文/周志炫 廣州市番禺城市規(guī)劃設(shè)計院 廣東廣州 510000

“三規(guī)”引領(lǐng)下的土地儲備規(guī)劃編制探析

文/周志炫 廣州市番禺城市規(guī)劃設(shè)計院 廣東廣州 510000

土地儲備規(guī)劃作為創(chuàng)新型的規(guī)劃，可指導土地儲備工作的開展。土地儲備工作是將城市發(fā)展戰(zhàn)略從理想變?yōu)楝F(xiàn)實的重要途徑，是規(guī)劃落地性工作，故土地儲備規(guī)劃應(yīng)主動與“三規(guī)”銜接協(xié)調(diào)，落實城市發(fā)展戰(zhàn)略，引導城市發(fā)展方向，以提高土地儲備工作的預見性、策略性和可實施性，維護土地供應(yīng)市場穩(wěn)定。

土地儲備規(guī)劃；編制；“三規(guī)”

根據(jù)《土地儲備管理辦法》，“土地儲備是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為。”土地儲備是城市規(guī)劃落地和實施的重要途徑，有助于落實城市發(fā)展戰(zhàn)略，推進城市整體空間結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，保障公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的土地供應(yīng)，維護土地供應(yīng)市場穩(wěn)定。為尋找節(jié)約集約背景下土地資源有效配置的路徑 ，充分發(fā)揮土地儲備在城市發(fā)展中的引領(lǐng)、保障及調(diào)控作用，需開展土地儲備規(guī)劃工作，為土地儲備的有序推進提供指導作用。

土地儲備規(guī)劃需以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃（下文簡稱“三規(guī)”）為依據(jù)，加強城市規(guī)劃和土地儲備規(guī)劃之間的信息溝通，為土地儲備工作的順利進行和城市規(guī)劃的實施提供良好平臺，實現(xiàn)政府土地經(jīng)營、管理和城市空間布局優(yōu)化的雙贏。

“三規(guī)”引領(lǐng)是指以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，統(tǒng)籌規(guī)劃區(qū)土地儲備的規(guī)模、空間和重點。編制土地儲備規(guī)劃時，通過主動與上層次規(guī)劃進行銜接協(xié)調(diào)，提高土地儲備工作的預見性、策略性，有利于土地儲備工作的順利開展。

1、土地儲備存在的問題

1.1 “項目導向”型的被動儲備

土地儲備主要以重點項目的需求為依據(jù)，包括土地的需求量及空間布局等，呈現(xiàn)先有項目后有土地的“被動”特征，在主動調(diào)節(jié)和引導土地市場方面略顯不足。

1.2 缺乏規(guī)劃的有效引導

一是空間布局與城市發(fā)展戰(zhàn)略協(xié)調(diào)不足。為完成土地儲備“量”的要求，土地儲備呈現(xiàn)易儲則儲的特點，空間布局零散，缺乏對土地的整體統(tǒng)籌，與城市規(guī)劃銜接不足，發(fā)展方向與城市發(fā)展戰(zhàn)略銜接不足。二是與規(guī)劃的建設(shè)用地銜接不足，造成部分儲備的土地不能開發(fā)建設(shè)。儲備地中部分土地在控規(guī)和土規(guī)中沒有建設(shè)用地規(guī)模，通過調(diào)整相應(yīng)的規(guī)劃方可，但規(guī)劃的調(diào)整耗時較長，對政府資金造成一定的損失。

1.3 公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施用地儲備滯后

近年來，土地出讓金成為政府財政收入的重要來源之一，故土地儲備多注重經(jīng)營性用地的儲備，對教育設(shè)施、醫(yī)療設(shè)施等土地呈現(xiàn)滯后的態(tài)勢。

2、土地儲備影響因素分析

土地儲備規(guī)劃編制工作，將包括全區(qū)儲備用地的現(xiàn)狀摸查、儲備范圍、儲備地塊分析、收儲計劃等內(nèi)容，為未來的土地儲備工作做引導。廣州市番禺區(qū)在分析全區(qū)土地資源保護、城區(qū)發(fā)展方向及速度、市政和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推進情況、土地成本等要素的基礎(chǔ)上，確定規(guī)劃期需要儲備地塊的數(shù)量、布局和時序。

2.1 城市發(fā)展方向

城市發(fā)展方向影響城市功能的變化及各類用地的地域分布規(guī)律和價格趨勢。為實現(xiàn)調(diào)控土地市場的作用，土地儲備工作需要順應(yīng)城市發(fā)展方向規(guī)律，研究城市土地利用擴展的空間模式，優(yōu)化土地資源配置。

2.2 重要交通系統(tǒng)

城市綜合交通系統(tǒng)布局，尤其是各類型交通可達性、通達性直接影響到城市規(guī)模和空間結(jié)構(gòu)分布。一般而言，建設(shè)交通設(shè)施，有利于提升土地資源價值，從而影響到土地儲備的“經(jīng)濟可盈利性”。番禺區(qū)將打造向北依托中心城區(qū)、南接南沙、西聯(lián)佛山、東延東莞的珠三角交通樞紐，構(gòu)筑以軌道公交、道路為主體的多模式一體化綠色交通體系。

2.3 重點功能區(qū)及發(fā)展平臺

重點功能區(qū)及發(fā)展平臺是政府近期全力建設(shè)的項目。土地儲備工作可保障重點功能區(qū)及發(fā)展平臺土地供應(yīng)，推動項目的建設(shè)。

3、土地儲備策略

根據(jù)選定重點儲備區(qū)域，按照“面-線-點”思路，結(jié)合現(xiàn)狀情況、權(quán)屬情況、歷史審批情況、土規(guī)和城規(guī)情況初步確定儲備地塊。

3.1 重點儲備范圍—“面”

重點儲備范圍主要為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃確定的重點發(fā)展功能區(qū)，包括市級確定的重點發(fā)展平臺和區(qū)（縣）級確定的重點發(fā)展區(qū)域，該區(qū)域為土地儲備的重點區(qū)。儲備思路為成片儲備，為城市發(fā)展主動提供土地，引導城市發(fā)展方向， 落實城市發(fā)展戰(zhàn)略。

3.2 策略儲備范圍—“線”

策略儲備范圍主要為軌道交通、重要交通干線及重點水域岸線周邊區(qū)域，主要以城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，主要包括地鐵站點半徑500米范圍內(nèi)用地，城際軌道站點800米范圍用地，重要交通干線500米范圍，重要水域邊線500米范圍。儲備思路為盡儲則儲，順應(yīng)市場發(fā)展需求，注重發(fā)展態(tài)勢強勁區(qū)域，儲備優(yōu)質(zhì)土地資源，發(fā)揮土地價值。

3.3 一般儲備范圍—“點”

一般儲備范圍指除上述區(qū)域外的區(qū)域，主要以控制性詳細規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃（下文簡稱“兩規(guī)”）為依據(jù)，儲備思路為根據(jù)現(xiàn)狀、規(guī)劃、權(quán)屬等分析，優(yōu)先儲備符合“兩規(guī)”、現(xiàn)狀未建、未辦理行政許可的地塊。儲備思路為優(yōu)儲則儲，該區(qū)域儲備的土地一般呈現(xiàn)零散布局的特征，注重公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施用地的儲備，結(jié)合教育設(shè)施、醫(yī)療設(shè)施等專項規(guī)劃中的近期建設(shè)規(guī)劃有序儲備。

4 、“三規(guī)”引領(lǐng)的意義

“三規(guī)”引領(lǐng)下的土地儲備規(guī)劃為土地儲備部門與規(guī)劃部門的互動反饋提供了便利渠道，有利于提高土地儲備的質(zhì)量和效率。一是及時與規(guī)劃部門溝通交流，保障獲取最新的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃等信息，從而保障城市發(fā)展戰(zhàn)略的時效性以及儲備的土地資源的可開發(fā)利用的有效性。二是將已儲備的土地資源提供給規(guī)劃部門，保障規(guī)劃變動時已儲備土地資源的建設(shè)用地規(guī)模，避免規(guī)劃再次調(diào)整或修編時導致已有儲備地的建設(shè)用地規(guī)模減少。

結(jié)語：

土地儲備規(guī)劃編制通過與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃相銜接，統(tǒng)籌規(guī)劃土地儲備的規(guī)模、空間和重點，可落實城市發(fā)展戰(zhàn)略，順應(yīng)土地市場需求，降低土地儲備的風險，減少實際儲備工作中與相關(guān)部門的摩擦，有利于土地儲備工作順利開展。

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