文|衛(wèi)草源

草原生態(tài)環(huán)境損害賠償制度研究

文|衛(wèi)草源

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)提高到“五位一體”總布局的戰(zhàn)略高度以來，黨中央、國務(wù)院出臺了一系列重大決策部署，推動生態(tài)文明建設(shè)取得積極進展，生態(tài)文明體制改革不斷深化。2015年4月和9月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》先后出臺；12月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》），提出了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的總體要求和目標，并對試點工作做出了具體安排。

草原是我國陸地面積最大的綠色生態(tài)屏障，是生態(tài)文明建設(shè)的主陣地。長期以來，因草原生態(tài)環(huán)境損害賠償制度不夠健全完善，破壞草原違法成本低的問題十分突出，迫切需要建立健全草原生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。在國家組織開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點工作的同時，積極開展草原生態(tài)環(huán)境損害賠償制度研究，及時總結(jié)各地、各行業(yè)的成功做法，分析存在的主要問題，研究提出制定或修改相關(guān)法律法規(guī)和制度的建議，對加快建立健全草原生態(tài)環(huán)境損害賠償制度十分必要。

一、草原生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的主要內(nèi)容

1.草原生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆秶??！对圏c方案》提出，生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍包括清除污染的費用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失以及生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查、鑒定評估等合理費用。

由于草原不僅具有重要的生態(tài)功能，還具有重要的經(jīng)濟價值。因此，草原生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆秶€應(yīng)當包括損害草原行為對國家和公共利益造成的直接經(jīng)濟損失。

2.草原生態(tài)環(huán)境損害的賠償義務(wù)人和賠償權(quán)利人。

（1）賠償義務(wù)人?！对圏c方案》提出，違反法律法規(guī)，造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個人，應(yīng)當承擔生態(tài)環(huán)境損害賠償責任。

結(jié)合草原的實際情況，草原生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)人應(yīng)當包括兩類：一是違反草原法律法規(guī)或者環(huán)保法律法規(guī)，造成草原生態(tài)遭受破壞或者嚴重污染的單位和個人，在由草原行政主管部門或者環(huán)保主管部門對其作出行政處罰，或者涉嫌犯罪由司法機關(guān)追究其刑事責任的同時，還應(yīng)當承擔草原生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)。二是在草原上合法從事相關(guān)活動，非惡意造成草原生態(tài)環(huán)境損害的單位和個人。這些單位或者個人雖然不必受到行政處罰或者刑事處罰，但也應(yīng)承擔草原生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)。

（2）賠償權(quán)利人?！对圏c方案》提出，試點地方省級政府經(jīng)國務(wù)院授權(quán)后，作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，可指定相關(guān)部門或機構(gòu)負責生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作。

我們認為，僅由省級政府作為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人門檻過高，不利于賠償工作的實施和落實。在試點工作結(jié)束后，應(yīng)當將賠償權(quán)利人的范圍擴大到縣級人民政府，即縣級以上地方人民政府作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，并可指定相關(guān)部門和機構(gòu)負責生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)木唧w工作。

3.草原生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估。

（1）鑒定評估主體?！对圏c方案》提出，試點地方要加快推進生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估專業(yè)機構(gòu)建設(shè)，推動組建符合條件的專業(yè)評估隊伍，盡快形成評估能力。

從實際情況看，目前國家對生態(tài)環(huán)境損害評估機構(gòu)設(shè)立的條件和要求以及資質(zhì)認定還沒有明確的規(guī)定。在這種情況下，各級草原行政主管部門應(yīng)當組織有關(guān)草原科研機構(gòu)或草原技術(shù)推廣機構(gòu)向相關(guān)主管部門申請辦理草原生態(tài)環(huán)境損害評估鑒定資質(zhì)，盡快形成鑒定評估能力。同時，加強與司法機關(guān)的溝通銜接，確保人民法院認可鑒定評估結(jié)論。

（2）鑒定評估內(nèi)容?！对圏c方案》沒有對鑒定評估內(nèi)容做出明確規(guī)定。結(jié)合草原實際，我們認為草原生態(tài)環(huán)境損害的鑒定評估應(yīng)當包括基底調(diào)查評估和損害鑒定評估兩方面的內(nèi)容。

基底調(diào)查評估包括調(diào)查被破壞草原的類型、等級等基本情況，評估草原被破壞前的生態(tài)服務(wù)功能及其價值。

損害鑒定評估包括鑒定草原被損害程度，評估修復(fù)草原生態(tài)需要的時間和費用，測算修復(fù)期間草原生態(tài)服務(wù)功能的損失或者生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失、測算損害造成的直接經(jīng)濟損失等。

（3）鑒定評估方法?！对圏c方案》對鑒定評估方法也沒有作出明確規(guī)定。在這種情況下，農(nóng)業(yè)部應(yīng)當組織相關(guān)專家制定草原生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)規(guī)程，明確草原生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估的方法和流程，確保鑒定評估工作規(guī)范有序開展，提供的鑒定評估報告真實可信。

4.草原生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)耐緩?。賠償途徑包括磋商賠償和訴訟賠償兩種途徑。

（1）磋商賠償。《試點方案》提出，經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害需要修復(fù)或賠償?shù)?，賠償權(quán)利人根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估報告，就損害事實與程度、修復(fù)啟動時間與期限、賠償?shù)呢熑纬袚绞脚c期限等具體問題與賠償義務(wù)人進行磋商，統(tǒng)籌考慮修復(fù)方案技術(shù)可行性、成本效益最優(yōu)化、賠償義務(wù)人賠償能力、第三方治理可行性等情況，達成賠償協(xié)議。磋商未達成一致的，賠償權(quán)利人應(yīng)當及時提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟。賠償權(quán)利人也可以直接提起訴訟。就草原生態(tài)環(huán)境損害賠償而言，應(yīng)當按照《試點方案》的規(guī)定，可以先開展磋商賠償，磋商不成的，再進行訴訟賠償；也可以直接進行訴訟賠償。

（2）訴訟賠償。根據(jù)《試點方案》規(guī)定，在磋商未達成一致的情況下，賠償權(quán)利人可以向人民法院提起草原生態(tài)環(huán)境損害賠償民事公益訴訟。除賠償權(quán)利人外，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，相關(guān)社會組織和檢察機關(guān)也可以提起草原生態(tài)環(huán)境損害賠償民事公益訴訟。根據(jù)《環(huán)境保護法》第五十八條規(guī)定，符合條件的社會組織可以提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事公益訴訟。根據(jù)最高人民檢察院2015年制定的《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》和全國人大常委會的授權(quán)，檢察機關(guān)可以在履行訴前程序后，在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，向人民法院提起民事公益訴訟。

5.生態(tài)環(huán)境修復(fù)執(zhí)行與賠償資金管理。《試點方案》規(guī)定，經(jīng)磋商或訴訟確定賠償義務(wù)人的，賠償義務(wù)人應(yīng)當根據(jù)磋商或判決要求，組織開展生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)。賠償義務(wù)人無能力開展修復(fù)工作的，可以委托具備修復(fù)能力的社會第三方機構(gòu)進行修復(fù)。修復(fù)資金由賠償義務(wù)人向委托的社會第三方機構(gòu)支付。賠償義務(wù)人自行修復(fù)或委托修復(fù)的，賠償權(quán)利人前期開展生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估、修復(fù)效果后評估等費用由賠償義務(wù)人承擔。賠償義務(wù)人造成的生態(tài)環(huán)境損害無法修復(fù)的，其賠償資金作為政府非稅收入，全額上繳地方國庫，納入地方預(yù)算管理。

草原生態(tài)環(huán)境修復(fù)和賠償資金管理也應(yīng)當根據(jù)以上方式開展。同時，賠償權(quán)利人還要加強草原生態(tài)環(huán)境修復(fù)情況的監(jiān)督檢查，及時組織開展生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果的評估，確保生態(tài)環(huán)境得到及時有效修復(fù)。

二、幾點建議

1.進一步完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。建議國家在開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點的基礎(chǔ)上，及時總結(jié)成功經(jīng)驗，進一步修改完善生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，爭取盡快形成責任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿?、修?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。同時，建議在試點工作結(jié)束后，應(yīng)當將賠償權(quán)利人的范圍擴大到縣級人民政府。就草原生態(tài)環(huán)境損害賠償而言，應(yīng)當由縣級以上地方人民政府作為權(quán)利人，并可以指定縣級以上草原行政主管部門或者草原監(jiān)督管理機構(gòu)負責草原生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)木唧w工作。此外，如果采取訴訟賠償?shù)姆绞竭M行索賠，應(yīng)當進一步明確草原行政主管部門或者草原監(jiān)督管理機構(gòu)具有提起草原生態(tài)環(huán)境損害賠償民事公益訴訟的主體資格。

2.加快推進草原生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估機構(gòu)建設(shè)。由權(quán)威機構(gòu)對草原生態(tài)環(huán)境損害進行鑒定和評估，是開展草原生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹匾A(chǔ)。國家應(yīng)當明確生態(tài)環(huán)境損害賠償鑒定評估機構(gòu)設(shè)立的條件和申報程序，并制定鑒定評估管理制度和工作程序。農(nóng)業(yè)部應(yīng)當組織各地加快推進草原生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估機構(gòu)建設(shè)，指導(dǎo)相關(guān)草原科研機構(gòu)和技術(shù)推廣機構(gòu)組建符合條件的專業(yè)評估隊伍，盡快形成獨立開展草原生態(tài)環(huán)境損害鑒定和評估的能力。

3.組織制定草原生態(tài)環(huán)境修復(fù)技術(shù)方案和修復(fù)標準。草原生態(tài)環(huán)境遭受損害后，修復(fù)被損害的草原生態(tài)環(huán)境是目的，而索賠損失費用只是手段。做好受損草原生態(tài)環(huán)境的修復(fù)工作，迫切需要規(guī)范的草原生態(tài)環(huán)境修復(fù)技術(shù)方案予以支撐，并且需要依據(jù)科學的修復(fù)標準來衡量草原生態(tài)修復(fù)是否符合要求。因此，農(nóng)業(yè)部應(yīng)當組織各地針對不同地區(qū)、不同類型的草原，盡快制定草原生態(tài)環(huán)境修復(fù)技術(shù)方案和修復(fù)標準，為草原生態(tài)環(huán)境修復(fù)提供技術(shù)支撐。

4.組織開展草原生態(tài)服務(wù)功能價值的評估測算研究。破壞草原生態(tài)環(huán)境的行為，不僅造成直接的經(jīng)濟損失，還將造成更大的草原生態(tài)服務(wù)功能價值的損失，這些損失都應(yīng)當是賠償?shù)膬?nèi)容。但由于目前對草原生態(tài)服務(wù)功能價值的評估測算還缺乏科學依據(jù)，造成索賠困難。建議農(nóng)業(yè)部組織專家積極開展草原生態(tài)服務(wù)功能價值的研究，為科學評估測算草原生態(tài)服務(wù)功能價值提供科學依據(jù)。