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政府舉債機制分析

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本文從政府債務(wù)的范疇、規(guī)模、結(jié)構(gòu)等基礎(chǔ)性概念著手，分析隨著43號文的發(fā)布，政府的舉債融資機制發(fā)生的變化，現(xiàn)在規(guī)范的政府舉債融資機制僅限于：政府舉債，規(guī)范的或有負債和PPP融資。其中政府舉債主要是通過發(fā)行地方債（包括一般債券和專項債券）的方式舉措。對于存量的債務(wù)政府將逐步通過債務(wù)置換的方式進行處理，減輕政府負擔(dān)。

政府債務(wù)；一般債券；專項債券

一、政府（性）債務(wù)范疇

政府性債務(wù)包括三類：政府負有償還責(zé)任、政府負有擔(dān)保責(zé)任、政府可能有一定救助責(zé)任的債務(wù)。其中政府負有償還責(zé)任的債務(wù)為政府債務(wù)，除此外的政府性債務(wù)統(tǒng)稱為政府或有負債。

政府性債務(wù)與政府債務(wù)是兩個不同的概念，涉及的債務(wù)范疇并不相同。通俗來說，地方政府性債務(wù)的范疇，除包括政府舉借的債務(wù)外，還包括事業(yè)單位、融資平臺公司等舉借的政府性質(zhì)的債務(wù)。按照規(guī)范管理的要求，今后只能由地方政府及其部門通過發(fā)行政府債券的方式舉借，只會保留“政府債務(wù)”，不再有通過企事業(yè)單位舉借的政府性債務(wù)。

二、地方政府債務(wù)的當(dāng)前結(jié)構(gòu)

據(jù)2013年6月發(fā)布的地方債務(wù)審計結(jié)果，全國地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)如下：

地方債務(wù)規(guī)模：全國債務(wù)總規(guī)模共計17.9萬億，其中政府負有償還責(zé)任的債務(wù)最多，為10.9萬億；河南省債務(wù)余額為5541.9億元，其中負有償還責(zé)任為3528億元。

債務(wù)資金來源：在地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)中，銀行貸款占比最大，約51%，其次是BT融資、發(fā)行債券和信托融資，分別為11%、11%和7%；其中，河南省的依次為36%、17%、11%、11%。

政府層級結(jié)構(gòu)：以市本級為主，約45%，其次是縣本級、省本級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級，分別為36%、16%和3%；其中河南省的依次為56%、32%、10%、2%。

舉債主體結(jié)構(gòu)：就全國來說融資平臺公司是第一大舉債主體，占比38%，其次為地方政府部門機構(gòu)、經(jīng)費事業(yè)單位，分別為28%和16%；河南省的舉債主體結(jié)構(gòu)與國家略有不同，排名依次為：政府部門機構(gòu)、經(jīng)費事業(yè)單位、融資平臺公司，分別占比為41%、29%、15%。

三、43號文后，規(guī)范政府舉債融資機制

新預(yù)算法和43號文后，規(guī)范的地方政府舉債融資機制僅限于：政府舉債，規(guī)范的或有負債和PPP。

1.政府舉債

政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉債，不得通過企事業(yè)單位等舉債，舉債主體僅限于省級政府（含計劃單列市），省級以下無舉債權(quán)，市縣可由省政府代為舉借。自2015年起，地方債發(fā)行建立一般債與專項債的全新發(fā)行機制，全部按市場化原則自發(fā)自還，發(fā)行和償債主體為地方政府。

2.規(guī)范的或有負債

地方政府新發(fā)生或有負債，要嚴格限定在依法擔(dān)保的范圍內(nèi)，并根據(jù)擔(dān)保合同依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。地方政府依法擔(dān)保范圍僅限經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用國外政府或者國際經(jīng)濟組織貸款進行轉(zhuǎn)貸的擔(dān)保行為，不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。新預(yù)算法和43號文出臺后，政府或有負債會大幅減少，這一舉措有效規(guī)范了政府性債務(wù)盲目擴張。

3.PPP融資

鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。政府不承擔(dān)投資者或特別目的公司（即PPP項目公司）的償債責(zé)任。

對PPP形式運作，特別是社會資本與政府共同成立項目公司所形成的債務(wù)，既不屬于政府債務(wù)，也不屬于政府或有債務(wù)，但納入政府舉債融資機制，需要依靠財政補貼，而且將政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出納入相應(yīng)政府預(yù)算管理。即，政府可通過PPP融資運作項目，其對項目運作的補貼等不屬于政府性債務(wù)。

四、43號文后，政府舉債主要方式-發(fā)行地方債

自2009年起，為解決4萬億地方政府配套資源資金來源，國務(wù)院以特批方式允許發(fā)行地方債，從此開啟地方政府債發(fā)行之路，由最初財政部代發(fā)代還演變到地方政府自發(fā)自還。從2015年起，地方舉債全面規(guī)范，地方政府只能通過發(fā)行地方政府債券（包括一般債券和專項債券）的方式舉借，同時國家對政府債務(wù)余額實行限額管理，截止2015年底,全國限額為10.7萬億元,河南省限額為5954.5億元（一般債務(wù)4425.2億元，專項債務(wù)1529.3億元）。

一般債券：各?。ê媱潌瘟惺校闆]有收益的公益性項目發(fā)行，以一般公共預(yù)算收入還本付息的政府債券；

專項債券：各省（含計劃單列市）為有一定收益的公益性項目發(fā)行，以公益性項目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖脒€本付息的政府債券；

用途限定：只能用于公益性資本支出、債務(wù)置換，不得用于經(jīng)常性支出；

規(guī)?？刂疲贺斦繙y算、國務(wù)院確定、人大批準(zhǔn)；

預(yù)算管理：分類納入管理。

截止2015年底，河南省債務(wù)余額5464.9億元，其中省本級政府債務(wù)余額438.6億元（全部是一般債務(wù)），市縣政府債務(wù)余額5026.3億元（一般債務(wù)3588.4億元，專項債務(wù)1437.9億元）。

五、新老舉債機制變換，存量債務(wù)何去何從—地方政府債務(wù)置換

債務(wù)置換本質(zhì)是債務(wù)重組,變相要求金融機構(gòu)給地方政府低成本再融資，地方政府通過發(fā)行低利率、長期限債券替代存量高利息、短期限的債務(wù),減輕政府每年需償還的債務(wù)規(guī)模。

河南省債務(wù)置換規(guī)模在342億左右，占存量地方債比（包括或有和擔(dān)保）為40%左右，2015年河南省政府到期債務(wù)為636.27億元，國家地方債務(wù)置換規(guī)模平均值在525億左右。