◎ 謝必如 白文起 楊裕海

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重慶地票七年

◎ 謝必如 白文起 楊裕海

今年1月1日，《重慶市地票管理辦法》正式實(shí)施。自此，引發(fā)全國關(guān)注的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌制度創(chuàng)新——重慶地票制度改革已風(fēng)風(fēng)雨雨地走過了7年。

作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，重慶市于2008 年12月成立了農(nóng)村土地交易所，同年12月4日，首張地票成功拍賣。地票改革實(shí)踐的大幕就此拉開。7年來，重慶市不斷完善復(fù)墾、交易、使用和價(jià)款分配等環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)，已基本形成了地票制度框架體系。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2015年12月底，重慶已累計(jì)交易地票17.29萬畝、345.66億元；地票質(zhì)押8354畝，金額12.23億元；地票使用11.7萬畝。

從實(shí)踐來看，地票制度在保護(hù)耕地、保障農(nóng)民權(quán)益、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用、促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展等方面的作用日益顯現(xiàn)，成為重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要制度成果。

從試點(diǎn)探索到建章立制，重慶地票走過了怎樣的道路？地票制度改革下一步該如何走？帶著問題，記者進(jìn)行了深入探訪。

制度創(chuàng)新：以市場化破解城鄉(xiāng)用地難題

重慶市探索地票改革的思路是，以保護(hù)耕地和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值為目標(biāo)，建立市場化復(fù)墾激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)民自愿將閑置、廢棄的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，形成的指標(biāo)在保障農(nóng)村自身發(fā)展后，節(jié)余部分以地票方式在市場公開交易，可在全市城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)使用。

重慶市市長黃奇帆表示，地票這一制度創(chuàng)新，主要基于三方面的理論邏輯。

首先，地票制度是被異化的城鎮(zhèn)化路徑的正?；貧w。全球城鎮(zhèn)化的普遍規(guī)律是，城市建設(shè)用地增加，農(nóng)村建設(shè)用地相對減少，但農(nóng)耕地不僅不會(huì)減少，還會(huì)有所增加。我國城鎮(zhèn)化卻出現(xiàn)了與之相悖的情形。

其次，地票制度是產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的創(chuàng)新實(shí)踐。農(nóng)村土地為集體所有，農(nóng)民有使用權(quán)，但無處分權(quán)。我國農(nóng)村土地集體所有制產(chǎn)權(quán)模糊，導(dǎo)致出現(xiàn)了“人人有份，戶戶無權(quán)”的狀況，土地產(chǎn)權(quán)很難“動(dòng)”起來。

地票制度針對農(nóng)村建設(shè)用地比較模糊的產(chǎn)權(quán)狀況，進(jìn)行確權(quán)分置：土地所有權(quán)歸集體，將土地使用權(quán)視為一種用益物權(quán)歸農(nóng)民，所有權(quán)和使用權(quán)按比例獲得各自收益，并將耕地復(fù)墾驗(yàn)收合格票據(jù)化形成的地票，交由政府設(shè)立的土地交易所組織市場交易。

這樣，把農(nóng)村閑置的、利用不充分的、價(jià)值很低的建設(shè)用地，通過指標(biāo)化的形式，跨界轉(zhuǎn)移到利用水平較高的城市區(qū)域，從而使“不動(dòng)產(chǎn)”變成了一種“虛擬動(dòng)產(chǎn)”，用市場之手把城鄉(xiāng)之間連了起來，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村、城市、企業(yè)等多方共贏。

再次，地票制度是恪守“三條底線”的審慎探索。土地是農(nóng)民的命根子。重慶地票制度探索，始終恪守中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)的“堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改革、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”三條底線。三條底線不能破，是重慶地票制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐的基本準(zhǔn)繩。

操作模式：自愿復(fù)墾、公開交易、收益歸農(nóng)

重慶農(nóng)村土地交易所執(zhí)行總裁童代志告訴記者，地票制度經(jīng)過試驗(yàn)探索，目前已基本形成了以“自愿復(fù)墾、公開交易、收益歸農(nóng)、價(jià)款直撥、依規(guī)使用”的制度體系?！暗仄笔袌龌倪\(yùn)作方式，更能體現(xiàn)農(nóng)民在處置農(nóng)村土地房屋財(cái)產(chǎn)上的主動(dòng)性、自愿性和參與性?！?/p>

據(jù)了解，地票復(fù)墾由農(nóng)戶或農(nóng)民集體自愿提出申請，農(nóng)戶需要保證住有所居，不下指標(biāo)，不搞大拆大建；配套的農(nóng)民新村建設(shè)布局、戶型設(shè)計(jì)充分尊重農(nóng)民意愿，不搞被復(fù)墾、被上樓；復(fù)墾形成的耕地仍歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，由原農(nóng)戶優(yōu)先承包使用。

地票交易實(shí)行市場化定價(jià)，由農(nóng)村土地交易所根據(jù)市場供需情況統(tǒng)一組織，公開發(fā)布交易信息?！暗仄背山粏蝺r(jià)已由首場的8萬元/畝逐步提升到現(xiàn)在的20萬元/畝左右?！蓖菊f。

“那收益是如何分配的呢？”記者問道。

“地票價(jià)款扣除復(fù)墾成本后全部收益將歸‘三農(nóng)’所有，作為農(nóng)戶實(shí)際使用的合法宅基地，收益由農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織按85∶15比例分享；屬農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織使用的建設(shè)用地，復(fù)墾交易的地票收益歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有?！蓖菊f，這一政策規(guī)定尊重了農(nóng)房是農(nóng)民在農(nóng)村主要財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)情況，同時(shí)考慮了集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有權(quán)人的權(quán)益實(shí)現(xiàn)，量化了農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)收益分配比例，實(shí)際操作中得到了農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織的普遍歡迎。

此外，重慶市要求，地票制度必須與現(xiàn)行土地管理制度充分銜接，始終依規(guī)劃實(shí)施復(fù)墾和使用地票，地票生產(chǎn)、使用各環(huán)節(jié)也必須符合土地利用規(guī)劃、城市建設(shè)規(guī)劃要求，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村建設(shè)用地不納入復(fù)墾，不在規(guī)劃建設(shè)范圍外使用地票，地票落地后仍按現(xiàn)行土地出讓制度供地。

明晰土地權(quán)屬，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的前提。

地票制度的運(yùn)行建立在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上。截至2011年底，重慶在全國率先完成了新一輪農(nóng)村土地房屋登記發(fā)證工作，累計(jì)核發(fā)集體土地所有權(quán)證書8.04萬本，宅基地及農(nóng)房證書660萬本，其他建設(shè)用地及房屋證書4.06萬本，做到了應(yīng)發(fā)盡發(fā)，為農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾和地票交易創(chuàng)造了條件。

改革成效：讓用地跟著人口和產(chǎn)業(yè)走

地票改革在重慶取得了實(shí)實(shí)在在的成效。

據(jù)重慶農(nóng)村土地交易所副總裁王曉芹介紹，在重慶已交易的地票中，70%以上來源于渝東北、渝東南地區(qū)。這兩個(gè)區(qū)域在全市發(fā)展中承擔(dān)著生態(tài)涵養(yǎng)和生態(tài)保護(hù)的功能，發(fā)展導(dǎo)向是引導(dǎo)超載人口轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)“面上保護(hù)、點(diǎn)上開發(fā)”。而地票的使用，95%以上落在了承擔(dān)人口、產(chǎn)業(yè)集聚功能的主城及周邊地區(qū)。

“這種資源配置，符合‘產(chǎn)業(yè)跟著功能定位走、人口跟著產(chǎn)業(yè)走、建設(shè)用地跟著人口和產(chǎn)業(yè)走’的區(qū)域功能開發(fā)理念，有利于推進(jìn)區(qū)域發(fā)展差異化、資源利用最優(yōu)化和整體功能最大化。”王曉芹說道。

同時(shí)，地票是一種有償使用的指標(biāo)，促使城鎮(zhèn)用地者更加理性用地、節(jié)約集約用地。由于地票落地充分考慮了市場意愿，提高了城鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)效率。實(shí)施農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾，促進(jìn)了耕地集中連片，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營創(chuàng)造了用地條件，提高了農(nóng)村土地資源的整體利用效率。

因?yàn)榈仄边\(yùn)行程序是“先造地、后用地”，這也更有利于落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡制度。據(jù)介紹，重慶農(nóng)村閑置建設(shè)用地復(fù)墾后，95%以上面積可轉(zhuǎn)變?yōu)楦?，而地票使用所占耕地僅占63%左右，地票落地后平均省出了約30%的耕地，實(shí)現(xiàn)了耕地占補(bǔ)有節(jié)余。截至2015年12月，重慶已使用地票11.7萬畝，實(shí)際占用耕地7.3萬畝。地票制度實(shí)現(xiàn)了耕地“多補(bǔ)少占”，而且保障了補(bǔ)充耕地質(zhì)量。

此外，由于復(fù)墾宅基地生成的地票按純收益85∶15的比例分配給農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民收入不斷增加。據(jù)測算，重慶農(nóng)村戶均宅基地0.7畝，通過地票交易，農(nóng)戶能一次性獲得10萬元左右的凈收益。復(fù)墾形成的耕地歸集體所有，仍交由農(nóng)民耕種，每年也有上千元的收入。

新階段任務(wù)：擴(kuò)大試點(diǎn)，優(yōu)先用于脫貧攻堅(jiān)

“地票占比太高，會(huì)影響其價(jià)值；地票占比太低，節(jié)約集約用地和反哺農(nóng)村、農(nóng)民的效果不明顯?！?/p>

“地票制度必須是城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)遠(yuǎn)距離、大范圍置換，就近城鎮(zhèn)化并無適用的，也無意義。重慶地票主要來源于偏遠(yuǎn)的渝東北、渝東南的現(xiàn)象就反映了這一問題。”

“對于遠(yuǎn)郊農(nóng)村的閑置建設(shè)用地，受區(qū)位所限，開發(fā)建設(shè)機(jī)會(huì)相對較少，土地價(jià)格很低，一旦通過地票交易，就能大幅提升其價(jià)值?！?/p>

……

對于試驗(yàn)工作中遇到的問題，下一步應(yīng)該怎么辦，重慶國土人規(guī)劃了地票制度改革新階段的目標(biāo)和任務(wù)。

重慶市國土房管局局長董建國提出，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，國家對耕地保護(hù)提出了更高要求，對地票完善功能、擴(kuò)大試點(diǎn)帶來新機(jī)遇。因此，要科學(xué)確定地票在供地總盤子中所占的比例，明確地票的使用范圍。

2016年1月1日正式實(shí)施的《重慶市地票管理辦法》，明確在自愿復(fù)墾、公開交易、收益歸農(nóng)、價(jià)款直撥、依規(guī)使用的基礎(chǔ)上，要優(yōu)化交易方式，突出公開、透明組織交易，完善交易公告啟動(dòng)、拍賣或掛牌的選取、交易結(jié)算等規(guī)則，提升交易和結(jié)算效率；允許地票轉(zhuǎn)讓，持有地票超過2年，或者因地票質(zhì)押到期不能清償債務(wù)的，可以并入一級(jí)市場公開轉(zhuǎn)讓；在嚴(yán)格要求新增經(jīng)營性建設(shè)用地必須使用地票的基礎(chǔ)上，在全市城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃規(guī)模不增加、耕地保有量目標(biāo)不減少的前提下，地票可以在土地利用總體規(guī)劃確定的有條件建設(shè)區(qū)內(nèi)使用。

下一步，重慶市將進(jìn)一步完善地票制度，并積極配合有關(guān)部委做好地票制度推廣試點(diǎn)各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，明確擴(kuò)大地票改革試點(diǎn)優(yōu)先用于脫貧攻堅(jiān)，對貧困地區(qū)和其他地區(qū)按貧困人口單獨(dú)包裝的復(fù)墾項(xiàng)目，實(shí)行“優(yōu)先復(fù)墾、優(yōu)先質(zhì)押、優(yōu)先交易、優(yōu)先支付價(jià)款”；優(yōu)化土地利用年度計(jì)劃配置方式，合理配置新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)與地票在供地總盤子中的比例，逐步破解城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的城鄉(xiāng)建設(shè)用地“雙增長”的難題。

7年的時(shí)間過去了，作為一種先期探索，重慶地票改革按照中央的要求，正在進(jìn)一步完善相關(guān)制度，使之在常態(tài)化、制度化、法制化的道路上越走越寬。

（原載《中國國土資源報(bào)》）