◎ 周雅珺

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國外土地整理實(shí)施經(jīng)驗(yàn)對河南省土地整理的啟示

◎ 周雅珺

土地整理是實(shí)現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的必由之路， 是我國耕地保護(hù)的重要舉措。有效的土地整理有利于增加一定數(shù)量的耕地面積，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和耕地減少矛盾的解決；保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)城市協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

隨著人們對土地整理內(nèi)涵理解的深入，對土地整理的功能和目標(biāo)的認(rèn)識也在不斷加深，目前土地整理的內(nèi)容目標(biāo)正從單一的“數(shù)量型”向“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)綜合型”發(fā)展。在這種形勢下，借鑒國外土地整理的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，不僅可以促進(jìn)河南省土地整理的發(fā)展，而且能夠?yàn)楹幽鲜⊥恋卣淼臎Q策提供支持。

一、國外土地整理的發(fā)展及特征

1.土地整理的內(nèi)容更加綜合，重視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)建設(shè)

土地整理起源于歐洲。歐洲幾個國家譬如德國、荷蘭、芬蘭等的土地整理內(nèi)容隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷進(jìn)行調(diào)整及完善。以德國為例，其土地整理按照內(nèi)容與目標(biāo)的差異，大體可以劃分為四個階段：第一階段以地塊簡單合并及調(diào)整田間道路為主以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力；第二階段以農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的完善促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展；第三階段以鄉(xiāng)村綜合整理促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展；第四階段以鄉(xiāng)村綜合整理與自然保護(hù)促進(jìn)地區(qū)發(fā)展，這一階段土地整理的重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，應(yīng)該說土地整理在這一階段真正成為人們利用與保護(hù)土地資源的重要途徑。荷蘭在《土地整理?xiàng)l例》中， 明確要求在土地整理規(guī)劃中， 采取必要的措施保護(hù)土地景觀。土地整理委員會在制訂規(guī)劃的過程中，也必須征求國家科學(xué)委員會關(guān)于自然和景觀保護(hù)的建議。

2.土地整理的法律更加完善，適應(yīng)性增強(qiáng)

世界上較早開展土地整理且發(fā)展較好的國家如德國、日本、荷蘭等都無一例外地先后出臺過一系列法律法規(guī)，而且隨著土地整理內(nèi)容與目標(biāo)的變化，其內(nèi)容也在不斷修正和完善。德國于1953年制定并頒布了該國的第一部《土地整理法》，但是，由于土地整理的新情況、新問題不斷出現(xiàn)，原有法律已不能適應(yīng)不斷出現(xiàn)的新問題，后又于1976年、1982年對《土地整理法》進(jìn)行了修訂。另一些國家，如荷蘭、奧地利、比利時、瑞典、挪威在20世紀(jì)70年代都修訂了土地整理法律，以期在社會、生態(tài)和文化方面也實(shí)現(xiàn)一定目標(biāo)。

3.土地整理的工作程序更加完備，公眾參與程度提高

國外的土地整理經(jīng)過幾百年的發(fā)展和不斷完善，其運(yùn)作程序更加完備，一般都是包括準(zhǔn)備階段、調(diào)查和規(guī)劃階段、實(shí)施階段。同時，在國外的土地整理過程中，與其相關(guān)的利益群體將全程參與。國外普遍認(rèn)為公眾的積極參與和廣泛支持是土地整理目標(biāo)能夠最終得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。例如荷蘭土地整理中利益分配主要通過以下措施來保證： 一是土地整理項(xiàng)目的選擇或立項(xiàng)必須由項(xiàng)目區(qū)中50%以上的土地所有者和使用者決定；二是土地整理委員會的組成必須有項(xiàng)目區(qū)土地所有者和使用者的代表；三是土地整理項(xiàng)目規(guī)劃是公眾參與和各方協(xié)商的結(jié)果；四是土地收益分配以土地整理前的土地價值為計(jì)算依據(jù)。

2009年，“中國設(shè)計(jì)交易市場（CDM）暨設(shè)計(jì)之都大廈”研究項(xiàng)目成立，被列入“十二五國家科技支撐計(jì)劃”，這也為2012年北京成功獲得聯(lián)合國教科文組織創(chuàng)意城市網(wǎng)絡(luò)——“設(shè)計(jì)之都”做出了標(biāo)志性貢獻(xiàn)。如今，深圳、上海、武漢、北京，四座城市獲此殊榮，成為中國設(shè)計(jì)走向世界的“名片”。

4.土地整理更加注重技術(shù)的科學(xué)規(guī)范

土地整理的技術(shù)手段是土地整理成功的基礎(chǔ)，其科學(xué)規(guī)范性是判斷土地整理是否可持續(xù)的指標(biāo)之一。土地整理的技術(shù)手段主要包括信息采集技術(shù)、環(huán)境評價技術(shù)、地產(chǎn)評估技術(shù)以及景觀塑造保護(hù)技術(shù)。國外土地整理中的各項(xiàng)技術(shù)比較科學(xué)、規(guī)范，而且適應(yīng)了土地整理內(nèi)容與目標(biāo)的要求。譬如環(huán)境評價技術(shù)，國外在進(jìn)行土地整理計(jì)劃方案確認(rèn)時，無論是建設(shè)公用或公共設(shè)施，還是對現(xiàn)有設(shè)施進(jìn)行改造、拆除或合并，都要進(jìn)行環(huán)境相容性評估。

5.形成了多元化的土地整理融資體系

土地整理具有高投入性，對資金的要求很高。因此，土地整理的融資對能否順利實(shí)施土地整理具有重要意義。國外土地整理費(fèi)用可以分成兩部分： 一是程序費(fèi)用，一般全部或部分（50%～100%）由國家分擔(dān)；二是實(shí)施費(fèi)用，一般由整理區(qū)域中的土地所有者和使用者支付，但是他們可以獲得政府的資助或貸款。國外土地整理在發(fā)展過程中，也逐漸形成了完善的融資機(jī)制，如德國的融資方式包括聯(lián)邦政府融資、州政府融資、土地所有者和其他團(tuán)體融資。

二、河南省土地整理的現(xiàn)狀與存在的問題

近年來，河南省土地整理取得了許多成果，通過耕地整理，對項(xiàng)目區(qū)內(nèi)田、水、路、林等農(nóng)用地、未利用地進(jìn)行土地開發(fā)整理，增加了有效耕地，提高了土地質(zhì)量和利用效率，完成用于占補(bǔ)平衡的新增耕地計(jì)劃；“三項(xiàng)整治”通過對項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的宅基地和廢棄工礦用地等建設(shè)用地的整理，優(yōu)化集體建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)和布局。在建設(shè)用地總量不增加，耕地和基本農(nóng)田質(zhì)量不降低、面積不減少的前提下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)化、規(guī)?；吞厣?jīng)營，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活、居住條件，大大提高土地的節(jié)約集約利用水平。

但是，目前全省土地整理工作還存在著一些不容忽視且亟待解決的問題。一是在土地整理項(xiàng)目設(shè)計(jì)當(dāng)中存在諸多問題，許多設(shè)計(jì)內(nèi)容與實(shí)際地形不相符，使項(xiàng)目難以實(shí)施或者出現(xiàn)設(shè)施閑置現(xiàn)象。二是人力資源不足，土地整理不僅需要農(nóng)、林、水、國土方面專業(yè)技術(shù)人員，還需要精通工程經(jīng)濟(jì)管理方面的專業(yè)人員。而這些人員都是臨時從各部門抽調(diào)的，而且往往不能到位。三是項(xiàng)目申請單位前期調(diào)研工作不細(xì)致，有的項(xiàng)目區(qū)缺乏最基本的立項(xiàng)條件。四是后期管理缺位，項(xiàng)目區(qū)水利、電力設(shè)施損壞或被盜，致使不能發(fā)揮正常作用。

造成這些問題的原因主要有以下幾點(diǎn)：

1.政策法規(guī)不健全。我國還沒有一部對土地整理做出統(tǒng)一、系統(tǒng)規(guī)定的立法，有關(guān)土地整理的規(guī)定只是散見于法律、法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和政策性文件中，統(tǒng)一土地整理方面的法規(guī)只有《土地開發(fā)整理若干意見》，但它已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)的發(fā)展需要。

2.管理體制不夠完善。土地整理工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要水利、交通、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等部門參與配合。事實(shí)上，往往是國土資源部門單兵作戰(zhàn)，唱獨(dú)角戲。

3.資金來源單一。在現(xiàn)階段，國家和各級政府投入的建設(shè)資金存在明顯不足，企業(yè)和個人對投資土地整理和新農(nóng)村建設(shè)積極性不高，這就造成了土地整理建設(shè)資金匱乏，投資主體單一。

4.公眾參與的積極性不高。目前我國公眾參與僅僅局限于對資料的收集，村民被動地接受調(diào)查、了解政府宣傳信息和規(guī)劃成果，以及配合規(guī)劃項(xiàng)目的實(shí)施。公眾參與缺乏廣度和深度，公眾參與層次低，缺乏積極性和互動性，導(dǎo)致一些項(xiàng)目脫離當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況。

5.后期管護(hù)不重視。許多項(xiàng)目區(qū)存在“重建設(shè)，輕管護(hù)”的現(xiàn)象。一般土地開發(fā)整理項(xiàng)目區(qū)大多處在戶外，電線、 變壓器和水泵等水利設(shè)施極易發(fā)生被盜、損毀和銹蝕，田間道路由于缺乏日常維護(hù)，路基等容易被雨水沖毀，已修好的部分溝渠往往淤塞嚴(yán)重，生態(tài)防護(hù)林樹苗常被折斷或被盜。

三、國外土地整理經(jīng)驗(yàn)為河南土地整理提供的借鑒與啟示

針對河南省在土地整理過程中出現(xiàn)的問題，國外土地整理的成功實(shí)踐為這些問題的解決提供了經(jīng)驗(yàn)。結(jié)合河南省土地整理特點(diǎn)，筆者認(rèn)為可從以下5個方面予以借鑒。

1.完善相關(guān)法律體系，促進(jìn)土地整理有序進(jìn)行

應(yīng)考慮協(xié)調(diào)不同部門、行業(yè)間的協(xié)作問題，增強(qiáng)土地整理的可操作性，完善與土地整理相關(guān)的法律法規(guī)，最終形成一套完備的法律體系，為土地整理提供法律保障。用制度規(guī)范事、以制度約束人，嚴(yán)把規(guī)劃立項(xiàng)、方案設(shè)計(jì)、工程實(shí)施、資金運(yùn)作、工程質(zhì)量和廉政建設(shè)等關(guān)口。

2.發(fā)展多渠道的土地整理融資模式

土地整理是一項(xiàng)涉及面廣、工作量大的系統(tǒng)工程， 需要大量的資金投入， 這是開展土地整理的關(guān)鍵。土地開發(fā)整理應(yīng)該由省政府牽頭，著力整合各部門的涉農(nóng)資金，包括國土、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、扶貧等涉農(nóng)部門的項(xiàng)目資金，按照“渠道不亂、用途不變、集中使用、各記其功”的原則，將資金、人力、物力捆綁使用，實(shí)行項(xiàng)目投一點(diǎn)、政府補(bǔ)一點(diǎn)、農(nóng)民籌一點(diǎn)，進(jìn)行大規(guī)模的土地開發(fā)整理，使農(nóng)民真正得到實(shí)惠。

3.注重土地整理中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)

做好土地整理生態(tài)評估， 重視中低產(chǎn)田改造中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)， 加強(qiáng)農(nóng)田水利工程建設(shè)中的生態(tài)環(huán)境建設(shè)， 大力營造防風(fēng)林、生態(tài)林， 從而通過土地整理實(shí)現(xiàn)真正意義上的經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益的最大化， 實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用。

4.加強(qiáng)土地整理的宣傳與引導(dǎo)

一方面，做好土地整理的宣傳與引導(dǎo)工作，讓農(nóng)民在對土地整理有充分了解的基礎(chǔ)上逐步培養(yǎng)參與意識，并為下一步的決策參與奠定基礎(chǔ)；另一方面，要建立完善的信息公示制度，通過公示欄、網(wǎng)上信息發(fā)布或手機(jī)信息通知等方式，定期向農(nóng)戶公示土地整理的相關(guān)進(jìn)展情況，保證農(nóng)戶有充分的知情權(quán)，提高土地整理的透明度。

5. 加大科技的投入與專業(yè)人才的培養(yǎng)

加快建立全省土地整理信息系統(tǒng)，促進(jìn)全省范圍內(nèi)土地資源信息共享；鼓勵和支持先進(jìn)科學(xué)技術(shù)應(yīng)用于土地整理，進(jìn)一步加大科技投入，提升科技的支撐力量；在全省范圍內(nèi)開展專業(yè)技術(shù)人才的培養(yǎng)工作，同時鼓勵生態(tài)環(huán)境專家、園林設(shè)計(jì)專家和城市規(guī)劃專家加入到土地整理的工作中來，使土地整理成果更具專業(yè)性和全面性。

（作者單位：洛寧縣國土資源局）