高昕　張冬平

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農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化問題探析*

高昕張冬平

摘要：農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在需要。中國農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化從20世紀(jì)90年代末以來，先后經(jīng)歷醞釀、嘗試和啟動三個階段。隨著經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)一步發(fā)展，突破現(xiàn)有法律法規(guī)限制、制度體制障礙，推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化已經(jīng)成為客觀需要和現(xiàn)實(shí)選擇。在轉(zhuǎn)型時期，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化需要共同發(fā)揮市場的資源配置作用和政府的宏觀調(diào)控職能，以完善法律法規(guī)為前提，以擴(kuò)大土地權(quán)能為基礎(chǔ)，以征地制度改革為突破，以轉(zhuǎn)變政府職能為支點(diǎn)，發(fā)揮市場的資源配置作用，從而構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場體系。

關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地；使用權(quán)；市場化

張冬平，男，河南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師（鄭州450002）。

一、農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化歷程與現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村集體建設(shè)用地概念

土地是生產(chǎn)要素市場的重要組成，中國土地按用途可分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三大類；按其權(quán)屬可以分為國有土地和集體所有土地兩大類。用途是土地的自然屬性，權(quán)屬是土地的社會屬性，綜合土地的自然屬性和社會屬性，中國土地可分為國有建設(shè)用地、國有農(nóng)用地、國有未利用地、農(nóng)村集體建設(shè)用地、農(nóng)村集體農(nóng)用地和農(nóng)村集體未利用地六類。其中，農(nóng)村集體建設(shè)用地是依法批準(zhǔn)的農(nóng)村居民住宅建設(shè)用地，鎮(zhèn)、村企業(yè)建設(shè)用地，鎮(zhèn)、村公共設(shè)施及公益事業(yè)建設(shè)用地，它由宅基地、公共設(shè)施和公益性用地以及經(jīng)營性用地三部分組成。宅基地是農(nóng)村的農(nóng)戶或個人建了房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地而占有、利用的集體所有的土地；公共設(shè)施和公益性用地是用于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村公共設(shè)施及公益事業(yè)發(fā)展的集體所有的建設(shè)用地；經(jīng)營性用地是指具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)、以盈利為目的的農(nóng)村建設(shè)用地，這類用地主要包括商業(yè)、餐飲旅館業(yè)、旅游業(yè)、娛樂業(yè)及其他經(jīng)營性服務(wù)業(yè)建筑及相應(yīng)附屬設(shè)施用地、商品住宅用地等。

（二）農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化內(nèi)涵

農(nóng)村集體建設(shè)用地作為一種特殊的生產(chǎn)要素，具有合法取得、所有權(quán)歸集體的本質(zhì)規(guī)定性。農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化是指農(nóng)村集體建設(shè)用地以市場資源要素的身份，在一定條件下進(jìn)入土地要素市場，遵循供求、價(jià)格、競爭等市場規(guī)律，實(shí)現(xiàn)其充分合理配置和效率最大化的目標(biāo)過程?；谕恋氐谋举|(zhì)規(guī)定性，農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化的客體是“使用權(quán)”，市場化的基本要義是集體建設(shè)用地的所有者將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移給其他主體以及土地使用權(quán)擁有人再轉(zhuǎn)移土地權(quán)利的行為。在操作層面，這一過程涵蓋了首次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)兩個過程：首次流轉(zhuǎn)是土地使用權(quán)與土地所有權(quán)的初次分離，這一流轉(zhuǎn)的結(jié)果通常是增加建設(shè)用地供給的總量；再次流轉(zhuǎn)是經(jīng)過土地使用權(quán)和所有權(quán)分離后，使用權(quán)在不同土地使用者之間的轉(zhuǎn)移，實(shí)質(zhì)上是對現(xiàn)有存量土地使用權(quán)的分配過程，是在不增加建設(shè)用地規(guī)模的基礎(chǔ)上，使利用效率較低的土地資源得到更加合理、集約、高效的利用。首次流轉(zhuǎn)是數(shù)量上的增加，再次流轉(zhuǎn)是質(zhì)量的提高。

（三）農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化發(fā)展歷程與現(xiàn)狀

1.農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化發(fā)展歷程

第一，醞釀階段（1992—1999年）。1992年中共十四大首次提出發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)，因此，中國真正意義上的農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化最早應(yīng)始于1992年，但農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化并沒有隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的確立而自發(fā)形成，此后一段時間內(nèi)，國家對農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化仍是限制的。1998年新修改的《土地管理法》規(guī)定了例外情況下農(nóng)村集體建設(shè)用地可以入市流轉(zhuǎn)，這是中國農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化最早的制度軌跡。這一時期，實(shí)質(zhì)上是在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展背景下對農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化的醞釀。

第二，嘗試階段（1999—2007年）。1999年，蕪湖被確定為全國唯一的農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化試點(diǎn)，探索農(nóng)村集體建設(shè)用地在保留集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，不經(jīng)轉(zhuǎn)為國有，直接向市場供地；2004年，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，提出“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地的使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”；2005年，廣東省出臺了中國首部關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的地方性法規(guī)——《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)管理辦法》，明確了集體建設(shè)用地使用權(quán)可以通過出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押等形式進(jìn)入市場；同年，國土資源部印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見》，總結(jié)了在它之前各地試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)，并把它歸納為指導(dǎo)農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化的普遍原則。這一階段，中國從制度層面和現(xiàn)實(shí)層面在全國范圍內(nèi)開展了農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化試點(diǎn)。

第三，啟動階段（2007年至今）。2007年之后，廣東、安徽等試點(diǎn)省市對創(chuàng)新農(nóng)村集體建設(shè)用地入市進(jìn)行了有益的嘗試，但也出現(xiàn)了一些非預(yù)期效應(yīng)。為此，中央逐步調(diào)整了政策方向，從部分試點(diǎn)開始轉(zhuǎn)向從嚴(yán)規(guī)范、大膽鼓勵；2008年，黨的十七屆三中全會提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場，以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益”，釋放了農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化信號；2013年，黨的十八屆三中全會提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”；2014年1月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》進(jìn)一步對農(nóng)村土地承包政策、農(nóng)村宅基地管理制度、征地制度改革以及農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地入市等進(jìn)行了具體部署，提出引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓等。以此為標(biāo)志，中國農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化正式拉開帷幕。

2.農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化現(xiàn)狀

目前中國農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化仍處在探索和起步階段，市場發(fā)育不完全，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

一是農(nóng)村集體建設(shè)用地閑置浪費(fèi)導(dǎo)致資源配置畸形。在中國3.41億畝城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量中，城鎮(zhèn)建成區(qū)占有0.57億畝，農(nóng)村集體建設(shè)用地占有2.84億畝，分別占17%和83%。前者承載著5.7億人，后者承載著7.4億人，農(nóng)村人均占用建設(shè)用地是城市人口的3.8倍，二者之間發(fā)展極不平衡。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，大量農(nóng)村剩余勞動力向城市遷移，有許多人在城市購置了房產(chǎn)，長期定居城市，但仍保留著農(nóng)村承包地和宅基地，這些宅基地超標(biāo)占用，大量閑置，有的是一戶多處宅基地，有的盡管是一戶一處宅基地但面積超標(biāo)。據(jù)中部某省國土資源部門的抽樣調(diào)查，該省約15%的農(nóng)戶一戶擁有多處宅基地，城中村和城鄉(xiāng)接合部的一戶多處宅基地比例更是高達(dá)40%以上。另據(jù)國土資源部的調(diào)查，農(nóng)村閑置宅基地、空置住宅占地、村內(nèi)空閑地面積占農(nóng)村居民點(diǎn)用地總面積的9%。依照現(xiàn)行土地財(cái)產(chǎn)制度，這些土地既不能上市流通，也不能另作他用，造成了資源的極大浪費(fèi)。

二是農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式單一，導(dǎo)致農(nóng)民利益受損。除試點(diǎn)地區(qū)外，中國農(nóng)村集體建設(shè)用地目前流轉(zhuǎn)的唯一合法的途徑是政府直接干預(yù)，通過征收使其成為國有建設(shè)用地，然后再以出讓的方式，政府控制一級土地市場，這種以政府為主導(dǎo)的流轉(zhuǎn)模式最直接的結(jié)果是政府職能錯位和農(nóng)民權(quán)益喪失。國家征用征收農(nóng)村土地，政府依靠行政權(quán)力主導(dǎo)和壟斷集體建設(shè)用地市場，成為土地增值受益者，而不是土地交易市場的裁判者和農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)者。農(nóng)民由于沒有土地所有權(quán)，在這樣的交易中始終處于被動地位，不能公平分享土地交易的紅利。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2012年我國農(nóng)村居民家庭平均每人純收入為7916.6元，其中財(cái)產(chǎn)性純收入僅為249.1元，所占比重僅為3%。另據(jù)調(diào)查，農(nóng)民從被征用土地中獲得的補(bǔ)償普遍僅為政府通過招、拍、掛賣出土地收入的5%左右。

三是農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化嘗試難解現(xiàn)實(shí)之渴。從20世紀(jì)90年代末開始，中國就對農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化開展試點(diǎn)探索，迄今已有20多個地方對農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化進(jìn)行了試點(diǎn)，其中有天津的宅基地?fù)Q房試點(diǎn)、重慶的地票模式試點(diǎn)、蕪湖的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)、廣東的農(nóng)地直接入市試點(diǎn)、成都的農(nóng)地資本化試點(diǎn)等。為此，國家也先后出臺了相應(yīng)的政策，以激勵試點(diǎn)探索，但這些制度多數(shù)仍停留在理論層面并沒落地開花。1998年至今，中國《土地管理法》歷經(jīng)三次修改，但集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題始終未能納入修法框架，其中涉及征地制度的修正方案也一再調(diào)整，至今未獲通過。從實(shí)踐層面看，這些試點(diǎn)雖在一定程度上為農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化積累了經(jīng)驗(yàn)，但由于缺乏相關(guān)法律的保護(hù)和相應(yīng)配套制度的支持，各地的試點(diǎn)仍十分謹(jǐn)慎，難解現(xiàn)實(shí)之渴。如廣東的農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市模式就將作為集體建設(shè)用地主體的宅基地排除在外。

四是農(nóng)村集體建設(shè)用地隱性交易無序發(fā)展。在現(xiàn)實(shí)需要與制度束縛的博弈中，農(nóng)村集體建設(shè)用地的隱性交易呈現(xiàn)出蔓延發(fā)展之勢。由于法律法規(guī)依據(jù)的缺失，衍生出無序流轉(zhuǎn)暢行、政府調(diào)控削弱、市場秩序混亂等不良現(xiàn)象。當(dāng)前市場上，小產(chǎn)權(quán)房以其低廉價(jià)格頗受歡迎，交易火熱，屢禁不止。很多地區(qū)的小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)占到當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場份額的20%以上，深圳等地更是高達(dá)40%—50%。據(jù)全國工商聯(lián)旗下REICO工作室調(diào)查，1995—2010年，全國小產(chǎn)權(quán)房竣工建筑面積累計(jì)達(dá)7.6億平方米，相當(dāng)于同期城鎮(zhèn)住宅竣工面積總量的8%。由于這些隱性交易都處于地下狀態(tài)，缺乏法律保障，所以不僅帶來突破法律的風(fēng)險(xiǎn)，也帶來城鄉(xiāng)失衡的加劇，進(jìn)而制約內(nèi)需的擴(kuò)大，甚至導(dǎo)致腐敗的滋生和社會的動蕩。

二、農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化的體制機(jī)制障礙

（一）社會發(fā)展水平影響

中國農(nóng)村社會保障體系不完備現(xiàn)狀導(dǎo)致農(nóng)民對土地情有獨(dú)鐘，市場意識淡薄。與西方發(fā)達(dá)國家相比，中國的社會保障體系建設(shè)尚處在一個相對較低的水平，其中最核心的問題是城鄉(xiāng)分割的制度安排及與之相關(guān)的管理體制、資源配置形式。中國農(nóng)村社會保障體系包括醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)村養(yǎng)老和最低生活保障等社會保障制度。在養(yǎng)老保險(xiǎn)中，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面向城鎮(zhèn)職工，農(nóng)民工參保客觀上還面臨著一些障礙；國家對城鎮(zhèn)無業(yè)居民與農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)采取同樣的財(cái)務(wù)模式，而政策依據(jù)卻是分割規(guī)范；失地農(nóng)民迄今缺乏統(tǒng)一的政策規(guī)范，處于非城非鄉(xiāng)狀態(tài)。與城鄉(xiāng)分割的制度安排緊密聯(lián)系的是社會保障管理體制與運(yùn)行機(jī)制，同樣屬于醫(yī)療保險(xiǎn)事務(wù)，城鎮(zhèn)人口由人力資源和社會保障部門主管，農(nóng)村人口由衛(wèi)生部門主管。在這種二元分割的社會保障體系下，農(nóng)村保障水平低且覆蓋率不高，農(nóng)民視土地為生存根本。一旦把這些農(nóng)民賴以生存的土地推向市場，一些農(nóng)民可能為了眼前利益將宅基地和房產(chǎn)流轉(zhuǎn)出去，其后可能由于經(jīng)營不善而導(dǎo)致破產(chǎn)，最終釀成嚴(yán)重的社會問題。中國是典型的農(nóng)耕國家，農(nóng)耕文化源遠(yuǎn)流長，影響深遠(yuǎn)。農(nóng)耕文化是一種以種植業(yè)為主的農(nóng)業(yè)社會文明，是土地利用保持穩(wěn)定的堅(jiān)強(qiáng)力量，在這種文化的影響下，農(nóng)民對土地的依賴思想根深蒂固，不會自發(fā)主動參與土地市場交易活動。再加上中國農(nóng)民文化水平偏低的現(xiàn)狀，致使他們對政策的認(rèn)識、判斷較為樸素、較為粗淺，并不能完全行使作為農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化利益主體的基本權(quán)利，出于“畏難”心理，在主觀上可能不愿意主動參與農(nóng)村集體建設(shè)用地交易。

（二）法律法規(guī)障礙

中國現(xiàn)行的法律體系對集體建設(shè)用地市場化是有所限制甚至是嚴(yán)格禁止的。一是現(xiàn)行法律限制農(nóng)村集體建設(shè)用地入市資格?！锻恋毓芾矸ā泛汀冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》均規(guī)定了依法取得的國有建設(shè)用地使用權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)，而集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的唯一方式是首先要“轉(zhuǎn)正”為國有，方能進(jìn)行流轉(zhuǎn)，而非按照市場規(guī)律“自由”入市，雖然在這些法律中也規(guī)定有興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)的例外?！锻恋胤ā芬?guī)定了“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。一旦農(nóng)村集體建設(shè)用地以“轉(zhuǎn)為國有”之外的任何形式進(jìn)入市場，都必須以突破法律為代價(jià)，這種對集體建設(shè)用地的身份的“歧視”限制了其入市流轉(zhuǎn)；二是現(xiàn)行法律沒有賦予農(nóng)民集體和農(nóng)民個人充分的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。從中國目前現(xiàn)行的《土地管理法》和《物權(quán)法》來看，法律雖對集體土地所有權(quán)主體進(jìn)行了設(shè)定，即農(nóng)村集體土地所有權(quán)歸不同的“農(nóng)民集體”，這看似合理，但在操作層面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織卻成為一個“空中樓閣”式的虛置概念，對“農(nóng)民集體”的含義、表現(xiàn)形態(tài)缺乏明確的解釋，其權(quán)利主體地位無法明確，導(dǎo)致農(nóng)民處于被動、弱勢地位。另外，《物權(quán)法》把農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)排斥在國家對不動產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度之外，《憲法》《土地管理法》《農(nóng)業(yè)法》等重要法律也鮮見農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)的用途管制、用地?cái)?shù)量、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)監(jiān)督、流轉(zhuǎn)決策等規(guī)定。沒有不動產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)登記，就無法順利實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的上市流轉(zhuǎn)；沒有法律法規(guī)的程序保障，就無法確保農(nóng)村集體建設(shè)用地上市流轉(zhuǎn)的健康有序。

（三）體制機(jī)制約束

中國現(xiàn)行的土地管理體制不利于農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)。一是城鄉(xiāng)二元土地所有制束縛。在這一制度下，城市建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地分屬國家和農(nóng)村集體所有，二者權(quán)屬不同，性質(zhì)各異，地位不等。國有建設(shè)用地可以自由流轉(zhuǎn)，集體建設(shè)用地?zé)o法以獨(dú)立的身份自由入市流轉(zhuǎn)，從而導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化效率低下、功能失衡、價(jià)值貶低，不僅制約了農(nóng)地經(jīng)營效率的提高，扭曲了農(nóng)地的市場價(jià)值，也造成了土地的保障功能與資產(chǎn)功能的失衡發(fā)展。二是農(nóng)村集體建設(shè)用地缺乏整體性規(guī)劃?；谖覈膰椋恋匾?guī)劃的重點(diǎn)是城市建設(shè)用地、國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地和農(nóng)村的耕地，集體建設(shè)用地幾乎被排除在整體規(guī)劃之外，這導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)各自為政，隨意而為。在利益的驅(qū)動下，一些地方政府盲目追求土地財(cái)政，片面追求增加用地規(guī)模。三是土地征收制度不完善。我國現(xiàn)行征地制度以行政主導(dǎo)為特征，帶有濃重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制色彩，既不適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，也不符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，隨意性強(qiáng)、科學(xué)性弱。一方面，征收的目的規(guī)定過于寬泛，導(dǎo)致征收范圍盲目擴(kuò)大化。許多農(nóng)村集體土地被冠以“公共利益”的名義征收，然后用于“非公共利益”建設(shè)，成為各級地方政府和一些建設(shè)單位的“生財(cái)之道”。另一方面，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民的利益。四是農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)體制缺失。由于中國的法律體系并沒有對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的合法性予以確認(rèn)和保護(hù)，對于現(xiàn)實(shí)中普遍存在的隱形流轉(zhuǎn)、潛在流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，制度體系只是做了“不能”的強(qiáng)制性規(guī)定，在這種邏輯背景下，也無須規(guī)定“怎么做”。因此，面對農(nóng)村集體建設(shè)用地逐步由“隱形市場”走向“顯形市場”的趨勢，相應(yīng)的政策制度就形成了空白，導(dǎo)致大量集體建設(shè)用地?zé)o序流轉(zhuǎn)。

三、農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化策略選擇

（一）農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化思路框架

適時推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化應(yīng)以擴(kuò)大土地權(quán)能為基礎(chǔ)，以征地制度改革為突破，以轉(zhuǎn)變政府職能為支點(diǎn)，以市場配置為核心，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場體系。首先，應(yīng)以明晰產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)、縮小征地范圍、規(guī)范征地程序、完善對被征地農(nóng)民綜合保障機(jī)制、平衡土地增值收益分配，讓農(nóng)村集體建設(shè)用地成為真正的市場要素；其次，要“把錯裝在政府身上的手換成市場的手”，形成以價(jià)格體系、供求關(guān)系和競爭機(jī)制為手段的市場配置形式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地由政府主導(dǎo)型向市場主導(dǎo)型的轉(zhuǎn)變；最后，政府應(yīng)以有效的制度、規(guī)則、政策等發(fā)揮宏觀調(diào)控職能，彌補(bǔ)市場配置固有的缺陷，保障農(nóng)村集體建設(shè)用地合理流動和優(yōu)化配置。概括而言，農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化需從市場制度建立和政府職能轉(zhuǎn)變兩個方面，從產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)、市場制度設(shè)計(jì)、加強(qiáng)宏觀調(diào)控和規(guī)范政府權(quán)力四個維度進(jìn)行整體設(shè)計(jì)。

（二）農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化策略選擇

1.建立市場體系，發(fā)揮市場機(jī)制的資源配置作用

一是確立農(nóng)村集體建設(shè)用地法律地位。以法律的形式賦予農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化的客體身份，是其市場化的先決條件。立法機(jī)構(gòu)要在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上結(jié)合現(xiàn)實(shí)需要抓緊修改物權(quán)法、土地管理法、擔(dān)保法、城市房地產(chǎn)管理法等法律法規(guī)，破除現(xiàn)有法律法規(guī)的束縛。從法律上確定農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)主體、所有權(quán)代表的相應(yīng)權(quán)利和義務(wù)，賦予農(nóng)民對集體建設(shè)用地的財(cái)產(chǎn)權(quán)，對集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)權(quán)能進(jìn)行重新設(shè)定，賦予農(nóng)民完整的土地權(quán)利，包括占有、使用、收益、轉(zhuǎn)讓、入股、租賃等，鼓勵和保護(hù)集體建設(shè)用地使用權(quán)的合法流轉(zhuǎn)。

二是明晰農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)主體。只有明晰產(chǎn)權(quán)主體，農(nóng)村集體建設(shè)用地才能在市場流轉(zhuǎn)中對其產(chǎn)權(quán)主體、權(quán)利界限、利益邊界、交易形式等予以確認(rèn)。明確產(chǎn)權(quán)要依靠土地登記確權(quán)，實(shí)行土地統(tǒng)一登記發(fā)證制度，這既直接關(guān)乎農(nóng)民切身利益，也客觀制約集體建設(shè)用地市場化進(jìn)程，尤其是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快發(fā)展的時期，農(nóng)村集體建設(shè)用地土地證書的缺失，既使農(nóng)民在捍衛(wèi)權(quán)益時“出師無名”，又容易使農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化“偏鋒傷農(nóng)”。為此，要加強(qiáng)農(nóng)村土地地籍普查。對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地、公共設(shè)施和公益性用地和城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地確權(quán)、登記、發(fā)證，加快建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一登記信息查詢系統(tǒng)?；谖覈鴩椋w建設(shè)用地的所有權(quán)主體各有差異，權(quán)屬復(fù)雜，而且在產(chǎn)權(quán)確定過程中也會遇到諸如小產(chǎn)權(quán)房、違法宅基地和“撤村建居”等現(xiàn)實(shí)問題，對此，要通過產(chǎn)權(quán)信息公開制度、土地登記代理制度的建立，結(jié)合農(nóng)村土地整治、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)、土地征收等改革，按照依法依規(guī)、便民高效、因地制宜、循序漸進(jìn)的原則予以處理。

三是推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地市場配置。發(fā)揮市場的導(dǎo)向作用，建立以市場配置為特征的農(nóng)村集體建設(shè)用地市場體系。其一，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地市場配置體系。農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市建設(shè)用地市場交易地位的不平等是制約其市場化的重要因素。建立農(nóng)村集體建設(shè)用地市場體系要破除城鄉(xiāng)二元土地管理體制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地資源配置體系。按照“同地、同權(quán)、同價(jià)、同市”原則，逐步把農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地、農(nóng)民宅基地等通過轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等，逐步納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場，實(shí)現(xiàn)土地資源合理有效配置。其二，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地價(jià)格管理體系。價(jià)格是反映土地資源稀缺程度的重要信號。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)集體建設(shè)用地市場配置需要在開放的、競爭的市場中完善價(jià)格形成機(jī)制。因此，農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化需要逐步取消政府定價(jià)，實(shí)行市場定價(jià)，根據(jù)供需關(guān)系決定價(jià)格。其三，完善農(nóng)村集體建設(shè)用地收益分配體系。根據(jù)農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化的需要，制定出臺農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理、征收補(bǔ)償安置、增值收益分配等配套制度體系，恰當(dāng)處理好不同利益主體的利益分配關(guān)系，逐步提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，讓農(nóng)村集體建設(shè)用地在更多的市場主體間、更寬的范圍內(nèi)、更廣的用途中進(jìn)行自由的市場交易。其四，培育農(nóng)村集體建設(shè)用地中介服務(wù)體系。農(nóng)民作為集體建設(shè)用地市場主體，缺乏市場交易應(yīng)有的信息、知識、經(jīng)驗(yàn)，處于被動的劣勢地位，需要有專門服務(wù)于農(nóng)村集體建設(shè)用地市場的人員和機(jī)構(gòu)予以幫助。建立農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，形成土地評估事務(wù)所、投資經(jīng)營公司、融資公司、保險(xiǎn)公司、委托代理機(jī)構(gòu)、土地租賃公司等全方位的中介服務(wù)系統(tǒng)，提供場所、信息、代理、登記、查詢、組織、交易等服務(wù)；繁榮農(nóng)村集體建設(shè)用地市場。

四是豐富農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式。農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場包括初次流轉(zhuǎn)、再次流轉(zhuǎn)。初次流轉(zhuǎn)須經(jīng)村民大會或者是村民代表大會通過后，再持集體土地所有權(quán)證向土地管理部門提出流轉(zhuǎn)申請，在土地管理部門審核其是否符合相關(guān)規(guī)劃的前提下進(jìn)行，流轉(zhuǎn)后需申請辦理農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)登記。再次流轉(zhuǎn)包括轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租等形式，流轉(zhuǎn)雙方需持農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)證、前次流轉(zhuǎn)合同和再次流轉(zhuǎn)合同等資料向原登記機(jī)關(guān)申請辦理變更登記、抵押登記手續(xù)。我國農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)涉及的主體既有各級農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，也有不同類型的農(nóng)村集體用地使用者。流轉(zhuǎn)的受讓方既有本集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部成員，也有其他集體經(jīng)濟(jì)組織和其他用地者。流轉(zhuǎn)的模式既有直接出讓、出租土地使用權(quán)，也有通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)合并、兼并及股份制改組中流轉(zhuǎn)使用權(quán)；既有以土地使用權(quán)作價(jià)入股、聯(lián)營形式興辦各種企業(yè)，也有合作的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)；還有通過司法裁定轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)。對此我們應(yīng)因地制宜、分類實(shí)施，構(gòu)建出租、出讓、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押等多元化流轉(zhuǎn)模式。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、建設(shè)用地需求旺盛的區(qū)域，可以通過出租、轉(zhuǎn)讓等方式直接流轉(zhuǎn)入市；對于具有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、組織機(jī)構(gòu)健全的區(qū)域，可以通過股份合作等方式，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織自主開發(fā)利用；對于偏遠(yuǎn)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是糧食主產(chǎn)區(qū)可以采取發(fā)展權(quán)有償轉(zhuǎn)移的辦法，即通過建設(shè)用地指標(biāo)“增減掛鉤”的辦法，轉(zhuǎn)讓用地指標(biāo)，獲取合理收益，間接開發(fā)和利用集體建設(shè)用地資源。同時，在不同區(qū)域的模式選擇中，我們還應(yīng)堅(jiān)持循序漸進(jìn)，逐步推進(jìn)，先試點(diǎn)、再總結(jié)、后推廣。

2.轉(zhuǎn)變政府職能，激發(fā)農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化活力

一是加強(qiáng)宏觀調(diào)控，嚴(yán)格用途管制?？茖W(xué)的宏觀規(guī)劃、有效的政府治理是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化相比，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有周期長、利潤低、風(fēng)險(xiǎn)高、回報(bào)少、投入大、效益低的自然特性和經(jīng)濟(jì)特征，這就容易導(dǎo)致土地經(jīng)營產(chǎn)生短期化、近視化、片面化的傾向，因此對土地進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃顯得尤為重要。用途管制是世界各國通行的辦法，指標(biāo)控制則是中國社會主義的特色。政府在推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化過程中首先應(yīng)加強(qiáng)宏觀調(diào)控，科學(xué)合理地對土地的用途、數(shù)量、區(qū)域分布等進(jìn)行有步驟、有計(jì)劃地規(guī)劃管控，對集體建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)的決策、審批、交易、收益管理要建章立制，以政府的宏觀調(diào)控彌補(bǔ)市場資源配置的不足。其次要嚴(yán)格用途管制。土地是一種非常獨(dú)特的資源，建設(shè)用地具有較強(qiáng)的不可逆性，農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化要以嚴(yán)格用途管制、符合用地規(guī)劃為前提。嚴(yán)格管制用途，既要發(fā)揮看不見的手的作用，也要發(fā)揮看得見的手的作用，既要堅(jiān)持保護(hù)耕地和糧食安全這個紅線，也要堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)和生態(tài)安全，還要堅(jiān)持維護(hù)群眾權(quán)益和社會穩(wěn)定。最后要厘清政府與市場的關(guān)系。政府應(yīng)簡政放權(quán)、回歸本位，從占有、壟斷、支配和經(jīng)營土地市場變?yōu)橐?guī)范、監(jiān)管、服務(wù)、調(diào)控土地市場，從“受益者”變?yōu)椤安门姓摺?，退出壟斷?jīng)營的土地市場，還土地交易主導(dǎo)權(quán)于市場主體。政府要減輕對“土地財(cái)政”的依賴，強(qiáng)化對農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化的宏觀調(diào)控和對農(nóng)村資源性土地的使用與保護(hù)，以政府的“法無授權(quán)不可為”換取農(nóng)村集體建設(shè)用地市場主體的“法無禁止即可為”，構(gòu)建充滿生機(jī)活力的集體建設(shè)用地市場格局。

二是轉(zhuǎn)變政府職能，完善配套制度。農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化涉及重大利益格局調(diào)整，是一項(xiàng)極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，對整個國家的土地制度，對農(nóng)村以外的人都會有非常直接的影響。政府應(yīng)從法制建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、糧食安全、農(nóng)民權(quán)益、共同責(zé)任等多方面整體設(shè)計(jì)，從財(cái)政、財(cái)稅、戶籍、土地等多方面改革做出整體性安排，形成各主體之間的良性互動，合力發(fā)展。土地管理機(jī)構(gòu)要加快農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)和出讓最低價(jià)的制定工作；財(cái)稅機(jī)構(gòu)要制定出臺集體土地流轉(zhuǎn)收益管理辦法、稅收設(shè)計(jì)等；社會保障部門要盡快完善農(nóng)民社會保障體系建設(shè)；農(nóng)業(yè)部門要加強(qiáng)對集體土地流轉(zhuǎn)收益使用的監(jiān)管；戶籍管理部門要加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度；社會中介機(jī)構(gòu)要積極探索集體建設(shè)用地的交易、信息、服務(wù)、評價(jià)平臺。

從推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度來思考，目前我國土地管理制度尚不完善，有很多不公現(xiàn)象，這就要求政府要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立配套改革制度。轉(zhuǎn)變政府職能還需要加強(qiáng)公眾參與、監(jiān)督。農(nóng)村集體建設(shè)用地的利益主體既包括所有者——以農(nóng)民為組成的農(nóng)村集體組織，也包括土地使用權(quán)的其他經(jīng)營者，利益主體的多元化、利益訴求的復(fù)雜化使客觀、公正、公平、公開成為農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化的前提條件。加強(qiáng)公眾的參與和監(jiān)督，既需要組織保障、制度約束，也需要程序透明、信息公開。要逐步建立相應(yīng)的農(nóng)村集體建設(shè)用地市場流轉(zhuǎn)決策公眾參與制度與流轉(zhuǎn)管理運(yùn)作監(jiān)督制度，成立相應(yīng)的公眾監(jiān)督機(jī)構(gòu)，吸納農(nóng)民和非政府組織的力量對流轉(zhuǎn)意向、流轉(zhuǎn)用途、流轉(zhuǎn)價(jià)格、交易程序、收益分配等實(shí)體和程序性內(nèi)容進(jìn)行全方位的參與與監(jiān)督。最后，要從農(nóng)民的角度出發(fā)，提升農(nóng)民素質(zhì)，逐步提高農(nóng)民決策科學(xué)化、民主化水平，提升農(nóng)民的自治水平，提高農(nóng)民的話語權(quán)，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

三是完善政策導(dǎo)向，平衡收益分配。農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化是合乎建設(shè)用地規(guī)劃的集體土地資產(chǎn)進(jìn)行比較徹底的市場化配置過程，也是農(nóng)村集體建設(shè)用地土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)增值過程。按照市場經(jīng)濟(jì)的理論，其收益主要由三部分構(gòu)成：所有者對土地的壟斷，即壟斷地租；勞動和資本投入所產(chǎn)生的成本地租和投資環(huán)境所產(chǎn)生的級差地租。農(nóng)村集體建設(shè)用地增值收益應(yīng)在保障農(nóng)民權(quán)益為主的前提下，既要維護(hù)農(nóng)村集體作為土地所有者的利益，又要重視農(nóng)戶作為土地使用者的合法權(quán)益。國家可以通過稅費(fèi)制度設(shè)計(jì)改革，以稅收的形式對流轉(zhuǎn)和占有集體建設(shè)用地征收流轉(zhuǎn)稅、房產(chǎn)稅、交易稅等獲得穩(wěn)定的資源稅費(fèi)收入；集體可以通過集體建設(shè)用地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃等方式，獲得土地租金和承包費(fèi)用；農(nóng)民可以通過獲得土地流轉(zhuǎn)租金、入股分紅、抵押變現(xiàn)等方式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)收益。為此，一方面要改革現(xiàn)有的土地征收制度，規(guī)范征地程序，完善征地補(bǔ)償。要逐步縮小對農(nóng)村宅基地、經(jīng)營性集體建設(shè)用地、農(nóng)村公益性集體建設(shè)用地等不同類型的集體建設(shè)用地的征地范圍，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，完善征地補(bǔ)償范圍，賦予被征地農(nóng)民更多的知情權(quán)、申訴權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，確保被征地農(nóng)民長期受益。另一方面，要建立集體建設(shè)用地收益監(jiān)督機(jī)制，健全地價(jià)體系及評估體系，完善基準(zhǔn)地價(jià)和最低價(jià)保護(hù)制度以及多層次農(nóng)村社會保障機(jī)制，弱化土地的福利和社會保障功能，使農(nóng)民醫(yī)療有保障、就業(yè)有機(jī)會、失業(yè)有保險(xiǎn)，解除農(nóng)民的后顧之憂，進(jìn)而鼓勵農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，確保土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序進(jìn)行。同時，要輔助以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等政策措施，逐步建立城鄉(xiāng)、區(qū)域之間利益均沾和均衡發(fā)展機(jī)制，平衡因級差地租形成的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益不均問題，彌合城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展差距，確保集體建設(shè)用地收益分配的和諧，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對建設(shè)用地的需求提出了新要求，農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化勢在必行。突破現(xiàn)行法律法規(guī)的障礙和體制機(jī)制的約束，推進(jìn)戶籍、保險(xiǎn)、稅收等配套制度體系的改革，形成充滿生機(jī)活力的農(nóng)村集體建設(shè)用地市場，一方面需要從宏觀環(huán)境完善相關(guān)法律法規(guī)、建立市場制度做好頂層設(shè)計(jì)；另一方面也需要微觀層面確保土地規(guī)劃、用途管制、配套環(huán)節(jié)等改革的落地開花。無疑，完成這樣的使命既需要發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控職能，也需要發(fā)揮市場在資源配置中的主導(dǎo)作用，只有二者平衡作用，相互補(bǔ)充，才能推進(jìn)我國農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化的健康、有序發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：文銳）

Research on the Problems of the Marketization of Rural Collective Construction Land

Gao XinZhang Dongping

Abstract:The marketization of rural collective construction land is an internal demand of developing socialist market economy.Sincethelate1990's，themarketizationofruralcollectiveconstructionlandinChinahassuccessively experienced three stages，namely gestation，attempt and starting.With the further development of economic society，it has become objective demands and practical choices to break through the limitations of the existing laws and regulations，to overcome obstacles of systems and institutions and to promote the marketization of rural collective construction land.In the transitional period，the realization of the marketization of rural collective construction land needs both market allocation of resources and macro-control of government.In order to play a role of market allocation of resources，we should improve laws and regulations as a premise，expand land rights as a foundation，reform land expropriation system as a breakthrough and transform government functions as a fulcrum.In this way，a unified urban and rural construction land market system will be constructed.

Key Words:Collective Construction Land；Rights to Use；Marketizaiton

中圖分類號：F320.3

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095—5766（2016）03—0113—07

收稿日期：2016—01—20

*基金項(xiàng)目：教育部人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“加速中國農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變研究”（12JJD790040）；河南省教育廳2013年度人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地項(xiàng)目“肉牛產(chǎn)業(yè)集群式發(fā)展研究——以豫西南為例”（2013JD031）。

作者簡介：高昕，女，河南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院在讀博士（鄭州450002）。