文/劉運琦 河北省住建廳原巡視員 住建部派駐規(guī)劃督察員 河北省城市科學(xué)研究會理事長

城市規(guī)劃的法學(xué)性質(zhì)初探

文/劉運琦 河北省住建廳原巡視員 住建部派駐規(guī)劃督察員 河北省城市科學(xué)研究會理事長

城鄉(xiāng)規(guī)劃正在面臨著改革，總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃在編制和實施中都出現(xiàn)了與現(xiàn)實不相適應(yīng)的問題。規(guī)范政府的權(quán)力和保障規(guī)劃實施機制，實現(xiàn)城市規(guī)劃的法制化的關(guān)鍵。研究城鄉(xiāng)規(guī)劃的行政法學(xué)屬性是規(guī)劃改革的一項基礎(chǔ)性工作，亟待加強。本文就城鄉(xiāng)規(guī)劃的法學(xué)屬性進行探索，以期與規(guī)劃界同仁共同探討。

一、歷史回顧

一般認為，現(xiàn)代城市規(guī)劃運動始于1830年到1850年之間。是在工業(yè)革命和城市化進程加快的過程中產(chǎn)生的?，F(xiàn)代城市規(guī)劃的出現(xiàn)是為了解決產(chǎn)業(yè)革命所引起的特定的社會問題和經(jīng)濟問題。產(chǎn)業(yè)革命導(dǎo)致世界范圍的城市化，農(nóng)村人口向城市集中，促使城市規(guī)模擴大，引起城市的盲目發(fā)展。造成城市居住環(huán)境的惡化，嚴重地影響著居民的生活，成為當(dāng)時亟需解決的社會問題。人們開始從各方面研究解決問題的對策；現(xiàn)代城市規(guī)劃學(xué)科就是在這種情況下產(chǎn)生的。 所以，城鄉(xiāng)規(guī)劃是伴隨現(xiàn)代城市產(chǎn)生的，但晚于現(xiàn)代城市的形成。只有在城鎮(zhèn)建設(shè)基本完成，城鎮(zhèn)的內(nèi)部的發(fā)展出現(xiàn)矛盾時，才需要有規(guī)劃進行某種必不可少的糾正和干預(yù)。這種糾正與干預(yù)必須由公權(quán)力即由政府出面進行?？尚械墓こ碳夹g(shù)方法和嚴格的法制管理成為現(xiàn)代城鄉(xiāng)規(guī)劃的兩大基礎(chǔ)。

回眸現(xiàn)代城鄉(xiāng)規(guī)劃產(chǎn)生的歷史，公權(quán)力通過城市規(guī)劃對城市建設(shè)自由進行管制，實際上城市規(guī)劃既是對政府建設(shè)自由管制權(quán)的限制，也是對土地所有者的建設(shè)自由的限制。雖然當(dāng)時的城市規(guī)劃技術(shù)尚不成熟；但是公權(quán)力對于私人使用土地進行開發(fā)建設(shè)的行為進行規(guī)范，由政府出面解決社會問題，保證公眾利益和相鄰利益不受侵害，已經(jīng)成為了城市規(guī)劃的基本原則。此后，城鄉(xiāng)規(guī)劃的技術(shù)工程手段和行政法律手段并行不悖。一直延續(xù)至今。

從制度的歷史關(guān)聯(lián)度而言，美國的土地區(qū)劃制度（zooning ）應(yīng)該說是受到了德國規(guī)劃方法的影響，而我國的控制性詳細規(guī)劃的方法則借鑒于美國的區(qū)劃制度，并成為我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法的核心制度——規(guī)劃的行政許可制度。作為城市規(guī)劃師，無論從事規(guī)劃設(shè)計或者規(guī)劃管理，都應(yīng)該研究規(guī)劃的法律屬性，以應(yīng)對未來規(guī)劃的變革。

二、政府的職能

既然城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府使用公權(quán)力對私權(quán)利的干預(yù)，那么就須研究政府的職能，即政府應(yīng)該做什么？

1、社會公共問題和社會公共需要

社會公共問題就是超出個人問題和集團問題的范疇與廣泛的社會生活發(fā)生關(guān)系，造成廣泛的社會影響并關(guān)系到公眾利益的問題。社會公共問題就存在就是因為有社會的公共需要促成的。

社會公共需要是指社會成員在社會生產(chǎn)、生活中的共同需要，是除政府以外的其他社會團體或市場所不能夠滿足和提供的需要。它具有社會成員平等的享用性。主要包括：維護社會公共秩序與安全秩序；維護經(jīng)濟秩序和市場交易秩序；為全體成員提供公共設(shè)施和公共事業(yè)；建立社會保障與救濟體系；扶助社會弱勢群體；公共資源與公共財產(chǎn)管理；在人民生活水平處于發(fā)達狀態(tài)時，人民對人權(quán)、自由等公民權(quán)利的公共需要等。研究人民生活水平的變化，摸清社會公共需求的變化規(guī)律，主動地進行改革，為人民提供全面的公共服務(wù)，就是政府的職責(zé)。

所以，社會公共需要就是政府存在的原因。政府的職責(zé)和功能就是為了滿足社會公共需要，實現(xiàn)公共利益。

2、政府的職能

政府的職能就是政府在依法管理國家公共事務(wù)的過程中（公共行政）體現(xiàn)出來的職責(zé)范圍及其作用。政府的基本職能就是對社會利益進行社會性分配。

政府的公共行政是隨著工業(yè)化的發(fā)展和現(xiàn)代城市的建設(shè)逐步發(fā)展起來的。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，政府的職能范圍在不斷擴大。但大致可以分為基本職能體系和運行職能體系兩大類?；韭毮荏w系包括：政治職能、經(jīng)濟職能、文化職能和社會職能。運行職能體系包括：規(guī)劃職能、組織職能和控制職能。運行職能是保證基本職能實現(xiàn)的手段。

政府存在的目的就是為了滿足社會公共需要，實現(xiàn)公共利益，政府就是公共利益的代表和體現(xiàn)。政府既可以直接提供公共產(chǎn)品，也可以對經(jīng)濟活動及私人的活動進行符合公共利益的社會性管制。

三、公共政策與行政規(guī)劃

一般認為，城鄉(xiāng)規(guī)劃是重要的公共政策，為什么？

1、公共政策

公共政策學(xué)是在第二次世界大戰(zhàn)之后形成的新的學(xué)科， 戰(zhàn)后社會科學(xué)領(lǐng)域中發(fā)展最迅速、應(yīng)用領(lǐng)域最廣、實證性最強、社會效益最明顯的學(xué)科之一。

對公共政策的理解在學(xué)界多有爭議，一般認為，公共政策是公共權(quán)力機關(guān)經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達成公共目標(biāo)、以實現(xiàn)公共利益的方案。其作用是規(guī)范和指導(dǎo)有關(guān)機構(gòu)、團體或個人的行動。其表達形式包括法律法規(guī)、行政規(guī)定或命令、行政規(guī)劃、國家領(lǐng)導(dǎo)人口頭或書面的指示等。簡言之，公共政策就是政府為達到一定目標(biāo)而制定的行動方案或行動準(zhǔn)則；為處理社會公共事務(wù)而制定的行為規(guī)范。其本質(zhì)體現(xiàn)了政府對全社會公眾利益所作的權(quán)威性分配；包括：分配社會資源；規(guī)范社會行為；解決社會問題；促進社會發(fā)展。

所以，政府制定的行政規(guī)劃是對社會公眾利益權(quán)威性分配的一種重要行政手段，屬于公共政策范疇。

公共政策在實行后，經(jīng)過評估，對成熟穩(wěn)定的政策和有立法必要的政策，通過立法機關(guān)按照法定程序可以轉(zhuǎn)化為法律。政策法律化是政策合法化的一種重要而又特殊的形式。在西方國家公共政策多以法律的形式出現(xiàn)。

我國現(xiàn)行的政治體制是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的議行合一的體制。從其實質(zhì)看，我國的公共政策充分體現(xiàn)出中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用；從其形式特征看，公共政策則由三部分組成：黨的政策、人大立法和行政決策。在我國的行政實踐中，公共政策多指行政決策。即國家行政機關(guān)在法定的權(quán)力和職能范圍內(nèi)，在履行行政職能的過程中，就所面臨的相關(guān)問題制定的行動方案和行動準(zhǔn)則。

2、行政規(guī)劃

行政規(guī)劃是指行政主體為了實現(xiàn)特定的行政目標(biāo)，而作出的對行政主體具有約束力、必須采取具體措施在未來一定期限內(nèi)予以實現(xiàn)的、關(guān)于某一地區(qū)或某一行業(yè)之事務(wù)的部署與安排。

行政規(guī)劃的主體是行政主體。行政規(guī)劃的目的是為了實現(xiàn)特定的行政目標(biāo)。如加快城市規(guī)劃的實施與建設(shè)、促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展、使城市的布局更加合理等。行政規(guī)劃對行政主體和行政相對人都具有約束力。任何行政規(guī)劃一經(jīng)確定，非因法定理由、非經(jīng)法定程序，不得違反和變更。

行政規(guī)劃本身具有執(zhí)行性和綜合性。行政規(guī)劃作為一種部署與安排，不同于一般的計劃和安排，它不僅必須采取具體措施在未來一定期限內(nèi)予以實現(xiàn)，即具有執(zhí)行力；而且還是關(guān)于某一地區(qū)或某一行業(yè)之事務(wù)的綜合規(guī)劃。行政規(guī)劃具有明顯的政策性和法律性、具有客觀的動態(tài)性、具有明確的目標(biāo)和內(nèi)含。行政規(guī)劃的作用是有效地利用資源，實現(xiàn)總體目標(biāo)，協(xié)調(diào)相關(guān)行政主體的活動，指導(dǎo)行政相對人的行為走向。

行政規(guī)劃是公共行政乃至所有管理機構(gòu)的首要職能。其內(nèi)容主要包括：制定目標(biāo)及實施方案；制訂系統(tǒng)工作程序。這里所指的行政規(guī)劃，既包括我國實行的經(jīng)濟社會發(fā)展五年規(guī)劃和各部門的發(fā)展規(guī)劃，也包括空間發(fā)展規(guī)劃及城市規(guī)劃。這也是目前推行“三規(guī)合一”的法律基礎(chǔ)。

隨著社會法治國家的建設(shè)，政府的職能空前龐雜，行政活動的領(lǐng)域空前廣泛。同時現(xiàn)代國家又面臨著時間緊迫性、空間不足性以及財源有限性的三不足狀態(tài)。因此要求行政權(quán)必須集中、高效運行并合理配置資源。在一定意義上說，現(xiàn)代社會已經(jīng)進入了一個行政的時代、規(guī)劃的時代。行政規(guī)劃在行政管理中的作用更是不能取代的，它是行政過程中的重要一環(huán)，是全部管理職能中最基本的一個職能?？梢哉f，現(xiàn)代政府的所有行政行為，都和規(guī)劃行為分不開。

3、行政規(guī)劃是政府的重要職責(zé)

由上述可知， 政府的重要職責(zé)和功能就是為了滿足社會公共需要，實現(xiàn)公共利益。公共政策是政府為處理社會公共事務(wù)，滿足社會公共需要和實現(xiàn)公眾利益而制定的行為規(guī)范；而行政規(guī)劃是政府的重要公共政策，是實現(xiàn)基本行政職能的重要手段，是全部行政職能的最基本的職能，是政府重要的職責(zé)。

4、我國行政規(guī)劃存在的問題

1）大量的行政規(guī)劃未經(jīng)法律授權(quán)

據(jù)不完全的統(tǒng)計,在我國經(jīng)過法律授權(quán)編制、實施 的規(guī)劃共有83種之多。未經(jīng)法律授權(quán)的規(guī)劃還有很多。大量的行政規(guī)劃沒有具體的行為法上規(guī)定的依據(jù)，組織法上規(guī)定的權(quán)限，其管轄范圍往往也不明確，導(dǎo)致行政機關(guān)之間權(quán)責(zé)不清；行政規(guī)劃之間不協(xié)調(diào)、相互沖突的現(xiàn)象嚴重。行政規(guī)劃嚴重失控，其非規(guī)范化的運作導(dǎo)致社會資源浪費嚴重等。

2）行政計劃的程序缺乏統(tǒng)一規(guī)定,民主性不強, 透明度不高

我國目前沒有統(tǒng)一的《行政程序法》，對行政計劃的程序缺乏系統(tǒng)、明確的規(guī)定。規(guī)劃的動議、起草、協(xié)商、審批和公布過程主要由各行政機關(guān)單向操作。行政機關(guān)認為制定行政計劃是其內(nèi)部事務(wù),通常采用下屬草擬、領(lǐng)導(dǎo)拍板的模式。公開性和民主協(xié)商性不強,缺乏公民參與、民意吸納和利益協(xié)調(diào)機制。在規(guī)劃執(zhí)行過程中主觀隨意性大，擅自變更或者中止計劃的現(xiàn)象嚴重。

3)行政規(guī)劃的法律責(zé)任不明確,糾錯機制和救濟機制 不完善。

行政規(guī)劃不管有無法律約束力,都會給相對人帶來影響。有的行政規(guī)劃還會直接影響相對人的合法權(quán)益。城市規(guī)劃必然涉及到土地征收及公民的房屋拆遷等。如果行政機關(guān)制定的規(guī)劃錯誤或制定了規(guī)劃后又擅自變更或中斷，都會給相對人的合法權(quán)益造成損害。相對人是沒有相應(yīng)的權(quán)利，如撤銷規(guī)劃的請求權(quán)、執(zhí)行規(guī)劃請求權(quán)、公平補償請求權(quán)、損害賠償請求權(quán)等。那么行政機關(guān)因為制定與執(zhí)行規(guī)劃錯誤或擅自變更與中斷規(guī)劃，應(yīng)否承擔(dān)法律責(zé)任?承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任?由誰來追究其法律責(zé)任? 都有待法學(xué)理論和法律實踐予以完善。

四、城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律屬性

我國正在提倡依法治國，政府部門要依法行政。對于城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律屬性研究是不可回避的現(xiàn)實問題，也是亟待解決的問題?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》作為我國“行政規(guī)劃”中第一部單行法律,有著其重要意義。正因如此,《中共中央關(guān)于關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決 定》中明確指出:“城市政府應(yīng)該集中力量做好城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理，加強城市各種公用設(shè)施的建設(shè)”。

（一）城鄉(xiāng)規(guī)劃定義

城鄉(xiāng)規(guī)劃使城市政府的重要職責(zé)是共識，各國概莫能外。但是，由于行政體制和經(jīng)濟體制的不同,各國對城鄉(xiāng)規(guī)劃的理解不同,很難做出統(tǒng)一的定義。以下是規(guī)劃理論界一些專家的關(guān)于城市規(guī)劃的定義。

美國:

城市規(guī)劃是一種科學(xué)、一種藝術(shù)、一種政策活動，它設(shè)計并指導(dǎo)空間的和諧發(fā)展，以適應(yīng)經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要。

英國:

城市規(guī)劃的目的不僅在于安排好城市的形體，更重要的在于實現(xiàn)社會與經(jīng)濟目標(biāo)。城鄉(xiāng)規(guī)劃是更大空間范圍內(nèi)的社會、經(jīng)濟和空間發(fā)展規(guī)劃。

日本:

城市規(guī)劃是以實現(xiàn)城市政策為目標(biāo)，以完善城市功能、搞好管理為手段,對城市結(jié)構(gòu)、規(guī)模、形態(tài)、系統(tǒng)進行規(guī)劃設(shè)計的技術(shù)。

我國 ：

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中沒有對城鄉(xiāng)規(guī)劃法做出法律解釋。

“城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府調(diào)控城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展的基本手段之一,也是政府履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能的重要依據(jù)” (汪光濤部長《關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃法的說明》)

為了實現(xiàn)一定時期內(nèi)城市的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標(biāo)、確定城市性質(zhì)，規(guī)模和發(fā)展方向,合理利用城市土地,協(xié)調(diào)城市空間發(fā)展布局和各項建設(shè)的綜合部署和具體安排(原《城市規(guī)劃法解說》)

綜上所述:城鄉(xiāng)規(guī)劃是實現(xiàn)經(jīng)濟和社會發(fā)展目標(biāo)的公共政策; 城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府行使職權(quán)的重要行政手段。

（二)編制和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府的法定權(quán)力，是依職權(quán)的行政行為

1、行政權(quán)

政府作為權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，具有法定的行政權(quán)力，這是《憲法》和《組織法》規(guī)定的。行政權(quán)主要有:行政立法權(quán)、行政命令權(quán)、行政決定權(quán)、行政監(jiān)督檢查權(quán)、行政處罰權(quán)、行政強制權(quán)等。

政府的行政權(quán)屬于公權(quán)力,是法律授予的。政府必須履行，不得推諉。

2、行政行為

行政行為是指政府實施行政管理活動，行使行政權(quán)力的過程中做出的具有法律意義的行為。

行政行為中有依申請的行政行為，如城鄉(xiāng)規(guī)劃的行政許可。依職權(quán)的行政行為，就是行政機關(guān)具有的法定行政權(quán)，不需性對人申請即可做出的行政行為。例如行政規(guī)劃、行政命令、行政征收、行政處罰、行政強制等。

行政規(guī)劃屬于政府依職權(quán)的行政行為。

（三）我國城鄉(xiāng)規(guī)劃的特征

城市規(guī)劃直接影響著城市空間資源的配置、城市形態(tài)塑造、公民的給付安全和權(quán)利保障。所以其具有綜合性、法定性、裁量性、階段性

1、綜合性

城鄉(xiāng)劃是政府使行政權(quán)所實施的活動,是政府調(diào)控城鄉(xiāng)建設(shè)、發(fā)展和管理城鄉(xiāng)空間資源的一種手段，其目的是為了促進經(jīng)濟和社會的發(fā)展。

2、法定性

城鄉(xiāng)規(guī)劃有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的授權(quán)，是政府的法定的職權(quán)與職責(zé)；法定性是城鄉(xiāng)規(guī)劃的一個典型特征。

3、廣泛的裁量性

城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府預(yù)先確定目標(biāo)，委托規(guī)劃部門具體負責(zé)。城鄉(xiāng)規(guī)劃的技術(shù)特征和動態(tài)特征，使得規(guī)劃部門享有廣泛的自由裁量的余地，為了保證規(guī)劃內(nèi)容上的公正合理性,《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確規(guī)定了城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、審批和實施的法定程序。

4、階段性

城鄉(xiāng)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃兩個法定階段，詳細規(guī)劃又分為控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃，控制性詳細規(guī)劃是規(guī)劃許可的法定規(guī)劃依據(jù)。

5、技術(shù)性

城鄉(xiāng)規(guī)劃初始于建筑工程技術(shù)。工程技術(shù)都有很強的技術(shù)性，有國家標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范詳細規(guī)定。經(jīng)過多年的實施，城鄉(xiāng)規(guī)劃已經(jīng)形成了一整套標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范。保障規(guī)劃編制的科學(xué)性和合理性。

階段性和技術(shù)性都是保證城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的手段和措施。

（四）城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律效力

1、法律效力

法律效力是指法律約束力，指人們應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定的那樣行為，必須服從。包括：時間效力、空間效力和對人的效力。 通常，法律效力可以分為規(guī)范性法律文件效力和非規(guī)范性法律文件的效力。規(guī)范性法律文件的效力，也叫狹義的法律效力，指法律的生效范圍或適用范圍，即法律對什么人、什么事、在什么地方和什么時間有約束力。

城鄉(xiāng)規(guī)劃是具有普遍約束力的規(guī)范性文件，其具有法律約束力。

2、行政立法的雙重性

行政立法是有權(quán)的行政機關(guān)以國家的名義創(chuàng)制法律規(guī)范的活動。 而行政立法本身就具有雙重性，是行政和立法的有機結(jié)合。 它既有行政的性質(zhì)；又具有立法的性質(zhì)。相對于國家政權(quán)機關(guān)的立法是一種不完全的“準(zhǔn)立法”行為。

“準(zhǔn)立法”是各級國家機關(guān)制定的除法律、法規(guī)、規(guī)章以外的，為人們的行為提供標(biāo)準(zhǔn)、指明方向，以書面形式或成文形式所表現(xiàn)的，具有普遍約束力的規(guī)范性文件，同樣具有法律效力。

行政規(guī)劃體現(xiàn)了具有普遍性約束力的規(guī)范性文件的特征，遵守相應(yīng)的法定程序制定的。但是行政規(guī)劃畢竟不是由立法機關(guān)按照立法程序產(chǎn)生的。其效力低于同級地方行政法規(guī)。行政法學(xué)上把行政規(guī)劃歸屬于“準(zhǔn)立法”的范疇。

所以，按照法定程序編制和批準(zhǔn)的規(guī)劃具有法律效力。

3、城鄉(xiāng)規(guī)劃的“準(zhǔn)立法”屬性

城鄉(xiāng)規(guī)劃是重要的行政規(guī)劃,也具有“準(zhǔn)立法”的性質(zhì)。

1)城鄉(xiāng)規(guī)劃是具有普遍約束力的規(guī)范性文件。

城鄉(xiāng)規(guī)劃是實現(xiàn)經(jīng)濟和社會發(fā)展目標(biāo)的保證，是對城鄉(xiāng)空間資源合理分配的重要手段。城鄉(xiāng)規(guī)劃的根本出發(fā)點是保障公眾利益和公共安全；是政府的職責(zé)。城鄉(xiāng)規(guī)劃不是針對某個具體的人或具體的事；而是普遍適用。其具有法的基本特征，即普遍性、規(guī)范性和強制性；且遵循《城鄉(xiāng)規(guī) 法》規(guī)定的相應(yīng)的程序制定。具有普遍約束力的規(guī)范性文件。

2)城鄉(xiāng)規(guī)劃與行政立法有所不同。

城鄉(xiāng)規(guī)劃雖然適用于對不特定的相對人的普遍性規(guī)則。但是城鄉(xiāng)規(guī)劃畢竟不是創(chuàng)制行政法規(guī)和規(guī)章的行為。

城鄉(xiāng)規(guī)劃解決的是“為了實現(xiàn)一定時期內(nèi)城市的經(jīng)濟和 社會發(fā)展目標(biāo)，確定城市性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向；合理利用城市土地；協(xié)調(diào)城市空間布局和各項建設(shè)的綜合部 署和具體安排”。規(guī)劃還要解決實現(xiàn)目標(biāo)的步驟、方法、資金和對策。所以，城鄉(xiāng)規(guī)劃不是“立法”行為，但具有“準(zhǔn)立法”的屬性。

3)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制與實施在行政行為上的區(qū)別

城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、審批與實施雖同屬規(guī)劃管理的范疇，但從行政法學(xué)上說，編制、審批管理與規(guī)劃實施管理分屬兩種不同的行政行為。

規(guī)劃編制

規(guī)劃編制是一種抽象行政行為，具有“準(zhǔn)立法”的性質(zhì)。規(guī)劃是政府制定的、為人們的建設(shè)、土地使用等行為提供標(biāo)準(zhǔn)、指明方向，以書面形式或成文形式所表現(xiàn)的、具有普遍約束力的規(guī)范性文件。規(guī)劃編制既具有法律屬性，又具有技術(shù)屬性，是一種比較特殊的“準(zhǔn)立法”行為。其為規(guī)劃實施提供“準(zhǔn)法律”依據(jù)。

規(guī)劃實施

主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)規(guī)劃行政許可行為上。行政許可行為，在行政法學(xué)上屬于依申請的行政行為。該行為對行政相對人的權(quán)力和義務(wù)有直接的影響，屬于消極行政行為。城鄉(xiāng)規(guī)劃規(guī)劃行政許可包括:建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可、鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)許可。選址意見書屬于行政審批，未列入規(guī)劃許可，屬于行政內(nèi)部“行政審批”程序。規(guī)劃行政許可依據(jù)的是經(jīng)過批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃和規(guī)劃法，在行政法學(xué)上屬于具體行政行為，會對行政相對人的權(quán)利產(chǎn)生影響。是政府部門依法行政的具體體現(xiàn)。

五、規(guī)劃文本

在《城市規(guī)劃法》實施后，再規(guī)劃成果的“五圖一書”中增加了“規(guī)劃文本”一項，控制性詳細規(guī)劃不僅有文本還附有圖則?，F(xiàn)在一般把文本作為說明書的簡本進行編制，背離了設(shè)置文本的初衷。

1、 法律文本

法律文本是文本的一種，是一種規(guī)范化的制式文書，法律文本具有規(guī)范性和權(quán)威性。

法律文本特點表現(xiàn)在:它是立法制度或程序運作的產(chǎn)物，而非個人的自由創(chuàng)作。它必須運用規(guī)范的立法語言或技術(shù)語言，追求表意上的平實、直接、嚴謹和準(zhǔn)確，不能追求個別化的獨特語言風(fēng)格；它所針對的是法律主體的外部行為；它的形成必然要受到人們關(guān)于立法活動的各種“預(yù)設(shè)”的制約，避免荒謬或明顯不公的結(jié)果出現(xiàn)。

簡單說法律文本在內(nèi)容上，以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩；在形式上有固定的格式，如起訴書、判決書等。

法律文本是一種權(quán)威性的文本，在司法裁判的法律適用過程中，解釋者對法律文本的解釋必須以承認法律文本的權(quán)威為前提，必須服從制度和程序的制約。

2、規(guī)劃文本

我國至今沒有對規(guī)劃文本的制式進行規(guī)范，所以規(guī)劃文本的形式多種多樣?；臼呛啽菊f明書。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第九條:“任何單位 和個人都應(yīng)當(dāng)遵守依法經(jīng)批準(zhǔn)并公布的城鄉(xiāng)規(guī)劃，服從規(guī)劃管理”。

3、規(guī)劃文本撰寫過程中的問題

相對于法律文本，規(guī)劃文本的編制則要粗糙得多，權(quán)威要差得多。有的僅只是說明書的縮寫簡本或者是規(guī)劃提綱。

1)由于我國尚沒有標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的約束，在撰寫規(guī)劃文本時個人的自由創(chuàng)作空間太大；甚至不受《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和相關(guān)法律的制約，隨意而為。

2)規(guī)劃文本撰寫欠平實、直接、嚴謹和準(zhǔn)確，有的規(guī)劃師自由創(chuàng)作，隨意性強。

3)不遵循規(guī)劃技術(shù)規(guī)范或者標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)測體系和指標(biāo)，隨意改變。

4)缺乏嚴謹?shù)膽B(tài)度。一些過分的描述性的、似是而非的詞語比比皆是。

5)一些編制單位把關(guān)不嚴,謬誤百出的規(guī)劃成果屢見不鮮。

6)虛浮攀比之風(fēng)和不負責(zé)任的抄襲之風(fēng)，大大削弱了規(guī)劃文本的嚴肅性和法律效力。

這些問題至今還沒有引起規(guī)劃編制人員的注意。

4、規(guī)劃文本書寫建議

1）內(nèi)容：應(yīng)該包括《城鄉(xiāng)規(guī)劃編制辦法》中規(guī)定的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、中心城區(qū)規(guī)劃，尤其是總體規(guī)劃強制性內(nèi)容；明確總體規(guī)劃中劃定的各類法定界限范圍、認定時間效力和人的效力范圍，落實總體規(guī)劃階段應(yīng)確定的“四線”范圍。

2）要明確，城鄉(xiāng)規(guī)劃是對行政主體行為的規(guī)范，也是對行政相對行為的規(guī)范，是一把雙刃劍，不是只對相對人的，不能偏頗。

3）文本內(nèi)容平實、直接、嚴謹，用詞準(zhǔn)確、規(guī)范，不能追求個別化的獨特語言風(fēng)格。符合法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的要求；必須符合法律、制度和程序的制約。