文/楊文兵 中國交通建設股份有限公司 北京 100088

PPP模式在城市綜合開發(fā)項目中的應用研究

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城市綜合開發(fā)是我國新型城鎮(zhèn)化建設發(fā)展產生的一種區(qū)域發(fā)展方式，在現階段得到了各級政府的廣泛應用。國家推行PPP模式，創(chuàng)新政府投融資體制，給城市綜合開發(fā)提供了新的發(fā)展機遇，在區(qū)域開發(fā)中能否應用PPP模式及如何運用，值得我們從事實踐工作的人員去探討和研究。

城市綜合開發(fā)；PPP模式；項目融資

城市綜合開發(fā)是為滿足經濟發(fā)展需要，而進行的包括經濟開發(fā)、產業(yè)導入、文化建設和生態(tài)環(huán)境開發(fā)活動，因其投資規(guī)模大和運作的復雜而特別適用于采用PPP方式進行運作，作者根據現有的綜合開發(fā)PPP項目多年實踐經驗，對綜合開發(fā)PPP項目進行了分析研究。

1　城市綜合開發(fā)與PPP模式

1.1城市綜合開發(fā)的概念

城市綜合開發(fā)一般指在城市統一規(guī)劃下，由政府或指定的綜合企業(yè)進行土地一級開發(fā)，在符合國家土地流轉程序下，由投資企業(yè)再進行房地產建設開發(fā)，總結起來，包括兩個階段，一是“一級用地開發(fā)”，二是“建設房地產開發(fā)”，通過政府、企業(yè)、中間服務商等參與，實現土地規(guī)劃性質和用途的一體化轉變。它涵蓋范圍廣，環(huán)節(jié)多、程序復雜，實施城市綜合開發(fā)項目對各參與方有很高的能力要求。

1.2綜合開發(fā)主導方式劃分

綜合開發(fā)大體上可分為政府主導、市場自發(fā)主導、政企協同主導三種模式。

政府主導表現為：1.政府對開發(fā)區(qū)域的土地運營、規(guī)劃控制、開發(fā)商的選取與開發(fā)行為擁有基本壟斷的控制力；2.政府較大程度的介入了區(qū)域的開發(fā)與經營等盈利領域。

市場自發(fā)主導表現為：1.在市場規(guī)劃規(guī)則的較少約束下，開發(fā)主體通過競爭機制主導開發(fā)過程；2.在事先的規(guī)劃與事后的考核調整方面，政府參與力度較弱。

政企協同主導表現為：1.參與方追求政府公共權力與市場自發(fā)秩序的良性互動，來保證政府在一定的法律框架下對于私人開發(fā)活動的足夠監(jiān)督與有效引導；2.政府在規(guī)則制定、信息溝通、項目招投標、區(qū)域風貌與規(guī)劃控制等方面擁有較大的主動權。

1.3運用PPP模式的必要性

鑒于城市綜合開發(fā)的特征，對資金需求量大，開發(fā)運營周期長，涉及土地一級開發(fā)、基礎設施建設、公共設施建設、商業(yè)服務設施開發(fā)等多項工作，由政府或政府平臺公司獨立實施難度較大，尤其是對資金能力、中間服務資源的整合能力要求較高，往往實施城市綜合開發(fā)項目的社會資本方都具有金融資源、中建服務相關的產業(yè)鏈整合能力。鑒于土地流轉政策由政府把控，城市綜合開發(fā)過程中需要社會資本方保持和政府的密切溝通、合作，缺少政府的幫助、支持、配合，社會資本方受到土地法律法規(guī)和財政政策的制約，就不可能順利完成項目建設開發(fā)工作。因此，在城市綜合開發(fā)過程中，政府和社會資本方互有優(yōu)勢，擁有PPP模式可以實現合作共贏。

1.4運用PPP模式的可行性

從財務可行性上講，只要能產生穩(wěn)定的未來可預期的現金流的基礎設施項目均可采用PPP模式進行建設，在綜合開發(fā)領域，地方政府可梳理的項目包括產業(yè)新城項目、生態(tài)旅游區(qū)項目和新型城鎮(zhèn)化項目三種類型。

產業(yè)新城包括經營性用地開發(fā)等盈利性項目、污水、垃圾處理等準公益性項目及市政道路、生態(tài)綠地等公益性項目，適合采用PPP模式。

生態(tài)旅游區(qū)雖然包括大量的生態(tài)建設、環(huán)境保護等公益性項目，但其有門票收入、特許經營收入等現金流入，適合以特許經營、政府補貼、政府購買服務等形式包裝成PPP項目。

新型城鎮(zhèn)化項目開發(fā)包含土地收儲、基礎設施建設、公共服務提供等內容，有一定的現金流入，但盈利性較低，適合以政府補貼、政府購買服務等形式包裝成PPP項目。

綜合開發(fā)的階段劃分和效益來源。城市綜合開發(fā)大體上可分為土地開發(fā)、項目開發(fā)、管理運營三個階段。在土地開發(fā)階段，社會資本的利益來源可能為：（1）低成本獲取土地；（2）與政府分配土地增值收益；（3）一級開發(fā)的利潤。在項目開發(fā)階段，社會資本的利益來源可能為：（1）通過項目投資獲得土地增值收益；（2）開發(fā)利潤回報；（3）招商傭金和租金。在管理運營階段，社會資本的利益來源可能為：（1）物業(yè)管理和持久經營；（2）持續(xù)現金回報。

2　綜合開發(fā)PPP項目的主體和角色定位

PPP區(qū)域開發(fā)的主體主要包括政府方、社會資本方、中間服務方。

2.1政府方的角色定位

政府方一般為城市綜合開發(fā)項目的發(fā)起者，通過指定的政府平臺公司作為項目公司的股東之一，授權項目公司作為綜合開發(fā)項目的責任者和具體實施者，在項目實施中，政府提供政策支持和財政支持，通過城市規(guī)劃、政策服務、服務監(jiān)管、資金納入財政支付等方式影響項目。政府是否出資，依賴政府自身需要，可以直接出資、平臺出資，也可不出資完全交由社會資本方解決，項目特許經營權在合約期滿后，由政府收回，如綜合管廊、經營性公路、商業(yè)配套設施等。

政府是綜合開發(fā)過程中的監(jiān)管者，對相關政府采購、招投標、競爭性磋商等流程進行監(jiān)督與管理。

在部分綜合開發(fā)項目中，若涉及土地一級開發(fā)，政府方還需要協助完成土地征收拆遷、農用地轉建設用地手續(xù)、土地招拍掛手續(xù)、土地收儲、土地出讓金納入財政預算支付、項目運營資金缺口的財政補貼等事宜。

對政府方而言，如何使土地按照規(guī)劃指標納入收儲、實現出讓、合法支付開發(fā)成本、并按政府招投標和采購法的相關規(guī)定確保中間過程合法合規(guī)，同時確保項目推進的時效性，這些均需要在PPP項目合同中加以詳細的約定，也是綜合開發(fā)PPP項目在實踐中需要進一步探討的內容。

2.2社會資本方的角色定位

社會資本方是綜合開發(fā)PPP項目的主要出資方，通過與政府方簽署特許授權協議和PPP合同，與政府共同或單獨設立項目公司，進行城市區(qū)域的綜合開發(fā)、建設與運營。社會資本方是項目開發(fā)建設的主要資金投入方，與政府方溝通，負責項目開發(fā)所需資金融資、投資進度策劃、建設運營策劃，對區(qū)域綜合開發(fā)項目進行整體的控制、運營與管理，這些工作定位和角色安排，對社會資本方提出了很高的要求。

2.3中間服務方的角色定位

中間服務方是指第三方機構為政府、社會資本方和項目公司提供服務的機構，如建筑工程商、設計單位、監(jiān)理單位、地鐵或管廊運營商等專業(yè)機構。按照財政部《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫〔2014〕215號），項目公司就區(qū)域開發(fā)PPP項目與服務提供方的洽商與合同安排，均須滿足我國關于政府采購的相關法律法規(guī)規(guī)定。根據《中華人民共和國政府采購法》及相關規(guī)章制度執(zhí)行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。

此外，服務提供方亦可考慮通過作為項目公司的合作設立者之一加入區(qū)域開發(fā)PPP項目，目前大型建筑企業(yè)參與城市綜合開發(fā)，一般承擔了社會資本方和服務提供方的角色，減少了各環(huán)節(jié)的信息傳遞損失和交易成本，提高了綜合開發(fā)的效率。

3　綜合開發(fā)PPP項目融資分析

PPP項目融資方式多樣，大體有債務融資和權益融資兩類。債務融資一般指通過提供資產擔保獲得銀行貸款等債務性資金，在負債表處理中記入負債類別；權益融資一般指通過產業(yè)基金、權益?zhèn)全@得權益性資金，在負債表處理中記入權益類別。債務融資是傳統的融資方式，在PPP項目中廣泛應用，在此不贅述。下面就城市綜合開發(fā)項目對接區(qū)域開發(fā)產業(yè)基金，分析如下：

區(qū)域開發(fā)產業(yè)基金是指金融機構，通過引進資金方、增信機構、保險機構、產業(yè)投資人等專業(yè)機構，設立特有的基金交易機構，通過合資成立項目公司或子基金，負責城鎮(zhèn)發(fā)展相關領域的投資，如涉及有穩(wěn)定現金流的城市軌道交通、旅游、教育、文化等城市發(fā)展相關產業(yè)，為城市區(qū)域開發(fā)提供資金支持。由于產業(yè)基金可以作為權益性資本的特點，受到政府和社會投資人的廣泛關注。產業(yè)基金或子基金參與城市綜合開發(fā)項目的方式有多樣：

3.1 直接作為項目公司的股東之一，市場化參與項目運作，自擔風險，自負盈虧，基金在項目公司中持股比例一般不超過49%，參股不控股，但對重大事項享有一票否決權，并向項目公司委派相關的關鍵管理崗位，以參與項目公司的管理運作。

3.2 基金作為社會資本方的權益性融資渠道之一，社會資本方對基金參與提供必要增信，基金在項目公司中的持股比例可參股也可控股，項目最終風險兜底主體是社會資本方。

3.3 基金作為債務性資金參與項目，基金按照債務性借款控制自身風險，提出風險控制要求，包括融資的增信或擔保條件等。

上述基金的還款來源包括基金本身的收益、項目收益以及引進基金的增信或擔保方，以確保分期募集資金的到期兌付問題?；鸱矫婵赏ㄟ^所投資的項目公司或子基金每年股權分紅，項目公司的清算、股權轉讓、資本市場上市等獲得基金股權投資本金和收益的回流。

如此，區(qū)域發(fā)展基金能夠接近項目端有效控制風險，同時，廣泛吸引社會資本共同參與城市發(fā)展，實現“最小風險、適中收益、最好品質”。金融機構也可全方位參與城市發(fā)展，通過參與地方土地流轉安排、基礎設施建設和主題產業(yè)投資等，提高金融機構服務實體經濟發(fā)展的能力。

結語：

城市綜合開發(fā)項目適宜采用PPP模式，并可充分發(fā)揮政府方與社會資本方的各自優(yōu)勢。PPP區(qū)域開發(fā)的主體參與各方（政府方、社會資本方、服務提供方）要合理定位，協同合作，實現共贏。城市綜合開發(fā)項目采用PPP模式融資，建議多種渠道融資，多方比較優(yōu)劣，降低融資成本，提升項目整體的質量和盈利能力。一般由政府方與社會資本方合作設立項目公司，由項目公司進行片區(qū)開發(fā)的主要工作，可根據不同區(qū)域開發(fā)項目的實際情況引入其他參與方包括金融、設計、施工企業(yè)等，共同合作完成項目，以保證區(qū)域開發(fā)的進度與質量。

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