn)在與產(chǎn)業(yè)界的合作層面。

奧巴馬時期，美國網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略注入了國際社會綜合協(xié)同的思想。從2009年奧巴馬上臺伊始的《網(wǎng)絡(luò)空間政策評估》中就指出美國不可能獨自確保網(wǎng)絡(luò)空間的安全。此后被奧巴馬譽為“美國第一次針對網(wǎng)絡(luò)空間制定全盤計劃”的“網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略”就將“國際發(fā)展”政策重點之一。奧巴馬稱該戰(zhàn)略是美國第一次闡述它將如何與國際伙伴共同應(yīng)對全方位的網(wǎng)絡(luò)議題。希拉里也指出，國際社會要以綜合協(xié)調(diào)的方式應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)空間中的問題。

在與產(chǎn)業(yè)界的合作商。美國在關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)安全方面強調(diào)私營部門的重要作用，并邀請產(chǎn)業(yè)界共同參與保護。2013年奧巴馬簽署關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)安全行政命令，就提出讓國家標準與技術(shù)研究院牽頭集合公共和私營部門的力量，共同制定一套用于保護關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)安全標準及最佳實踐的框架。與此同時，美國政府還通過國土安全部實施C3自愿計劃來推動產(chǎn)業(yè)界對框架的使用。此外，美國近年來網(wǎng)絡(luò)演習任務(wù)穩(wěn)步推進，并且涉及范圍也從原本的聯(lián)邦政府和州政府擴展到了產(chǎn)業(yè)界、學術(shù)界和國際盟友。以“網(wǎng)絡(luò)衛(wèi)士”系列演習為例，其涉及范圍發(fā)展歷程如下表所示：

年份涉及范圍2012聯(lián)邦政府、州政府2013聯(lián)邦政府、州政府、國土安全部、聯(lián)邦調(diào)查局聯(lián)邦政府、州政府、網(wǎng)絡(luò)司令部、國民警衛(wèi)隊、預備役部隊和國家安全局、國土安全部、聯(lián)邦調(diào)查局等2015來自政府部門、學術(shù)界、產(chǎn)業(yè)界和國際盟友的100多個機構(gòu)的1000多名專家①2014國土安全部、國防部、FBI、聯(lián)邦航空管理局及其他政府部門，以及電力公司、港口設(shè)施、以及國外合作伙伴（包括澳大利亞、加拿大和英國），此外還有來自13個州的國家警衛(wèi)隊代表②2016

（3）重視人才培養(yǎng)

奧巴馬時期，網(wǎng)絡(luò)安全人才的培養(yǎng)和發(fā)展一直作為聯(lián)邦政府、軍隊的相關(guān)規(guī)劃中的重要部分。2010年美國國家標準與技術(shù)研究院協(xié)調(diào)各部門啟動“國家網(wǎng)絡(luò)安全教育計劃”，一直專注于教育、培訓和人才發(fā)展，以滿足不斷增長的網(wǎng)絡(luò)安全人才需求。美國預算管理辦公室也領(lǐng)導了一項聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)人才行動，意在探究網(wǎng)絡(luò)人才缺口，制定相關(guān)的指導方針、頒布相關(guān)工具和最佳實踐，以改善政府的網(wǎng)絡(luò)安全人才招聘。此外，美國政府還善于利用大學和研究機構(gòu)的力量，通過建立國家卓越網(wǎng)絡(luò)安全中心（NCCoE）、合作開發(fā)網(wǎng)絡(luò)安全核心課程等模式培養(yǎng)網(wǎng)絡(luò)安全人才。

2016年7月12日，美國白宮發(fā)布首個“聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)安全人才戰(zhàn)略”，提出要投入6200萬美元用于加強網(wǎng)絡(luò)安全教育和培訓、雇傭更多的網(wǎng)絡(luò)安全專家等，為聯(lián)邦政府和國家挑選、招募、培養(yǎng)、留住并擴大最優(yōu)秀、最聰明以及最全能的網(wǎng)絡(luò)安全人才。聯(lián)邦政府已在2016年上半年里雇傭了3000名新的網(wǎng)絡(luò)安全和IT專家，計劃到2017年1月再雇傭3500名人才以填補網(wǎng)絡(luò)安全和IT的人才缺口。

2. 美國下一任總統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)空間政策傾向

奧巴馬總統(tǒng)的任期即將結(jié)束，對于美國下一任總統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)安全政策傾向成為關(guān)注的重點。2016年9月，美國信息技術(shù)創(chuàng)新基金會根據(jù)兩位總統(tǒng)候選人的公開言論對他們的政策傾向進行了比較。筆者將網(wǎng)絡(luò)空間上的相關(guān)政策進行了梳理，如表3所示。

作為民主黨候選人的希拉里顯然代表著傳統(tǒng)精英的利益，雖然會推動漸進改良，但在網(wǎng)絡(luò)空間的相關(guān)問題上大概率會延續(xù)其擔任國務(wù)卿時期的主要觀點，延續(xù)奧巴馬的8年政策。

而這次美國民眾選擇了特朗普，這名共和黨人在政策上更偏向于建立美國人的美國，而不是全世界的美國，在網(wǎng)絡(luò)空間的問題上與希拉里有著很大的差異。

筆者認為，根據(jù)其在競選中所透露出來觀點可能預示著：一，可能會放松聯(lián)邦通訊委員會的網(wǎng)絡(luò)中立性原則；二，在商業(yè)機密盜竊問題上態(tài)度可能會更加強硬；三，在涉及反恐的網(wǎng)絡(luò)安全問題上可能會傾向于支持政府監(jiān)聽行為；四，可

能會進一步加強美軍網(wǎng)絡(luò)攻擊性能力。3. 中美網(wǎng)絡(luò)空間關(guān)系

表3 美國下一任總統(tǒng)候選人在網(wǎng)絡(luò)空間上的政策傾向

2013年以來，中美網(wǎng)絡(luò)關(guān)系備受矚目，在中美各種關(guān)系中的位置也不斷提升。①周琪, 汪曉風. 網(wǎng)絡(luò)安全與中美新型大國關(guān)系[J]. 當代世界, 2013(11):30-34.然而，中美兩國在網(wǎng)絡(luò)安全方面因在理念、利益訴求和戰(zhàn)略布局的不同而存在著眾多的分歧。但近年來，中美兩國在網(wǎng)絡(luò)空間關(guān)系上仍然有著很多重要的進展，產(chǎn)業(yè)界的交流和溝通也一直在進行。2013年6月，中美元首達成合作解決網(wǎng)絡(luò)安全問題的共識；2013年7月，在中美戰(zhàn)略安全對話的框架下舉行了中美第一次網(wǎng)絡(luò)工作組會議，意味著網(wǎng)絡(luò)安全已被提升到中美戰(zhàn)略關(guān)系的高度，雙方開始尋求共同應(yīng)對這一新領(lǐng)域中新問題的機制。②周琪, 汪曉風. 網(wǎng)絡(luò)安全與中美新型大國關(guān)系[J]. 當代世界, 2013(11):30-34.2015年9月，為緩和中美兩國之間的關(guān)系，中美協(xié)定雙方政府互不“實施或故意支持竊取知識產(chǎn)權(quán)的網(wǎng)絡(luò)竊犯”；2015年12月，中美舉行首次打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪及相關(guān)事項高級別聯(lián)合對話；2016年5月，中美舉行網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)則高級別專家組首次會議；2016年8月，中美打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪及相關(guān)事項高級別聯(lián)合對話聯(lián)絡(luò)熱線開通。

美國喬治華盛頓大學伊理亞德國際關(guān)系學院國際事務(wù)教授Susan Ariel Aaronson認為，目前中美兩國在網(wǎng)絡(luò)空間中也許正面臨與上世紀美蘇太空競賽時同樣的情形。中國正在轉(zhuǎn)向減少對政府的依賴，更多地依賴市場力量和法治。美國的互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新者日益轉(zhuǎn)向?qū)で笤诿绹谋Ｗo下對抗網(wǎng)絡(luò)黑客、網(wǎng)絡(luò)盜竊、數(shù)據(jù)定位和審查制度。③http://www.chinausfocus.com/peace-security/the-great-moderation-china-and-the-us-in-cyberspace美國東西方研究所高級研究員Franz-Stefan Gady則認為，中美兩國達成的網(wǎng)絡(luò)間諜協(xié)議具有一定的政治意義，但雙方在未來仍會保持高度的不信任。④http://www.chinausfocus.com/peace-security/the-china-us-cyber-spying-deal-where-are-we-now

筆者認為，中美兩國的網(wǎng)絡(luò)空間摩擦點主要聚焦在對兩國間網(wǎng)絡(luò)攻擊的相互指責和在“互聯(lián)網(wǎng)自由”問題上的分歧。目前，中美兩國基于網(wǎng)絡(luò)安全關(guān)系雖然經(jīng)歷了很多波折但仍取得了一定的進展。下一屆總統(tǒng)特朗普當選后，中美兩國在網(wǎng)絡(luò)空間問題上可能會有很多新的困難。這些困難首先會體現(xiàn)在中美兩國網(wǎng)絡(luò)相關(guān)產(chǎn)品的貿(mào)易上。特朗普在競選中曾提出對中國在商業(yè)機密盜竊問題上會采取零容忍態(tài)度，這意味著美國對中國網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品的審查將更加苛刻，此外他還承諾要對進口產(chǎn)品增加關(guān)稅，尤其是來自中國的產(chǎn)品。因此，像華為、中興等企業(yè)進入美國市場將會面臨更大的障礙。其次，中美兩國在網(wǎng)絡(luò)空間層面可能會呈現(xiàn)更加劍拔弩張的態(tài)勢。這是因為特朗普認為美國聯(lián)邦、各州和地方的力量應(yīng)該合作，應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)攻擊安全風險，甚至提倡美國要具備網(wǎng)絡(luò)主動攻擊的能力。而特朗普將中國作為網(wǎng)絡(luò)空間的最大的敵人，認為需要堅定、明確、快速地應(yīng)對中國黑客。

(責任編輯：李曉暉)

The U.S. cyberspace strategy and the Sino——U.S. cyberspace relationship in the new era

XU Jing FANG Jun-min TIAN Qian-fei

It is becoming a consensus that cyberspace is an operational domain as important as land, sea, air, and space in recent years. The United States, as the most powerful country in cyberspace, its strategy is worth studying. Under the leadership of the US President, the US cyberspace strategy became more complete and turned into a mature strategic system in Obama’s term. Donald Trump, the next president of America, has different political tendencies in cyberspace, which may lead to changes in US cyberspace issues, and that would bring U.S.-China cyberspace relationship some new issues.

Obama; Trump; Cyberspace; Strategy; U.S.-China Relationship

G203

A

項目支持：中國科學院戰(zhàn)略性先導科技專項子課題新一代信息技術(shù)研究戰(zhàn)略情報知識環(huán)境與服務(wù)（XDA06010102）