趙杰偉

（鐵道警察學(xué)院 法律系，河南 鄭州 450053）

關(guān)于完善行政糾紛化解機制的思考

趙杰偉

（鐵道警察學(xué)院 法律系，河南 鄭州 450053）

近些年來，我國的行政糾紛越積越多，治安管理中的矛盾糾紛尤為明顯。傳統(tǒng)的單一的行政復(fù)議和行政訴訟等糾紛解決方式已難堪其重，行政糾紛解決的難度也越來越大。因此，更新糾紛化解理念，完善行政調(diào)解制度，加強信訪制度建設(shè)，改革行政復(fù)議制度，改進行政訴訟制度，加強幾種糾紛化解方式的銜接，對我國的行政糾紛化解和治安管理工作的加強顯得尤為重要和緊迫。

行政糾紛；行政調(diào)解；行政復(fù)議；信訪；行政訴訟

一、我國行政糾紛發(fā)展的新趨勢

（一）行政糾紛主體呈現(xiàn)多元化趨勢

隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和財產(chǎn)分配方式發(fā)生了巨大變化，行政糾紛主體也在不斷增多，正由一元化向多元化方向發(fā)展。改革開放初期，1978年開始的以市場化為取向的農(nóng)村改革，是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的歷史性轉(zhuǎn)折點，這一時期農(nóng)民收入快速增長，但引發(fā)的行政糾紛相對較少。而在1985年左右開始的國企改革，逐步擴大企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，實施減員增效，很多國企職工下崗，一些職工在下崗后沒有及時實現(xiàn)二次就業(yè)，往往成為當(dāng)時行政糾紛的主體。近些年來，隨著改革開放的進一步深化，一些新問題不斷出現(xiàn)，如城鄉(xiāng)有別的戶籍制度、貧富差距的不斷拉大、城市發(fā)展中的強制拆遷、日益上漲的房價引發(fā)的住房保障糾紛、個別醫(yī)生職業(yè)道德的淪喪造成的醫(yī)患矛盾、大學(xué)擴招帶來的就業(yè)困難等引發(fā)的行政糾紛層出不窮，其主體也從單一向復(fù)雜化發(fā)展。而行政糾紛主體的多元化發(fā)展帶來的直接后果就是行政糾紛的不斷增多，從而影響到社會穩(wěn)定。

（二）行政糾紛內(nèi)容呈現(xiàn)多樣性復(fù)雜性

隨著社會改革的迅猛發(fā)展，我國轉(zhuǎn)型期的行政糾紛日益向復(fù)雜化方向發(fā)展。目前我國的行政糾紛除了傳統(tǒng)的行政糾紛類型外，經(jīng)濟發(fā)展的高速態(tài)勢引發(fā)的強制拆遷、霧霾治理、房屋質(zhì)量、物業(yè)管理、交通擁堵、醫(yī)療事故、行政執(zhí)法、社會保障、大學(xué)生就業(yè)等糾紛越來越多?，F(xiàn)代社會人們的法治意識在不斷增強，接受信息的渠道也越來越方便、快捷，矛盾糾紛的觸發(fā)點相對增加，如警民關(guān)系、噪聲污染（廣場舞等）等等，這些糾紛已經(jīng)成為非常普遍的現(xiàn)象。

（三）行政糾紛形式呈現(xiàn)多發(fā)性、突發(fā)性、暴力性和群體性

行政糾紛主體和內(nèi)容的多元化、復(fù)雜化導(dǎo)致行政糾紛的形式多樣化。一般情況下，語言沖突、信訪、上訪等合法行為是行政糾紛的初期表現(xiàn)。后來逐漸發(fā)展成纏訪、鬧訪等不合法行為，在實踐中，有的行政沖突通過溫和的方式如集會、游行、示威、上訪等進行，而有的行政沖突則表現(xiàn)為具有暴力色彩的械斗、集體圍攻。無論哪種形式，參與者的目的都一樣，都是想通過這些方式維護自己的利益，表達自己的訴求。行政糾紛的發(fā)生往往出人意料，非常突然，防不勝防，無法對其進行事前的控制，具有突發(fā)性特點。

隨著基層群眾維權(quán)意識的進一步增強，加上不少群眾受“法不責(zé)眾”心理的驅(qū)使，行政糾紛涉及的人數(shù)越來越多，規(guī)模越來越大，群體行為逐漸呈現(xiàn)出自發(fā)松散型向組織策劃型發(fā)展，并容易做出情緒化、過激化、暴力化的行為。如據(jù)和訊網(wǎng)報道，2012 年1月1日上午9點左右，河南省安陽市發(fā)生了因非法集資引發(fā)的堵路堵門、惡意串聯(lián)、聚眾鬧事等違法行為。當(dāng)?shù)財?shù)千名市民聚集于安陽市火車站、文化宮等地，導(dǎo)致該市解放大道等道路擁堵，隨后，安陽市調(diào)集幾百名警力趕赴現(xiàn)場，通過多種手段維持現(xiàn)場秩序，并要求全市欲前往安陽火車站、汽車站等地的車輛繞道通行。

（四）行政糾紛成因復(fù)雜，調(diào)解難度加大

錯綜復(fù)雜的行政糾紛有些起源于參與者的權(quán)益受到侵害后找不到合理的訴求渠道，有些起源于群體之間千絲萬縷的利益糾紛，有些起源于國家宏觀調(diào)控政策的不公正的后果，另外長期積累的相對剝奪感等也會成為行政糾紛的起因。行政糾紛種類越來越多，主體和內(nèi)容越來越復(fù)雜，以致行政糾紛越來越難以處理。

二、我國已有行政糾紛解決方式的困境

目前，我國的行政糾紛解決方式主要有行政復(fù)議、行政訴訟、信訪、行政調(diào)解等。但是，這些行政糾紛解決方式在實踐中存在很多問題，在適用的過程中面臨一些困境。

一是行政調(diào)解制度亟需完善。行政調(diào)解是一種非常重要的糾紛化解方式。它在實踐中主要存在以下問題：第一，行政調(diào)解工作人員素質(zhì)不高?，F(xiàn)有的行政調(diào)解工作人員主要是基層政府或其職能部門的工作人員，文化水平和法律素質(zhì)相對較低。第二，行政調(diào)解沒有形成與人民調(diào)解和司法調(diào)解銜接的聯(lián)動機制。行政調(diào)解、人民調(diào)解、司法調(diào)解并稱我國的三大調(diào)解機制，形成了我國的“大調(diào)解”制度。但三種調(diào)解機制缺乏相互配合，沒有形成聯(lián)動機制。

二是行政復(fù)議制度需要改革。行政復(fù)議作為我國的行政內(nèi)部監(jiān)督機制，因其具有及時、方便行政相對人等特點在解決行政糾紛的過程中發(fā)揮了重要作用，但也存在問題。主要表現(xiàn)在是：第一，行政復(fù)議機構(gòu)不獨立。我國的行政復(fù)議機構(gòu)在實踐中往往是政府的法制部門，而許多行政決定就是政府職能部門作出的，出于政府自身利益的考慮，行政復(fù)議申請很難被受理，即使受理也很難作出撤銷或變更決定。行政復(fù)議機構(gòu)很難公正、公平地受理和審理行政復(fù)議案件［1］。第二，行政復(fù)議案件勝訴率不高。行政復(fù)議機關(guān)一般是作出行政行為的上級行政機關(guān)或同級政府，它們之間存在上下級的關(guān)系，它們往往為了維護上下級行政機關(guān)的利益而作出維持決定，行政相對人通過行政復(fù)議很難獲得相應(yīng)的救濟。第三，行政復(fù)議機關(guān)工作人員法律素質(zhì)不高。行政復(fù)議具有準司法性質(zhì)，這就要求行政復(fù)議機關(guān)工作人員具有較高的法律素質(zhì)。但是，實踐中行政復(fù)議機關(guān)工作人員沒有相應(yīng)的資格準入制度，只要通過一般公務(wù)員考試即可進入這個隊伍，并且往往需要干其他行政工作，不能專心于行政復(fù)議工作，法律素質(zhì)不高。第四，審理機制不完善。目前的行政復(fù)議審理主要采取書面審理的方式，存在很多弊端。

三是行政訴訟制度仍需改進。2014年我國《行政訴訟法》的修改，在很大程度上緩解了立案難、審理難、執(zhí)行難的問題，但行政訴訟制度仍然存在很多問題。首先，受案范圍狹窄。雖然本次行政訴訟法的修改已經(jīng)擴大了行政訴訟的受案范圍，將行政規(guī)范性文件納入了司法審查的范疇，但相對于國外對受案范圍采取的否定列舉式規(guī)定，我國的受案范圍還是過窄，不能全面保護相對人權(quán)益。其次，案件審理無法實現(xiàn)司法獨立，行政干涉較多。行政訴訟案件一般由被告所在地法院管轄。而法院和當(dāng)?shù)卣嬖谇Ыz萬縷的聯(lián)系，在行政審判中，法院受到行政機關(guān)的干涉較多，不能依法獨立審判。最后，行政案件不適用調(diào)解。很多行政案件如果采用調(diào)解的方式解決，可能會取得更好的效果，而且與中國的傳統(tǒng)文化相契合，但是我國修改后的行政訴訟法仍然規(guī)定了行政訴訟不適用調(diào)解制度。

四是信訪、行政調(diào)解、行政復(fù)議、行政訴訟等糾紛化解方式之間缺乏有效銜接。行政復(fù)議、行政訴訟、信訪、行政調(diào)解等均是解決行政糾紛的方式。但是在實踐中除了行政復(fù)議和行政訴訟存在一定的配合之外，其他幾種糾紛解決方式?jīng)]有銜接和配合，不能很好地保護相對人的合法權(quán)益。

三、我國行政糾紛化解機制的完善

當(dāng)前，行政糾紛的化解已成為政府和社會共同關(guān)注的重要課題。為有效預(yù)防和減少行政糾紛的發(fā)生，必須建立一套切實有效的行政糾紛解決機制。結(jié)合前述分析，筆者認為應(yīng)在以下幾個方面予以完善。

（一）完善行政調(diào)解制度

1.提高行政調(diào)解工作人員素質(zhì)

首先，在選擇行政調(diào)解工作人員時要注意把一些文化素質(zhì)高、懂政策、懂法律、責(zé)任心強、熱愛調(diào)解工作的人員吸收到調(diào)解人員隊伍中，按照“三懂三會”（懂政治，會做群眾工作；懂政策，會用政策規(guī)定處理行政糾紛；懂法律，會用法律、法規(guī)化解行政糾紛和處理群眾關(guān)心的“熱點”、“難點”問題）的標準選取行政調(diào)解人員。其次，要加強對行政調(diào)解工作人員的培訓(xùn)及考核，由所在地行政機關(guān)法制部門組織關(guān)于調(diào)解知識和法律知識的培訓(xùn)，提高行政調(diào)解工作人員的專業(yè)水準和法律素質(zhì)。再次，實行行政調(diào)解工作人員持證上崗制度，由行政機關(guān)專門針對行政調(diào)解工作人員設(shè)置相關(guān)的資格，并組織相應(yīng)的資格考試，合格者方能擔(dān)任調(diào)解工作人員。最后，要提高行政調(diào)解工作人員的待遇。對取得調(diào)解員資格并愿意長期從事調(diào)解工作的，在職務(wù)升遷和工資待遇上由所在行政機關(guān)予以保障。

2.開展聯(lián)合調(diào)解，形成人民調(diào)解、司法調(diào)解和行政調(diào)解的聯(lián)動銜接機制

長期以來，在行政糾紛化解機制中，人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解各自為政，相互之間缺乏配合和協(xié)調(diào)，甚至有時會出現(xiàn)相互推諉、不負責(zé)任的情況，化解矛盾的效率大大降低。鄭州市金水區(qū)近年來立足調(diào)解工作的實際，經(jīng)過不斷探索和發(fā)展，已經(jīng)形成了行政調(diào)解和人民調(diào)解工作之間的聯(lián)動銜接［2］。在此基礎(chǔ)上，筆者認為，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)探索建立人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解“三調(diào)對接”的銜接機制，使三者有效聯(lián)動，有利于更好地解決行政糾紛。一方面，在人民調(diào)解與司法調(diào)解的銜接配合上，通過訴前告知、訴中委托和吸收人民調(diào)解員參與建立起訴訟調(diào)解等機制。另一方面，在人民調(diào)解與行政調(diào)解的銜接配合上，通過組建聯(lián)合調(diào)解室、調(diào)解中心等方式建立聯(lián)合調(diào)解機制。人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解在行政糾紛化解中形成良性互動，最大程度地以調(diào)解的方式解決行政糾紛，推動行政糾紛化解工作的進一步發(fā)展與深化，可以實現(xiàn)三種調(diào)解方式的優(yōu)勢互補，形成化解行政糾紛的合力，有助于相關(guān)職能部門加強相互了解，發(fā)揮調(diào)解優(yōu)勢，成功化解人民內(nèi)部矛盾，從而更好地維護社會和諧與穩(wěn)定。

（二）加強信訪制度建設(shè)

首先，堅持領(lǐng)導(dǎo)干部定期接訪制度。省、市、縣、鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該定期接待上訪群眾，設(shè)定上訪群眾接待日，與群眾面對面地的近距離接觸，當(dāng)場答復(fù)和解決群眾反映的問題，對于不能當(dāng)場解決的，列出解決問題的時間表。其次，構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部包案制度。領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該身先士卒，做好表率，帶頭承包信訪案件，與上訪人實現(xiàn)零距離接觸，抓住人民群眾上訪的主要矛盾，找準解決途徑，及時把矛盾糾紛消滅在萌芽狀態(tài)。再次，在信訪部門設(shè)立專門的信訪專員。信訪專員可以為人民群眾提供信訪咨詢，及時了解人民群眾的利益訴求。為保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，可以賦予信訪專員獨立的調(diào)查權(quán)，任何組織、機構(gòu)和個人不得干涉信訪專員的調(diào)查。這樣可以更好地查清案件真相，解決矛盾糾紛。另外，信訪專員還可以享有調(diào)解權(quán)。信訪專員對行政機關(guān)與信訪人員之間存在的問題可以居中調(diào)解，促使雙方達成一致，更快地解決矛盾糾紛［3］。

（三）改革行政復(fù)議制度

第一，設(shè)立行政復(fù)議委員會。行政復(fù)議委員會委員可由具有較高法律素養(yǎng)的行政機關(guān)工作人員、具有豐富法律知識和實務(wù)經(jīng)驗的法學(xué)院校教師或研究人員、律師等組成。其中行政機關(guān)之外的人員要占到2/3以上，以保障做到行政復(fù)議的獨立。第二，提高行政復(fù)議工作人員法律素質(zhì)。要實現(xiàn)行政復(fù)議人員的專職化和專業(yè)化，可以借鑒司法考試、公安民警執(zhí)法資格等級考試等，建立行政復(fù)議工作人員準入制度，實行全國統(tǒng)一考試，持證上崗，提高行政復(fù)議工作人員準入門檻。第三，完善審理機制。在審理機制上可以采取以開庭審理為主、書面審理為輔的方式。開庭審理時可以采用聽證、實地調(diào)查、現(xiàn)場勘查等方式來進行調(diào)查取證，公正地作出復(fù)議決定。

（四）改進行政訴訟制度

首先，擴大行政訴訟受案范圍。一是擴大對行政相對人的權(quán)利保護范圍，把憲法規(guī)定的基本權(quán)利如受教育權(quán)、勞動權(quán)、監(jiān)督權(quán)等納入行政訴訟的審查范圍。二是將內(nèi)部行政行為規(guī)定在受案范圍之內(nèi)。法院在受理案件時應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政行為的性質(zhì)而不是行政行為的對象來確定是否立案。因此，無論是行政相對人還是行政機關(guān)的工作人員，只要其權(quán)利受到行政機關(guān)的侵犯，就可以向法院尋求司法保護。三是對行政訴訟受案范圍的規(guī)定方式進行修改。目前，我國對行政訴訟受案范圍主要采用的是肯定列舉式，如果行政機關(guān)作出的行為在行政訴訟法中沒有被列舉，就不能向法院提起行政訴訟，這不利于保護相對人的合法權(quán)益?？梢钥紤]借鑒國外立法經(jīng)驗，采用否定列舉的方式，把不能受理的行政案件明確規(guī)定出來，其余的案件法院均可受理。

其次，設(shè)立專門的行政法院。目前，我國人民法院有專門的行政審判庭，并且為了避免行政機關(guān)的干涉《行政訴訟法》還規(guī)定了“異地管轄”制度。但是，這些制度仍然不能完全避免行政機關(guān)對行政審判的干預(yù)，而且會增加相對人的訴訟成本?？梢钥紤]設(shè)立專門的行政法院。行政法院的設(shè)置可以根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平、人文等因素，不按行政區(qū)劃設(shè)立，這樣可以避免行政機關(guān)的干涉，保證法院審判的獨立。

最后，建立行政訴訟調(diào)解制度。在中國的傳統(tǒng)文化中，“無訟”“恥訟”觀念影響至深。行政相對人不在萬不得已的情況下，一般不愿意和政府對簿公堂。如果能在行政訴訟中設(shè)立調(diào)解制度，通過法院的調(diào)解使行政機關(guān)和相對人握手言和，既符合相對人的心理期待，又有利于糾紛的解決，同時也符合行政機關(guān)的需求。實踐中，行政機關(guān)也不愿意參加行政訴訟，因為如果被法院判決敗訴，會影響到政府形象和領(lǐng)導(dǎo)人的政績。因此，行政訴訟中應(yīng)當(dāng)以調(diào)解為原則，但調(diào)解不能違背法律。行政訴訟調(diào)解的根本目的應(yīng)當(dāng)是政治考量和法律考量的結(jié)合，調(diào)解的關(guān)鍵應(yīng)當(dāng)是保證程序的公平公正。

（五）加強信訪、行政復(fù)議、行政訴訟等行政糾紛解決方式之間的銜接和配合

行政糾紛解決機制主要包括行政復(fù)議、信訪、申訴、行政訴訟等方式。從解決行政糾紛的法律和社會效果上來講，它們各有優(yōu)勢和劣勢，而且從一定程度上來說，它們在解決社會矛盾糾紛時體現(xiàn)出一種明顯的互補性。為了更好地化解行政糾紛，就必須做好這些行政糾紛解決方式的銜接。具體來說，主要包括以下幾點。

1.加強行政復(fù)議和行政訴訟的銜接

從傳統(tǒng)意義上來講，一般情況下，行政相對人如果不服行政機關(guān)作出的具體行政行為，既可以到行政復(fù)議機關(guān)申請行政復(fù)議，也可以到法院提起行政訴訟，從而解決行政糾紛。但是，我國的相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，有些行政糾紛只能通過申請復(fù)議的方式解決，或者是申請兩次復(fù)議后就不能再提起行政訴訟，這樣的解決方式既不利于解決行政糾紛，也違背了“司法終局”的原則。因此，為了加強行政復(fù)議和行政訴訟的銜接，應(yīng)當(dāng)允許行政相對人對任何行政糾紛的解決方式進行選擇，并且在選擇行政復(fù)議后還可以最終通過訴訟的方式解決，這樣有利于化解矛盾，維護社會秩序。

2.加強信訪和行政訴訟的銜接

行政機關(guān)的信訪部門在維護社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟發(fā)展、解決行政糾紛方面起到了很大的作用。但在與法院的工作對接上存在較大問題。應(yīng)加強這兩種行政糾紛解決方式的對接。法院可以派工作經(jīng)驗豐富的法官到信訪部門協(xié)助處理，信訪部門在遇到重大、疑難行政糾紛案件時也可以邀請人民法院的法官協(xié)助處理信訪案件，實現(xiàn)信訪工作與行政訴訟的有效對接。

3.引入行政訴訟調(diào)解制度，實現(xiàn)“判調(diào)結(jié)合”

行政訴訟調(diào)解制度方便、及時，并可以降低訴訟成本，在解決行政糾紛時具有迅速和便利的特點，能夠相對簡便地解決行政糾紛，使當(dāng)事人能以較低的代價獲得較大的利益。因此，行政訴訟調(diào)解對于化解行政糾紛、構(gòu)建和諧社會具有重要意義。為此我國法院應(yīng)在行政訴訟領(lǐng)域引入行政訴訟調(diào)解制度。對于行政機關(guān)與行政相對人之間的行政糾紛，法院在調(diào)解時要堅持自愿原則，對雙方當(dāng)事人都同意調(diào)解的案件進行調(diào)解，如果當(dāng)事人不同意調(diào)解或者久調(diào)不決，應(yīng)當(dāng)堅持“能調(diào)則調(diào)、調(diào)判結(jié)合”的原則，及時做出判決。

［1］湛中樂.論行政復(fù)議法的修改與完善［J］.中國工商管理研究，2005（7）：4-5.

［2］劉永紅，王安平.構(gòu)建多元化糾紛解決機制的法律思考［J］.西華師范大學(xué)學(xué)報，2009（1）:9.

［3］李青，沈建軍.創(chuàng)新大調(diào)解機制的思考［J］.中共樂山市委黨校學(xué)報，2011（3）:58-61.

責(zé)任編輯：時娜

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1009-3192（2016）03-0116-04

2016-01-26

趙杰偉，男，河南濮陽人，鄭州大學(xué)憲法行政法學(xué)專業(yè)2013級碩士研究生，鐵道警察學(xué)院法律系講師，主要研究方向為憲法、行政法。