方輝振 董若愚

(中共南京市委黨校 江蘇 南京 210046； 中共黃山市委黨校 安徽 黃山 245000)

著力構(gòu)建多方協(xié)同加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率的體制機(jī)制*

方輝振 董若愚

(中共南京市委黨校 江蘇 南京 210046； 中共黃山市委黨校 安徽 黃山 245000)

加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率意義重大, 關(guān)鍵是要突出問題導(dǎo)向，突出精準(zhǔn)發(fā)力，著力構(gòu)建多方協(xié)同加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率的體制機(jī)制:著力構(gòu)建“三項(xiàng)供給”機(jī)制、“三權(quán)流轉(zhuǎn)”機(jī)制、“三個(gè)掛鉤”機(jī)制、“三方分擔(dān)”機(jī)制和“三制接續(xù)”機(jī)制，從而提高城鎮(zhèn)居民接納農(nóng)民工進(jìn)城落戶的包容性、提高有能力條件的農(nóng)民工進(jìn)城落戶的主動(dòng)性、調(diào)動(dòng)城市政府吸納農(nóng)民工進(jìn)城落戶的積極性、增強(qiáng)各方共同推動(dòng)農(nóng)民工進(jìn)城落戶的協(xié)同性和各類城市逐步吸收農(nóng)民工進(jìn)城落戶的有序性，進(jìn)而調(diào)動(dòng)社會(huì)各方協(xié)同加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率。

多方協(xié)同; 加快提高; 戶籍人口城鎮(zhèn)化率; 體制機(jī)制

加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率既是新型城鎮(zhèn)化的核心目標(biāo)，也是《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》(以下簡(jiǎn)稱《建議》)提出的保持經(jīng)濟(jì)中高速增長(zhǎng)的一項(xiàng)新要求。習(xí)近平總書記在關(guān)于《建議》的說明中明確指出，建議稿提出戶籍人口城鎮(zhèn)化率加快提高，是要加快落實(shí)中央確定的使1億左右農(nóng)民工和其他常住人口在城鎮(zhèn)定居落戶的目標(biāo)?！皩?shí)現(xiàn)1億人在城鎮(zhèn)落戶意義重大。從供給看，在勞動(dòng)年齡人口總量減少的情況下，對(duì)穩(wěn)定勞動(dòng)力供給和工資成本、培育現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍具有重要意義。從需求看，對(duì)擴(kuò)大消費(fèi)需求、穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)、擴(kuò)大城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施投資具有重要意義。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，既有利于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也有利于促進(jìn)社會(huì)公平正義與和諧穩(wěn)定，是全面小康社會(huì)惠及更多人口的內(nèi)在要求?！盵1]我們以為，要確保這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵是要突出問題導(dǎo)向，突出精準(zhǔn)發(fā)力，著力構(gòu)建好相應(yīng)的體制機(jī)制，協(xié)調(diào)好相關(guān)方的利益關(guān)系，從而調(diào)動(dòng)社會(huì)各方共同加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率。

一、著力構(gòu)建“三項(xiàng)供給”機(jī)制，提高城鎮(zhèn)居民接納農(nóng)民工進(jìn)城落戶的包容性

提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率從本質(zhì)上來說, 就是農(nóng)民工能夠在城鎮(zhèn)擁有穩(wěn)定的工作、安全的住所和相應(yīng)的社會(huì)保障，這就需要城鎮(zhèn)給予進(jìn)城落戶的農(nóng)民工以平等的就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療、社保等社會(huì)服務(wù)資源，推動(dòng)公共服務(wù)的均等化。但現(xiàn)實(shí)中的城鎮(zhèn)居民大都是追求自身或家庭利益的“自利人”，[2]他們大多不太情愿接納農(nóng)民工進(jìn)城落戶分享既有的城市公共設(shè)施和公共服務(wù)。如果現(xiàn)在完全實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化，就會(huì)進(jìn)一步增加城鎮(zhèn)勞動(dòng)力供給, 就有可能進(jìn)一步?jīng)_擊城市居民的就業(yè) ; 就會(huì)提高城鎮(zhèn)住房需求 , 進(jìn)一步抬高城鎮(zhèn)商品房?jī)r(jià)格。因而城鎮(zhèn)居民對(duì)提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率不僅不會(huì)極大歡迎, 往往還會(huì)有所抵觸和反對(duì)的。

因此，要有效加快提高我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率，就要想辦法提高城鎮(zhèn)居民接納農(nóng)民工進(jìn)城落戶的包容性，就必須加大供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以制度性變革創(chuàng)造新供給,著力構(gòu)建城鎮(zhèn)就業(yè)、住房和教育醫(yī)療社保等公共服務(wù)的”三項(xiàng)供給”機(jī)制。一是拓展就業(yè)空間供給機(jī)制。堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，實(shí)施更加積極的就業(yè)政策，大力發(fā)展新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)和就業(yè)容量大的行業(yè)，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位, 著力解決結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾。完善創(chuàng)業(yè)扶持政策，鼓勵(lì)以創(chuàng)業(yè)帶就業(yè)，建立面向人人的創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺(tái), 形成政府激勵(lì)創(chuàng)業(yè)、社會(huì)支持創(chuàng)業(yè)、勞動(dòng)者勇于創(chuàng)業(yè)新機(jī)制，讓大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新蔚然成風(fēng)。建立和諧勞動(dòng)關(guān)系，維護(hù)職工和企業(yè)合法權(quán)益。優(yōu)先發(fā)展服務(wù)業(yè)，制定實(shí)施第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策，繼續(xù)實(shí)施知識(shí)、技術(shù)密集型的新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策；通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高就業(yè)彈性，增加就業(yè)機(jī)會(huì)。進(jìn)一步改善中小微企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展和創(chuàng)業(yè)環(huán)境；進(jìn)一步促進(jìn)企業(yè)技術(shù)革新，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展; 進(jìn)一步增強(qiáng)制造、物流等大型企業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的示范帶動(dòng)作用，通過建立產(chǎn)業(yè)集群發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，帶動(dòng)更多相關(guān)上下游產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)的發(fā)展，促使生產(chǎn)力要素在行業(yè)間、地區(qū)間的優(yōu)化組合。二是拓展住房保障供給機(jī)制。房子是給人住的這個(gè)定位不能偏離，要通過人的城鎮(zhèn)化“去庫存”，而不應(yīng)通過加杠桿“去庫存”。要推進(jìn)以滿足新市民為出發(fā)點(diǎn)的住房制度改革，確立農(nóng)民工住房的社會(huì)保障性質(zhì)，明確政府對(duì)農(nóng)民工居住權(quán)的保障責(zé)任。借鑒新加坡建設(shè)居民保障住房的成功經(jīng)驗(yàn)，大規(guī)模推進(jìn)保障房供給計(jì)劃，促進(jìn)住房保障的轉(zhuǎn)型發(fā)展，形成以共有產(chǎn)權(quán)保障房、公共租賃住房、租賃補(bǔ)貼三種保障方式為主的基本住房保障制度，讓進(jìn)城落戶農(nóng)民工”居者有其屋”； 同時(shí)支持城中村城郊村等組織啟動(dòng)棚戶區(qū)改造，利用集體建設(shè)用地建設(shè)農(nóng)民工住宅；打通商品房和保障房之間的通道;支持城鎮(zhèn)農(nóng)民工居住的小產(chǎn)權(quán)通過補(bǔ)交一定稅費(fèi)轉(zhuǎn)為大產(chǎn)權(quán)房；支持從市場(chǎng)收儲(chǔ)限定戶型面積和租金的成套住房，納入公租房房源庫；鼓勵(lì)中小城市對(duì)在城鎮(zhèn)首次購買住房的農(nóng)民給予財(cái)政補(bǔ)貼和稅收減免，將農(nóng)民工和個(gè)體工商戶逐步納入住房公積金制度 ; 成立城鎮(zhèn)住房信貸銀行，在首付比例、貸款利率、期限以及稅收等方面支持農(nóng)民工到城郊自主購買住房。三是拓展公共服務(wù)供給機(jī)制。堅(jiān)持普惠性、保基本、均等化、可持續(xù)方向，從解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題入手，增強(qiáng)政府職責(zé)，提高公共服務(wù)共建能力和共享水平。把社會(huì)事業(yè)發(fā)展重點(diǎn)放在接納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多的城鎮(zhèn), 加快推進(jìn)作為吸納新落戶人口主力的中小城鎮(zhèn)的發(fā)展。通過加大國家對(duì)這些城鎮(zhèn)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、固定資產(chǎn)投資、公共資源配置投放等方面的支持力度，加強(qiáng)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、公共文化、環(huán)境保護(hù)等基本公共服務(wù)，努力實(shí)現(xiàn)全覆蓋完善它們的就業(yè)崗位提供能力，社會(huì)公共服務(wù)保障能力，為新落戶人口平等享受公共服務(wù)提供相應(yīng)支撐。[3]

二、著力構(gòu)建”三權(quán)流轉(zhuǎn)”機(jī)制，提高有條件的農(nóng)民工進(jìn)城落戶的主動(dòng)性

提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率一方面是城鎮(zhèn)戶籍人口的不斷增加,另一方面是農(nóng)村戶籍人口的不斷減少，這也意味著越來越多的人永久性地離開農(nóng)村。在這個(gè)過程中，農(nóng)民顧慮的問題是自己進(jìn)城落戶是否會(huì)導(dǎo)致“三權(quán)”(土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán))的喪失。“據(jù)四川省統(tǒng)計(jì)局2014年7月25日發(fā)布的《2014年四川省進(jìn)城務(wù)工人員現(xiàn)狀調(diào)查報(bào)告》顯示：有93.7%的進(jìn)城務(wù)工人員表示習(xí)慣城市生活，但愿意落戶城市的只有10.7%；怕養(yǎng)老得不到解決、住房沒有保障、失業(yè)或找不到工作是進(jìn)城務(wù)工人員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口擔(dān)心的三大問題；如果轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，進(jìn)城務(wù)工人員希望家中土地維持現(xiàn)狀不變和有償流轉(zhuǎn)的比例占59.3%，希望農(nóng)村住房維持現(xiàn)狀不變的占57.4%。目前中央雖然提出了保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口隨遷子女平等享有受教育權(quán)利；把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系；把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系，采取多種方式保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本住房需求。但在城鎮(zhèn)職工各項(xiàng)保障存在機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)職工雙軌制甚至多軌制都還剪不斷理還亂的背景下，幾乎沒有人會(huì)相信對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工的保障能夠很快與城鎮(zhèn)居民平起平坐”。[4]所以說讓進(jìn)城落戶農(nóng)民工放棄現(xiàn)在政策上賦予農(nóng)民的這三項(xiàng)權(quán)益，那他們心理上當(dāng)然是極其顧慮的，也是極不情愿的。因此,切實(shí)保障進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，對(duì)于提高農(nóng)民進(jìn)城落戶積極性、順利推進(jìn)戶籍制度改革、促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展是至關(guān)重要的。所以,國務(wù)院公布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》明確提出：現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。[5]

但是，如果長(zhǎng)期保留城落戶農(nóng)民的“三權(quán)”，也會(huì)在進(jìn)城農(nóng)民與留村農(nóng)民之間、進(jìn)城農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民之間、農(nóng)民與中央政府、地方政府以及輸出地政府與輸入地政府之間引發(fā)諸多利益矛盾沖突,也會(huì)面臨農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移帶來的“誰來種地”的問題，宅基地及其上的房屋資源閑置、浪費(fèi)等問題。因此,既要維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，也要建立健全“三權(quán)流轉(zhuǎn)”機(jī)制,支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。為此，一要落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活財(cái)產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)和集體收益分配權(quán)確權(quán)到戶，頒證到戶。二要引導(dǎo)“三權(quán)”規(guī)范有序流轉(zhuǎn)， 規(guī)定農(nóng)民進(jìn)城落戶后，其保留的土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)依法流轉(zhuǎn)，即保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，不得無故撂荒 ；保留的宅基地使用權(quán)可以自愿有償出讓，也可量化為集體資產(chǎn)，參與農(nóng)村股份合作經(jīng)營,并在農(nóng)村集體組織依法決定遷村并點(diǎn)時(shí)應(yīng)當(dāng)與留村農(nóng)民履行相同義務(wù)和享有同等權(quán)利; 保留享有與留村農(nóng)民平等的集體收益分配權(quán), 以自愿有償出讓股份的形式流轉(zhuǎn)其收益權(quán)。三要建立健全以政府主導(dǎo)，以區(qū)縣服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)站、村級(jí)服務(wù)點(diǎn)為網(wǎng)絡(luò)，服務(wù)“三農(nóng)”為宗旨的非盈利性的“三權(quán)”流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)；并建立流轉(zhuǎn)信息庫，開展信息咨詢、評(píng)估、協(xié)辦手續(xù)等服務(wù)。四要建立公開“三權(quán)”流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)，使社會(huì)各方能夠及時(shí)、全面、準(zhǔn)確地獲取可靠的“三權(quán)”流轉(zhuǎn)信息。五要積極培育各種具有較強(qiáng)專業(yè)性、獨(dú)立性和權(quán)威性的“三權(quán)”投資機(jī)構(gòu)、法律咨詢機(jī)構(gòu)、委托恰談代理機(jī)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等有效開展“三權(quán)”流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)組織。六要建立相應(yīng)的法律法規(guī)和程序,建立公平、開放、透明的“三權(quán)”流轉(zhuǎn)價(jià)格的形成和引導(dǎo)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“三權(quán)”的有序流轉(zhuǎn)。[6]通過這些機(jī)制的運(yùn)行實(shí)現(xiàn)農(nóng)民“三權(quán)”資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本，讓農(nóng)民帶著資產(chǎn)或資本進(jìn)城，為他們安居落戶城鎮(zhèn)提供支持。只有這樣，讓農(nóng)民在落戶城鎮(zhèn)的同時(shí)無后顧之憂，退出的農(nóng)村資源能夠得到有效利用。

三、著力構(gòu)建“三個(gè)掛鉤”機(jī)制，調(diào)動(dòng)地方城市政府吸納農(nóng)民工進(jìn)城落戶的積極性

改革開放以來，全國大多數(shù)城市地方政府對(duì)待農(nóng)民工的態(tài)度大都經(jīng)歷了一個(gè)從抵制、驅(qū)趕、限制到公開、敞開甚至主動(dòng)出擊、爭(zhēng)奪的過程，但到目前為止大多還是要農(nóng)民工“進(jìn)城不落戶”, “要人手不要人口”。因?yàn)槿绻屴r(nóng)民工進(jìn)城落戶,就要讓他們享有與城市居民相同的排他性公共服務(wù)，就必將大幅度增加城市地方政府的財(cái)政支出；隨著進(jìn)城落戶人口規(guī)模的擴(kuò)大，非排他性公共服務(wù)供給也必然大幅度增加。但是由于城鎮(zhèn)公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)依現(xiàn)有城鎮(zhèn)戶籍人數(shù)而定，城市地方政府沒有動(dòng)力、很多地方政府也沒有多大財(cái)力為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供公共服務(wù)。2013年7月，中國社科院曾發(fā)布《城市藍(lán)皮書》稱，目前我國東、中、西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本分別為17.6萬元、10.4萬元和10.6萬元，全國平均為13.1萬元/人。目前，這些成本主要由城市地方政府承擔(dān)，這也是地方政府對(duì)提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率動(dòng)力不足、并且“戶改幾乎遭遇所有市長(zhǎng)的反對(duì)”的主要原因；在現(xiàn)行體制模式下，要“人手”不要“人口”，仍是城市地方政府最現(xiàn)實(shí)的選擇。[7]

另外,推進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城落戶會(huì)給輸入地政府與輸出地政府帶來不同的利益增進(jìn)效應(yīng)：對(duì)輸出地來說，輸出人口可使本地政府擁有更多可用的土地資源；對(duì)輸入地而言，輸入人口可為本地發(fā)展提供大量廉價(jià)的勞動(dòng)力資源。但由于目前中央政府與地方政府、輸入地政府與輸出地政府對(duì)推進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城落戶的農(nóng)民宅基地指標(biāo)如何轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，又如何實(shí)現(xiàn)跨省跨地流轉(zhuǎn)分配，農(nóng)民工各種社會(huì)保障又如何在輸入地與輸出地之間轉(zhuǎn)移接續(xù)等還沒有形成有效的體制機(jī)制，因而輸入地政府與輸出地政府大都只想分享農(nóng)民進(jìn)城落戶所帶來的利益增進(jìn)效應(yīng),而不愿意承擔(dān)其市民化的成本，它們?cè)诔杀痉謹(jǐn)偵暇拖嗷ネ普?。從“誰受益、誰承擔(dān)”的經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來說，輸入地政府是農(nóng)民工的最大受益者，應(yīng)當(dāng)在其成本分擔(dān)中負(fù)起主要責(zé)任，承擔(dān)起推進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城落戶過程中教育、醫(yī)療、保障房等社會(huì)保障的主要成本。但這樣要求又可能產(chǎn)生另外一個(gè)問題，即農(nóng)民進(jìn)城落戶后，享受了輸入地的公共服務(wù)，但其土地仍然留在輸出地，其土地收益則歸輸出地所有；輸出地還能轉(zhuǎn)移的勞動(dòng)力市民化中獲取更多的外部性收益，如勞動(dòng)力在輸入地賺得的金額帶回老家，在輸入地學(xué)到技術(shù)本領(lǐng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等都能帶動(dòng)輸出地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這對(duì)輸入地來說又失公允。[8]

因此, 要加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率,就要調(diào)動(dòng)地方城市政府吸納農(nóng)民工進(jìn)城落戶的積極性,就必須著力構(gòu)建“三個(gè)掛鉤”機(jī)制。一是人財(cái)“掛鉤”機(jī)制。要適應(yīng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的客觀趨勢(shì),進(jìn)一步完善財(cái)稅制度,以常住人口作為財(cái)政分成依據(jù)來調(diào)整各級(jí)政府之間的財(cái)政分配關(guān)系。分配一般性轉(zhuǎn)移支付要考慮吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口帶來的增支因素，分配專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要逐步按照常住人口口徑計(jì)算，切實(shí)緩解一些城鎮(zhèn)因吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口而增加的財(cái)政支出壓力。要健全中央和省兩級(jí)專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)移支付制度,根據(jù)各城市吸納農(nóng)民工進(jìn)城落戶的規(guī)模，每年定向給予財(cái)政補(bǔ)助，以激勵(lì)城市吸納外來人口。要促進(jìn)生產(chǎn)型稅收向消費(fèi)型稅收的轉(zhuǎn)變,逐步使消費(fèi)稅成為主體稅種，改變地方政府要“人手”不要“人口”的傾向?；痉较蚴菧p少間接稅，增加直接稅；減少來自于企業(yè)繳納的稅，增加來自于居民繳納的稅收等，鼓勵(lì)地方提供良好的公共服務(wù)，并吸納更多人口。[9]要建立健全財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)政管理體制,實(shí)現(xiàn)基層政府“事權(quán)”和“財(cái)權(quán)”的對(duì)應(yīng),確?；鶎诱邆涮峁┕卜?wù)和以一定財(cái)政資金調(diào)配人口空間分布的能力。二是人地“掛鉤”機(jī)制。多年來我國城鎮(zhèn)化中最大的問題是人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的脫節(jié)，土地的城鎮(zhèn)化速度大大快于人口的城鎮(zhèn)化，這跟這些年來推行建設(shè)用地增減掛鉤直接相關(guān)，因?yàn)橹辉谕恋厣献鑫恼?。本來真正的城?zhèn)化主要是人的城鎮(zhèn)化或人地同步的城鎮(zhèn)化,因此就不應(yīng)該僅僅拿土地跟土地掛鉤，而應(yīng)該拿土地和農(nóng)民進(jìn)城取得戶籍落戶掛鉤，就是根據(jù)各城市實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化的數(shù)量，在每年的用地指標(biāo)上增加一部分指標(biāo)，用于解決農(nóng)民工的住房、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施的用地問題；實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)民工進(jìn)城落戶的規(guī)模掛鉤、城市化地區(qū)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納外來人口進(jìn)入城市定居規(guī)模掛鉤。“掛鉤”土地指標(biāo)收益在確保農(nóng)民工市民化有穩(wěn)定可靠保障和居住條件的基礎(chǔ)上，收益剩余部分全部用于城市基本公共服務(wù)建設(shè)，用于擴(kuò)大城市基礎(chǔ)設(shè)施和提高公共服務(wù)容量。對(duì)于吸納農(nóng)民工進(jìn)城落戶多的城市，可以給進(jìn)城落戶農(nóng)民工以相同的市民福利待遇，但進(jìn)城落戶農(nóng)民工在原籍的土地也應(yīng)由國家有償分期收回。同時(shí)，中央根據(jù)收回土地的指標(biāo)，給解決農(nóng)民戶籍城市一定的建設(shè)用地指標(biāo)。這樣，戶籍制度改革與土地制度改革也就聯(lián)動(dòng)起來了。[10]由于短期而言，農(nóng)民工市民化對(duì)流入地政府而言將形成明顯的財(cái)政壓力，而流出地政府相對(duì)受益。對(duì)此，可從“錢”、“地”兩個(gè)方面來考慮調(diào)劑：流出地政府向中央政府上交部分土地收益，然后由中央政府通過轉(zhuǎn)移支付的方式專門用于流入地政府的農(nóng)民工市民化工作;在流出地和流入地之間建立一個(gè)土地指標(biāo)的增減掛鉤機(jī)制，流出地政府收儲(chǔ)的農(nóng)民轉(zhuǎn)讓出來的承包地指標(biāo)和宅基地指標(biāo)，拿出一部分給流入地政府,[11]并允許農(nóng)民工將老家宅基地復(fù)耕為農(nóng)地的過程中，將宅基地所對(duì)應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)界定給農(nóng)民，讓該農(nóng)民將宅基地使用權(quán)帶到其就業(yè)落戶的城市去，實(shí)行農(nóng)業(yè)用地跨地區(qū)的占補(bǔ)平衡。三是中央基建投資安排與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤。要加大國家對(duì)吸納農(nóng)民工較多城鎮(zhèn)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、固定資產(chǎn)投資、公共資源配置投放等方面的支持力度。要加強(qiáng)吸納農(nóng)民工較多城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造,切實(shí)做好土地征收、補(bǔ)償安置等前期工作，積極推進(jìn)“棚改”貨幣化安置，縮短安置周期、節(jié)省安置費(fèi)用，滿足群眾多樣化的居住需求。要積極完善棚改區(qū)的配套基礎(chǔ)設(shè)施,努力實(shí)現(xiàn)配套設(shè)施與棚改區(qū)的安置住房同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步交付使用。

四、著力構(gòu)建“三方分擔(dān)”機(jī)制，增強(qiáng)各方共同推動(dòng)農(nóng)民工進(jìn)城落戶的協(xié)同性

加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率, 推進(jìn)農(nóng)民工及常住人口市民化，首先會(huì)給政府、企業(yè)和農(nóng)民三類利益主體帶來巨大的利益增進(jìn)效應(yīng)。對(duì)中央政府來說,推進(jìn)農(nóng)民工及常住人口市民化既有利于從根本上解決好“三農(nóng)”問題、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)、改善民生促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展,也有利于推動(dòng)我國由“數(shù)量型”人口紅利向“質(zhì)量型”人口紅利轉(zhuǎn)變,提高全要素生產(chǎn)率,形成兩頭小、中間大的穩(wěn)定的橄欖型社會(huì)結(jié)構(gòu)。對(duì)地方城市政府來說, 推進(jìn)農(nóng)民工及常住人口市民化既可以為地方城市發(fā)展提供大量廉價(jià)的勞動(dòng)力資源,又可以穩(wěn)定地方城市房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展、擴(kuò)大城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施投資，產(chǎn)生投資的乘數(shù)效應(yīng)，擴(kuò)大就業(yè)，加快發(fā)展,還能夠推動(dòng)包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等城市基本社會(huì)服務(wù)的發(fā)展，從而增加就業(yè)機(jī)會(huì)，提高城市功能和生活品質(zhì)。對(duì)企業(yè)發(fā)展來說, 推進(jìn)農(nóng)民工市民化就會(huì)吸引更多的農(nóng)村人到城鎮(zhèn)，就有利于造就一批穩(wěn)定的技術(shù)產(chǎn)業(yè)工人，有利企業(yè)形成一支有經(jīng)驗(yàn)積累和技術(shù)水平的穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)大軍，促進(jìn)企業(yè)的人力資本積累、技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。對(duì)農(nóng)民工自身來說,推進(jìn)農(nóng)民工及常住人口市民化，讓他們安居落戶在城鎮(zhèn)，每年就能大大減少在城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村來回的交通費(fèi)用和誤工成本，從而就會(huì)增加農(nóng)民工實(shí)際收益; 就意味著他們可以與城鎮(zhèn)居民一樣享有同等的就業(yè)、醫(yī)療、教育、保障房和社會(huì)保障等收益，從而大大改善和提高農(nóng)民工個(gè)人及家庭福利待遇水平。[12]

但是,天下沒有免費(fèi)的午餐,推進(jìn)農(nóng)民工及常住人口市民化任務(wù)艱巨，成本巨大，任何一方都不可能全部承擔(dān),這就需要明確政府(包括中央政府、輸入地政府、輸出地政府)、企業(yè)和農(nóng)民自身三個(gè)主體的責(zé)任，建立合理的成本分擔(dān)機(jī)制。第一，必須明確中央政府、省級(jí)政府和地方城市政府在推進(jìn)農(nóng)民工進(jìn)城落戶方面的主要職責(zé)。中央政府必須依法制定基本公共服務(wù)的全國最低標(biāo)準(zhǔn)，并依法帶頭承擔(dān)義務(wù)教育、公共醫(yī)療和社會(huì)保障等基本公共服務(wù)成本，增加對(duì)接納跨地區(qū)農(nóng)民工及常住人口較多省份城市的財(cái)政支出補(bǔ)助；省級(jí)政府主要本省(區(qū)、市)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，承擔(dān)本省公共服務(wù)的費(fèi)用支出，并增加對(duì)接納農(nóng)民工及常住人口較多城市的財(cái)政支出補(bǔ)助；地方城市政府則要承擔(dān)中央政府、省級(jí)政府規(guī)定的公共服務(wù)費(fèi)用支出部分，以及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營成本。第二，中央政府及省級(jí)政府要根據(jù)城市公共服務(wù)產(chǎn)品的不同各類，采取差異化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與財(cái)政分擔(dān)體系，要以“誰受益大，誰承擔(dān)多”的理念來明確地方城市的主體責(zé)任，對(duì)于享受人口紅利的輸入地來說，應(yīng)明確其承擔(dān)更多的責(zé)任。第三，還必須明確政府、企業(yè)和個(gè)人不同責(zé)任，政府主要承擔(dān)農(nóng)民進(jìn)城落戶在義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、衛(wèi)生醫(yī)療、社會(huì)保障、保障性住房建設(shè)以及城市公共設(shè)施建設(shè)等方面的公共費(fèi)用；企業(yè)則需要保證職工工資正常增長(zhǎng)，并繳納職工社會(huì)保障費(fèi)用，并可利用自有土地經(jīng)規(guī)劃批準(zhǔn)建設(shè)職工宿舍；農(nóng)民個(gè)人則需要承社會(huì)保障的自繳部分和住房、教育、醫(yī)療等私人費(fèi)用。[13]

五、著力構(gòu)建“三制接續(xù)”機(jī)制，增強(qiáng)各類城市逐步吸收農(nóng)民工進(jìn)城落戶的有序性

上世紀(jì)50年代，我國以供應(yīng)城鎮(zhèn)居民定量糧為依據(jù)，來劃分“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”，并實(shí)行城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度。這一制度的本意是適應(yīng)優(yōu)先發(fā)展城市工業(yè)的需要，固定農(nóng)業(yè)人口，來保證糧食供給，同時(shí)避免勞動(dòng)力大規(guī)模地涌入城市,在特定歷史條件下對(duì)促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等方面發(fā)揮了一定作用。改革開放以來，為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，對(duì)它進(jìn)行了一系列改革，但以往這些改革并沒有動(dòng)搖其根基，傳統(tǒng)體制下形成的城鄉(xiāng)二元分割局面仍然存在。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量大大增加，“二元制”戶籍管理模式已完全不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求,迫切需要對(duì)它進(jìn)行徹底改革。根據(jù)今年10月27日《觀察者網(wǎng)》發(fā)表的《“逃離北上廣”成傳說：上海5年流入500余萬人口》的文章，上海2009年常住人口1640萬，2010年增長(zhǎng)至2300萬，2014年年底為2425萬。排名第二的是北京，五年流入人口396萬，廣州、東莞、深圳位列四、五、六位，流入人口分別為275、199、186萬。2014年7月30日經(jīng)黨中央審議、國務(wù)院頒布的《關(guān)于推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，為戶籍制度改革順利推進(jìn)指明了方向。但是推進(jìn)改革的難度很大：一是戶籍上附著的利益較多，形成的時(shí)間較久，涉及的領(lǐng)域較多，協(xié)調(diào)的難度很大,需要逐步剝離；二是城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、城市之間的人口集聚力和承載力差別較大，需要合理引導(dǎo)；三是各類群體高度期待且訴求多元，需要統(tǒng)籌兼顧。針對(duì)這些難點(diǎn)，改革需要把握尊重意愿、分類實(shí)施、有序推進(jìn)的原則。到2020年，要基本形成以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定職業(yè)為戶口遷移基本條件、以經(jīng)常居住地登記戶口為基本形式，城鄉(xiāng)統(tǒng)一、以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度。[14]

創(chuàng)新人口管理，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。目前，為了增強(qiáng)各類城市逐步吸收農(nóng)民工進(jìn)城落戶的有序性和平穩(wěn)性,需要著力建立和完善如下三項(xiàng)制度的接續(xù)機(jī)制：一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消城鄉(xiāng)居民的身份差別，為消除城鄉(xiāng)壁壘、推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化創(chuàng)造有利條件。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，就是“取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口”,建立以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定就業(yè)為基本條件、以經(jīng)常居住地登記為基本形式的戶口遷移登記制度;建成國家人口基礎(chǔ)信息庫，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)的信息整合和共享，為城鎮(zhèn)編制經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、制訂公共政策等提供依據(jù)。二是建立實(shí)施居住證制度，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制，解決好暫不具備落戶條件或者不愿落戶城鎮(zhèn)人口的教育、就業(yè)、醫(yī)療等基本公共服務(wù)保障問題。居住證是持證人在居住地居住、作為常住人口享受基本公共服務(wù)和便利、申請(qǐng)登記常住戶口的證明；公民離開常住戶口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所、連續(xù)就讀條件之一的，可以依照本條例的規(guī)定申領(lǐng)居住證。實(shí)施居住證制度，是在現(xiàn)階段不同城鎮(zhèn)分類落戶的條件下逐步放寬對(duì)人口遷移限制的一種有益探索，是一項(xiàng)過渡性制度安排。[15]實(shí)行居住證制度的目的，是建立與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)供給機(jī)制，為持證人提供與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊幕竟卜?wù)和便利，特別是為那些已經(jīng)在城鎮(zhèn)就業(yè)居住但尚未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口解決子女義務(wù)教育、基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老、就業(yè)服務(wù)等方面的實(shí)際困難。各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況積極創(chuàng)造條件，不斷擴(kuò)大為居住證持有人提供公共服務(wù)和便利的范圍，提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)對(duì)城鎮(zhèn)常住人口全覆蓋，讓更多流動(dòng)人口能夠融入城鎮(zhèn)，使他們對(duì)居住的城鎮(zhèn)更有歸屬感和認(rèn)同感。三是建立完善與居住年限等條件相掛鉤的積分落戶制度，分類指導(dǎo)農(nóng)民工市民化，為公平有序落戶提供階梯式政策通道, 加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化水平。當(dāng)前不少城市都逐步試點(diǎn)了積分落戶制度，這種政策調(diào)整可以引導(dǎo)人口“梯度轉(zhuǎn)移”，有效預(yù)防城市病。但是這種制度只是對(duì)舊戶籍制度的一種破題，一種過渡，并不是真正的戶籍制度改革，如果僅僅通過積分制改革將城市再次劃分為小城市、大城市、特大城市，那么積分落戶制度反而可能成為戶籍改革的又一個(gè)障礙。

[1]習(xí)近平. 關(guān)于〈中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議〉的說明[N].人民日?qǐng)?bào)，2015-11-03.

[2][7][11]方輝振. 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的利益效應(yīng)及協(xié)調(diào)機(jī)制[J].中共中央黨校學(xué)報(bào),2015，(3).

[3]中共中央.關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議[N].人民日?qǐng)?bào)，2015-11-03.

[4]童大煥.農(nóng)民不愿進(jìn)城落戶的遠(yuǎn)慮和近憂[N]. 新華每日電訊，2014-08-04.

[5]國務(wù)院.關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-07-30.

[6]方輝振等.現(xiàn)階段保留進(jìn)城市落戶農(nóng)民“三權(quán)”的意義與效應(yīng)[J].中共天津市委黨校學(xué)報(bào),2015，(2).

[8][9]王大偉.城鎮(zhèn)化擴(kuò)內(nèi)需的關(guān)鍵是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化[N].中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2013-01-08.

[10]華生.城鎮(zhèn)化問題癥結(jié)在于土地和人口脫節(jié)[N].經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2013-05-23.

[11]張占斌等.我國農(nóng)民工市民化的財(cái)政支出測(cè)算與時(shí)空分布研究[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2013，(10).

[13]張國勝等.社會(huì)成本、分?jǐn)倷C(jī)制與我國農(nóng)民工市民化[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2013，(1).

[14]黃明.進(jìn)城農(nóng)民如何實(shí)現(xiàn)“市民夢(mèng)”[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-12-18.

[15]陳錫文.推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化[N].人民日?qǐng)?bào)，2015-12-07.

(責(zé)任編輯：輝 龍)

2016-09-11

方輝振(1958-)，男，安徽歙縣人，中共南京市委黨校(南京市行政學(xué)院)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授，研究方向?yàn)樯鐣?huì)主義經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及三農(nóng)問題。董若愚(1970-),男，安徽桐城人，中共黃山市委黨校(黃山市行政學(xué)院)經(jīng)濟(jì)學(xué)副教授，研究方向?yàn)樯鐣?huì)主義經(jīng)濟(jì)問題。

F291

A

1672-1071(2016)05-0062-06