葉圣佳

（陽山縣環(huán)境監(jiān)測站廣東清遠(yuǎn)513100）

公眾參與環(huán)境管理現(xiàn)狀及對策研究

葉圣佳

（陽山縣環(huán)境監(jiān)測站廣東清遠(yuǎn)513100）

本文分析了公眾參與環(huán)境管理的現(xiàn)實意義，并提出了當(dāng)前公眾參與環(huán)境管理存在的問題，針對存在問題，提出了解決對策。

公眾參與；環(huán)境管理；問題

公眾參與是我國環(huán)境保護(hù)法的基本原則之一，是環(huán)境保護(hù)的重要途徑，也是環(huán)境民主法治的重要切入點(diǎn)。不斷擴(kuò)大和深化公眾參與的途徑和渠道，進(jìn)一步完善環(huán)保管理的社會調(diào)控機(jī)制，積極發(fā)揮政府調(diào)控、市場引導(dǎo)和公眾參與等多方主體各自優(yōu)勢，共同發(fā)力，才能共同提高我國環(huán)境管理水平。公眾的充分參與能夠有效彌補(bǔ)市場和政府失靈，與政府調(diào)控和市場引導(dǎo)相比，公眾參與環(huán)境管理環(huán)節(jié)還比較薄弱，尤其是公眾的參與意識和積極性不高，環(huán)境信息評估和管理等方面還存在諸多需要完善。

1 公眾參與環(huán)境管理現(xiàn)實意義

1980年，《世界自然保護(hù)大綱》中就明確提出了要讓公眾更多的參與到環(huán)境保護(hù)政策的制定中來，并分析了公眾參與環(huán)境保護(hù)的意義。聯(lián)合國《關(guān)于環(huán)境與發(fā)展的里約宣言》也強(qiáng)調(diào)了公眾參與環(huán)境管理的重要性。在我國，2015年，環(huán)保部專門就公眾參與環(huán)境管理出臺了《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，專門以部門規(guī)章的形式將公眾參與環(huán)境管理的方式、權(quán)利和義務(wù)作了明確規(guī)定，進(jìn)一步推動了公眾參與環(huán)境管理的法治化和規(guī)范化。

1.1 是綠色發(fā)展理念的重要體現(xiàn)

“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念是“十三五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要遵循。綠色發(fā)展既要求科學(xué)發(fā)展，也要求做到可持續(xù)發(fā)展，既能滿足當(dāng)前發(fā)展的現(xiàn)實需要，又不能對后代發(fā)展構(gòu)成威脅。公眾參與作為綠色發(fā)展的群眾基礎(chǔ)，普通公眾是綠色發(fā)展的積極推動者，也是最終受益者，因此，綠色發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)，離不開公眾的認(rèn)同、參與和支持。

1.2 有利于提升公民環(huán)保意識

公眾參與環(huán)境管理能夠使公眾“零距離”參與到環(huán)境管理的具體事務(wù)中，能夠直觀感受到環(huán)境管理的具體要求，以及環(huán)境保護(hù)的重要性和對公眾日常生產(chǎn)生活的影響等等，對于培育普通公眾的環(huán)境保護(hù)意識具有積極的現(xiàn)實意義，公眾環(huán)保意識的提升反過來又會推動公民更加自覺的參與到環(huán)境管理中來，推動環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。

1.3 有利于監(jiān)督作用的發(fā)揮

公眾是環(huán)境管理的受益者，也是環(huán)境污染的直接承擔(dān)者，因此，公眾參與到環(huán)境項目決策、法律法規(guī)的制定等過程中能夠充分發(fā)揮外部監(jiān)督作用。一些重要制度的出臺或者重大項目的建設(shè)，發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用，能夠補(bǔ)充政府和市場失靈，對于保護(hù)環(huán)境發(fā)揮著積極的作用。

2 公眾參與環(huán)境管理存在的問題分析

公眾參與環(huán)境管理是環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實需要，也是一個國家是否重視和保護(hù)公民權(quán)利的一個重要標(biāo)志[1]。但公眾參與環(huán)保管理的內(nèi)生需要如自覺性不強(qiáng)、環(huán)境信息公開的操作性不強(qiáng)等問題[2]。

2.1 公眾參與環(huán)境管理意識不強(qiáng)

公眾參與環(huán)境管理意識強(qiáng)弱會直接影響能否有效發(fā)揮公眾參與環(huán)境管理的預(yù)期效果。與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國公眾參與環(huán)境管理的意識不強(qiáng)，公眾參與環(huán)境管理工作起步較晚，公眾的參與程度也較低，參與的范圍較窄，大多是以末端參與為主，沒有西方發(fā)達(dá)國家公眾的環(huán)境管理參與往往是從預(yù)案參與、決策過程參與等全過程。此外，由于環(huán)境教育和環(huán)境宣傳滯后等原因，很多學(xué)校還沒有將環(huán)境保護(hù)納入到必修課程，公眾的環(huán)境管理參與意識和參與能力都較為薄弱。例如，在一份由中國環(huán)境文化促進(jìn)會組織編制的《中國公眾環(huán)保民生指數(shù)》（2008年）報告中，公眾參與環(huán)保的意識只有44.5分，在公眾參與環(huán)境保護(hù)的原因中，有53.08%是為了維護(hù)自身權(quán)益，如果相關(guān)事項或項目沒有涉及到其利益時，往往參與的積極性會更低。

2.2 公眾參與環(huán)境管理的組織保障不完善

在美國等國家，其環(huán)境管理是自下而上開展，如果出現(xiàn)環(huán)境保護(hù)方面的問題，一般是由公眾或者民間組織向法院起訴、向議會呼吁、游說，并最終推動立法層面實現(xiàn)對污染和生態(tài)破壞的治理、監(jiān)督和控制[3]。在我國，公眾參與環(huán)境管理是以政府主導(dǎo)下的自上而下的形式，公眾參與環(huán)境管理大多依賴政府的環(huán)保宣傳、接待公眾的來信來訪等，參與的主體往往是受到環(huán)境影響后利益受損的小眾群體或者是個人，沒有能夠形成一個較為廣泛的整體力量。此外，公眾參與環(huán)境管理的組織、經(jīng)費(fèi)、渠道保障不完善，公眾參與的成本較高等等，這些都是制約公眾參與環(huán)境管理的深度和廣度，也難以發(fā)揮公眾參與環(huán)境管理的預(yù)期效果。

2.3 公眾參與環(huán)境管理制度不完善

從制度層面來看，由于公眾參與環(huán)境管理的各種制度不完善，影響了公眾參與環(huán)保管理的可操作性，公眾參與環(huán)境管理的權(quán)利得不到充分發(fā)揮，影響了參與的積極性。例如，公眾參與環(huán)評的范圍較窄，大多是項目建設(shè)時才征求公眾的意見和建議，至于《建設(shè)項目環(huán)境管理目錄》之外的一些重要的規(guī)劃和建設(shè)項目往往就避開了公眾參與；公眾參與環(huán)境管理的介入時間較晚，所能夠參與的環(huán)節(jié)也較少；信息公開不健全、不充分也是影響公眾參與的一個重要因素；對于公眾參與環(huán)境管理的反饋機(jī)制不健全，對于公眾的意見未被采納時如何處理并未作出強(qiáng)制性規(guī)定。

3 公眾參與環(huán)境管理對策分析

在城市化、工業(yè)化快速發(fā)展的大背景下，只有公眾充分的參與環(huán)境管理，發(fā)揮公眾的群體智慧，共同參與到環(huán)境管理中來，才能更加充分的發(fā)揮環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益，實現(xiàn)綠色發(fā)展。

3.1 進(jìn)一步培養(yǎng)公眾環(huán)保責(zé)任感

國家要繼續(xù)加大環(huán)境知識的教育力度，把環(huán)境教育納入到各個學(xué)齡階段的重要內(nèi)容，明確公眾接受環(huán)境教育的權(quán)利和義務(wù)，政府要把環(huán)境教育經(jīng)費(fèi)納入到預(yù)算中統(tǒng)籌安排。要進(jìn)一步明確公眾參與環(huán)境管理的主管部門、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和具體實施部門或機(jī)構(gòu)的職責(zé)，真正使環(huán)境教育成為一項國民教育序列的重要內(nèi)容。此外，要根據(jù)我國不同區(qū)域、不同群體開展形式多樣的環(huán)境教育，綜合運(yùn)用形式多樣的教育手段，切實提升公眾的環(huán)保意識，增強(qiáng)參與環(huán)境管理的自覺性和主動性。大力發(fā)展學(xué)校教育、社會教育和職業(yè)教育在內(nèi)的立體教育模式，使環(huán)境保護(hù)最終成為社會道德規(guī)范的范疇，成為全社會共同的價值追求。

3.2 進(jìn)一步完善公眾參與的體制機(jī)制

在已經(jīng)出臺的法律法規(guī)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)范公眾參與環(huán)境管理的體制機(jī)制，例如，鼓勵公眾成立相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)社團(tuán)，實現(xiàn)有組織的參與環(huán)境管理。進(jìn)一步完善環(huán)境公益訴訟制度，確立公民環(huán)境權(quán)地位，鼓勵公民通過公益訴訟參與到環(huán)境保護(hù)，保護(hù)公共環(huán)境權(quán)益。拓寬公眾參與環(huán)境管理的途徑和范圍，完善公眾環(huán)境管理權(quán)益受損救濟(jì)渠道，充分保障公眾的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

3.3 健全環(huán)境信息公開制度

政府要率先做好信息公開，定期向社會公布重要的環(huán)境法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，讓公眾能夠及時的了解環(huán)境管理的信息和資料，為公眾參與環(huán)境管理提供技術(shù)和專業(yè)知識支持。要增加事關(guān)環(huán)境影響的重大項目的決策過程的透明度，為公眾參與環(huán)境提供便捷條件。政府要及時公布重點(diǎn)企業(yè)環(huán)境管理相關(guān)信息，尤其是因超標(biāo)排放污染物或者其他破壞環(huán)境行為的企業(yè)列入重點(diǎn)公開范疇，接受公眾對其污染治理等情況的監(jiān)督。

4 結(jié)語

發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗表明，公眾參與環(huán)境管理是實現(xiàn)綠色發(fā)展的重要舉措，也是監(jiān)督環(huán)境違法的一大利器。隨著人們環(huán)境意識的不斷增強(qiáng)，公眾參與環(huán)境管理是時代發(fā)展的現(xiàn)實需要，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的需要。雖然公眾參與起步較晚，但通過實際問題的解決，不斷健全各項規(guī)章制度，公眾參與環(huán)境管理工作將會大有可為。

[1]方洪慶.公眾參與環(huán)境管理的意義和途徑[J].環(huán)境保護(hù),2000（12）：8-9.

[2]王權(quán)典.環(huán)境管理中的公眾參與問題[J]綠葉,2012（10）：70-74.

[3]向佐群.西方國家環(huán)境保護(hù)中的公眾參與[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)問題, 2006,26（1）：60-63.

表3 外環(huán)線天津大道立交衰減斷面監(jiān)測結(jié)果統(tǒng)計

根據(jù)監(jiān)測，距路邊界80m以內(nèi)區(qū)域已超出《聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3096-2008）中4a類標(biāo)準(zhǔn)的要求，距路邊界20m～80m以內(nèi)區(qū)域超出《聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3096-2008）中4a類標(biāo)準(zhǔn)0.2dB（A）～1.6dB（A）。外環(huán)線（相對日交通量為100208pcu/d）晝間交通量分別占全天交通量的94%。

3 結(jié)論和建議

調(diào)查顯示，外環(huán)線不同路段的車流量變化較大，晝間均接近或超過30000pcu，夜間3000～12000pcu，所有路段沿線臨路處均超出《聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3096-2008）中4a類標(biāo)準(zhǔn)，超標(biāo)范圍為0～14.6dB（A），沿線區(qū)域聲環(huán)境質(zhì)量已受到明顯影響；進(jìn)出外環(huán)線的東南部車流量遠(yuǎn)大于西部車流量，分析原因可能與天津市濱海新區(qū)的快速發(fā)展有關(guān)，說明局部結(jié)點(diǎn)需要根據(jù)交通需求進(jìn)行車流疏導(dǎo)，例如優(yōu)先發(fā)展城市公共交通，結(jié)合外環(huán)線東北部提升改造工程完善外環(huán)線路網(wǎng)規(guī)劃，規(guī)劃同一方向的不同交通走廊帶或制定大規(guī)模的軌道交通建設(shè)規(guī)劃并深化相關(guān)城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；對比西部和東南部調(diào)查情況，車流量較大時，聲環(huán)境質(zhì)量并未顯著惡化，分析原因可能與車型比例、車流狀態(tài)、交通管理方式和水平、其他道路交通噪聲影響等因素有關(guān)。綜合運(yùn)用結(jié)構(gòu)合理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、優(yōu)先發(fā)展公共交通系統(tǒng)、結(jié)合土地利用的交通引導(dǎo)型城市發(fā)展模式，以及采用多樣的交通需求管理等措施將有助于改善包括天津市外環(huán)線在內(nèi)的交通干線沿線聲環(huán)境質(zhì)量[2]。

參考文獻(xiàn)

[1]高菲.天津市高速公路發(fā)展歷程淺析[J].城市建設(shè)理論研究, 2015,4.

[2]竇慶江.天津市交通擁諸問題分析及對策[D].天津師范大學(xué), 2012,5:31-32.

葉圣佳（1979—），男，漢族，廣東佛山人，本科，工程師，主要從事環(huán)境監(jiān)測及環(huán)保研究工作。