文/羅橋順 深圳市光明新區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)中心 廣東深圳 518107

新形勢(shì)下深圳城市更新回顧及思考

文/羅橋順 深圳市光明新區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)中心 廣東深圳 518107

針對(duì)深圳所面臨的“土地危機(jī)”，筆者分析了深圳城市發(fā)展空間形勢(shì)，回顧了城市更新歷程及成效，指出當(dāng)前城市更新面臨的瓶頸，提出下一階段城市更新的思考和建議。

土地危機(jī)；城市更新；發(fā)展瓶頸；思考建議；深圳

一、深圳城市發(fā)展空間形勢(shì)分析

深圳經(jīng)過(guò)三十年的快速發(fā)展，城市規(guī)模和人口密度都高度增長(zhǎng)，但快速發(fā)展積累的矛盾也逐漸顯現(xiàn)，早期的粗放式發(fā)展也使得城市建設(shè)用地幾乎耗盡。從1986年到2000年，深圳GDP每增長(zhǎng)1億元，土地資源消耗就相應(yīng)增長(zhǎng)24萬(wàn)平方米；而在同期，香港GDP每增長(zhǎng)1億港元，建設(shè)用地相應(yīng)增長(zhǎng)僅為2000平方米。

按照《深圳市城市總體規(guī)劃（2010-2020）》，深圳全市總面積1996平方公里，規(guī)定到2020年深圳全市建設(shè)用地規(guī)?？刂圃?90平方公里以內(nèi)，占比不到一半。但2013年深圳土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：深圳全市建設(shè)用地已達(dá)957平方公里，已經(jīng)超出2020年規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模，已有5個(gè)區(qū)（功能區(qū)）現(xiàn)狀建設(shè)用地突破規(guī)劃規(guī)模，其中有三個(gè)位于中心城區(qū)。到了2014年，全市可建設(shè)用地只剩8平方公里。深圳所面臨的境況只能用“土地危機(jī)”一詞來(lái)定義！

2012年深圳市政府工作報(bào)告中明確指出“要以城市更新釋放發(fā)展空間，推動(dòng)城市發(fā)展由依賴增量土地向存量土地二次開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)變”。通過(guò)城市改造、科技創(chuàng)新等手段將資源一次性利用轉(zhuǎn)向循環(huán)利用和綜合利用，存量空間盤(pán)整可為城市發(fā)展的新資源。城市更新作為實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式增長(zhǎng)的開(kāi)發(fā)方式，是當(dāng)前深圳踐行新型資源觀的重要途徑。

二、深圳城市更新歷程及成效

縱觀深圳城市更新的發(fā)展歷程，以重大歷史事件的發(fā)生為節(jié)點(diǎn)，大致可為四個(gè)階段。一是萌芽期（1993年—2003年）：以1993年深圳的發(fā)源地羅湖城改造為典型事件為起點(diǎn)，拉開(kāi)了深圳舊改的序幕。二是發(fā)展期（2004年—2008年）：以 2004年10月28日深圳出臺(tái)《城中村（舊村）改造暫行規(guī)定》為標(biāo)志，開(kāi)創(chuàng)了深圳市全面啟動(dòng)城中村（舊村）改造工作的新局面。三是爆發(fā)期（2009年—2012年）：以2009年12月1日《深圳市城市更新辦法》的頒布為標(biāo)志，深圳迎來(lái)了城市更新歷史性新階段。四是瓶頸期（2013年至今）：以2013年深圳開(kāi)始試用新版《深圳城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》為標(biāo)志，轟轟烈烈的城市更新工作開(kāi)始降速前行。

深圳城市更新以“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”的原則，圍繞“城市更新單元”進(jìn)行了政策和機(jī)制的多項(xiàng)創(chuàng)新，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建了城市更新政策體系。近年來(lái)，深圳市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)新增建設(shè)用地的依賴程度逐漸降低，土地利用逐步由新增建設(shè)向存量土地二次開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)型。2010年79萬(wàn)平方米，2011年91萬(wàn)平方米，2012年148萬(wàn)平方米，2013年數(shù)量最多，達(dá)到280萬(wàn)平方米，2015年為256萬(wàn)平方米，2016年計(jì)劃為220平方公里。2012年深圳存量用地規(guī)模首次超過(guò)新增用地，存量用地的供應(yīng)比重，從2012年的56%逐步上升，2014年達(dá)到69%，2015年存量用地供應(yīng)比例達(dá)到77.2%，2016年計(jì)劃為77.9%，連續(xù)5年持續(xù)上升。

三、當(dāng)前深圳城市更新瓶頸

深圳城市更新從最早的舊村舊工業(yè)區(qū)更新慢慢發(fā)展到現(xiàn)在以城市更新來(lái)統(tǒng)籌所有的更新需求，體現(xiàn)了政府的一些意圖，即希望通過(guò)更新改善城市功能，提升品質(zhì)，完善相關(guān)的配套。然而深圳的城市更新政策體現(xiàn)了較強(qiáng)的法制性和市場(chǎng)性。在實(shí)施過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)政府與市場(chǎng)之間的“協(xié)商機(jī)制”，根據(jù)地方情況創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)，量化重要的控制指標(biāo)，如密度分區(qū)、保障房配建比重、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用房比重等；依靠社會(huì)資本處理歷史用地問(wèn)題，政府盡可能多地放權(quán)，交給開(kāi)發(fā)商自行處理。

改革開(kāi)放以來(lái)，在城市發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域，深圳積極向香港學(xué)習(xí)，重視市場(chǎng)化運(yùn)行的效率，形成了政府相對(duì)“弱勢(shì)”、市場(chǎng)相對(duì)“強(qiáng)勢(shì)”的城市治理文化。由于政府把大多數(shù)的建設(shè)內(nèi)容通過(guò)制度設(shè)計(jì)交給市場(chǎng)，短期內(nèi)政府經(jīng)營(yíng)城市更新的成本低、風(fēng)險(xiǎn)小；但是長(zhǎng)期來(lái)看，土地歷史遺留問(wèn)題靠市場(chǎng)化來(lái)解決的方法最終還是會(huì)加重整個(gè)城市的運(yùn)營(yíng)負(fù)擔(dān)——城市密度提升，未來(lái)必然給城市帶來(lái)人口壓力、基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)壓力和資源壓力等，整個(gè)城市也將為城市更新支付更高的成本。根據(jù)市規(guī)劃和國(guó)土資源委員會(huì)發(fā)布的官方數(shù)據(jù)顯示，截至2014年9月全市已批準(zhǔn)納入計(jì)劃的項(xiàng)目達(dá)431項(xiàng)，總用地面積37.1平方公里；完成規(guī)劃審批項(xiàng)目265項(xiàng)，用地面積約21.2平方公里；已批準(zhǔn)實(shí)施項(xiàng)目用地面積約7.6平方公里，項(xiàng)目實(shí)施率為20%，個(gè)別區(qū)域如大鵬新區(qū)的項(xiàng)目實(shí)施率僅為7%。大部分城市更新項(xiàng)目依然面臨老三樣問(wèn)題：拆不動(dòng)、賠不起、玩不轉(zhuǎn)。

四、對(duì)深圳下一階段城市更新的思考和建議

深圳市要發(fā)展成創(chuàng)新型、國(guó)際化大都市，當(dāng)前正面臨城市發(fā)展空間缺乏的難題，必須依靠城市更新來(lái)拓展空間。結(jié)合深圳城市更新發(fā)展瓶頸與特征，對(duì)下一階段的城市更新提出以下幾點(diǎn)思考和建議：

（一）強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)統(tǒng)籌

編制城市更新專項(xiàng)規(guī)劃是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、完善城市更新工作內(nèi)容的客觀要求，是從總體層面謀劃城市更新近期、中期、遠(yuǎn)期戰(zhàn)略部署的迫切需求。市、區(qū)聯(lián)動(dòng)，獲批通過(guò)的市、區(qū)《更新專項(xiàng)規(guī)劃》將是指導(dǎo)城市更新工作的綱領(lǐng)性文件與行動(dòng)指南，是城市更新單元計(jì)劃制定、更新單元規(guī)劃編制以及項(xiàng)目實(shí)施的重要依據(jù)。因此，規(guī)劃編制過(guò)程要自上而下與自下而上相結(jié)合，注重公眾參與和專家咨詢?cè)u(píng)審，增強(qiáng)規(guī)劃的可操作性和權(quán)威性。

（二）加強(qiáng)政府引導(dǎo)

深圳城市更新采取方式是市場(chǎng)化運(yùn)作、政府引導(dǎo)，但市場(chǎng)化運(yùn)作不能等同于完全由開(kāi)發(fā)商運(yùn)作，需要全社會(huì)的支持和理解。政府應(yīng)該強(qiáng)力介入，比如建立指導(dǎo)性的拆賠比、強(qiáng)制售賣，確立解決拆遷糾紛的司法立法和司法途徑。在這方面香港政府和新加坡政府都提供了不錯(cuò)的經(jīng)驗(yàn)和模式，可供參考。此外，在城市更新領(lǐng)域，行業(yè)協(xié)會(huì)也發(fā)揮著規(guī)范行業(yè)發(fā)展、扮演政府與企業(yè)橋梁的角色。

（三）審批管理權(quán)限下放

目前，深圳市城市更新工作仍處于多部門(mén)、多頭管理的局面，無(wú)論計(jì)劃立項(xiàng)、專項(xiàng)規(guī)劃審查等均需取得區(qū)舊改辦意見(jiàn)后報(bào)市城市更新辦審批。市城市更新主管部門(mén)職級(jí)較低，區(qū)級(jí)職能分散、責(zé)權(quán)不清，勢(shì)必造成更新項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)繁雜、時(shí)間過(guò)長(zhǎng)等問(wèn)題。建議進(jìn)一步把城市更新的審批權(quán)限下放給區(qū)一級(jí)政府，由區(qū)政府負(fù)責(zé)意愿征集、現(xiàn)狀調(diào)研、范圍劃定、可行性分析、簽署拆遷補(bǔ)償協(xié)議，報(bào)市政府審批。計(jì)劃獲批后，區(qū)政府負(fù)責(zé)與產(chǎn)權(quán)登記中心申請(qǐng)，限制被拆除房屋的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移與抵押登記。

（四）夯實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)

未來(lái)中長(zhǎng)期時(shí)間內(nèi)，深圳最大的挑戰(zhàn)可能是“產(chǎn)業(yè)空心化”。倘若深圳也如香港一樣產(chǎn)業(yè)空心化，那么深圳城市的長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)力將會(huì)陷入困境。香港是深圳的前車之鑒。通過(guò)整治升級(jí)、拆建騰挪、功能調(diào)整等多種方式，引導(dǎo)舊工業(yè)區(qū)存量空間進(jìn)行置換與優(yōu)化，嚴(yán)格控制“工改居”項(xiàng)目，重點(diǎn)支持“工改工”項(xiàng)目，優(yōu)先保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。一方面通為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)與文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展釋放用地潛力，另一方面為產(chǎn)業(yè)配套與城市綜合服務(wù)功能提供建設(shè)空間。

（五）促進(jìn)社區(qū)融合與認(rèn)同

以城市更新為契機(jī)，增設(shè)或整治社區(qū)公共活動(dòng)平臺(tái)，重整社區(qū)公共服務(wù)資源，塑造人性化的社區(qū)生活空間，促進(jìn)不同人群交流與文化融合。加強(qiáng)城市更新與社區(qū)轉(zhuǎn)型的聯(lián)動(dòng)，創(chuàng)建“新型現(xiàn)代社區(qū)”，增進(jìn)社區(qū)認(rèn)同感與凝聚力，推動(dòng)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。同時(shí)，在城市更新過(guò)程中應(yīng)注重社區(qū)情感的維系和文化的繼承，傳承地方文化，尊重傳統(tǒng)生活方式，保護(hù)社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)，重?zé)ㄉ鐓^(qū)活力。

[1］程磊.招商系基因下的未來(lái)城市——城鎮(zhèn)化下半場(chǎng)城市重塑模式報(bào)告[J］.中國(guó)房地產(chǎn)業(yè).2014.7