李國新　國家公共文化服務(wù)體系建設(shè)專家委員會(huì)主任中國圖書館學(xué)會(huì)圖書館法律與知識(shí)產(chǎn)權(quán)研究專業(yè)委員會(huì)主任北京大學(xué)信息管理系教授

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關(guān)于《公共圖書館法(征求意見稿)》修改完善的思考

李國新國家公共文化服務(wù)體系建設(shè)專家委員會(huì)主任
中國圖書館學(xué)會(huì)圖書館法律與知識(shí)產(chǎn)權(quán)研究專業(yè)委員會(huì)主任
北京大學(xué)信息管理系教授

各位專家、各位同仁、各位代表，大家上午好！兩個(gè)月之前，我和論壇商定的發(fā)言題目是“公共圖書館立法的重點(diǎn)任務(wù)”，兩天前臨時(shí)決定改變?yōu)榻裉斓念}目。為什么要改？12月9日，《公共圖書館法（征求意見稿）》已經(jīng)由國務(wù)院法制辦正式向全社會(huì)公開征求意見，到1月9日結(jié)束。眼下，《公共圖書館法》征求意見是業(yè)界最重要的事情之一。今天，我就拋磚引玉，發(fā)表一點(diǎn)個(gè)人看法，以期推動(dòng)業(yè)界群策群力，更多地提出真知灼見，把《公共圖書館法》修改好。

剛才文化部劉小琴巡視員已經(jīng)講了，圖書館法即便從研究制定公共圖書館法算起，也已經(jīng)有七八年的時(shí)間了，如果從中國圖書館立法算起，已經(jīng)15年了（從2001年開始）。15年嘔心瀝血，15年艱難歷程，走到今天實(shí)在不容易，我作為親歷者之一，感觸良多。在這15年中，有太多的爭(zhēng)論，有太多的曲折。社會(huì)上的爭(zhēng)論我不說，就在業(yè)界，對(duì)許多基本問題的看法就有很大差異，于是就導(dǎo)致立法主管部門要求我們先在業(yè)界內(nèi)部統(tǒng)一思想，厘清對(duì)一些基本問題的看法，求得最大公約數(shù)。我認(rèn)為，征求意見的過程，應(yīng)該成為業(yè)界凝聚共識(shí)的過程。

今天的立法環(huán)境跟5年前、15年前相比，發(fā)生了很大變化。首先，《公共文化服務(wù)保障法》從2014年啟動(dòng)后快速推進(jìn)，2015年5月已經(jīng)完成了向全社會(huì)公開征求意見的程序，2016年年初就會(huì)提交全國人大常委會(huì)審議。公共圖書館是公共文化服務(wù)體系的重要組成部分，所以《公共文化服務(wù)保障法》肯定要涉及公共圖書館的事情。伴隨著《公共文化服務(wù)保障法》的快速、順利推進(jìn)，社會(huì)上已經(jīng)出現(xiàn)了一個(gè)新的疑問：有了《公共文化服務(wù)保障法》還需要為公共圖書館立法嗎？第二，這些年來，特別是2005年以來，國家有關(guān)公共文化服務(wù)、公共圖書館事業(yè)的政策、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范建設(shè)明顯推進(jìn)，速度在加快，比如說《公共圖書館建設(shè)用地指標(biāo)》 《公共圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《公共圖書館服務(wù)規(guī)范》等。這說明我們的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)已經(jīng)有了明顯進(jìn)展，與2001年之前相比變化很大。但是直到今天，我們業(yè)界在立法目標(biāo)以及有關(guān)公共圖書館事業(yè)發(fā)展的一些最基本的問題上，認(rèn)識(shí)分歧仍然存在，甚至很大，所以盡管《公共圖書館法》已經(jīng)兩次進(jìn)入全國人大的立法規(guī)劃，但推進(jìn)速度并不理想。今天，《公共圖書館法》終于進(jìn)入了向全社會(huì)公開征求意見的階段，我覺得業(yè)界有必要進(jìn)一步提高對(duì)公共圖書館立法必要性和重要性的認(rèn)識(shí)，認(rèn)識(shí)到對(duì)公共圖書館事業(yè)來說，最高利益和最大前提是凝聚共識(shí)，擱置爭(zhēng)議，推動(dòng)《公共圖書館法》早日出臺(tái)。通俗地說，先讓法律出來，不完善、不完整再進(jìn)行修改。所以我覺得在這次征求意見的過程中，業(yè)界應(yīng)該以建設(shè)性的態(tài)度來發(fā)表意見，目標(biāo)是推動(dòng)法律盡早出臺(tái)。

在我看來，《公共圖書館法（征求意見稿）》有亮點(diǎn)，有特點(diǎn)。我說的“亮點(diǎn)”是褒義詞，“特點(diǎn)”是中性詞。亮點(diǎn)和特點(diǎn)主要是：（1）立法的總體思路，內(nèi)容簡(jiǎn)約，規(guī)定原則，這樣有利于凝聚共識(shí)，有利于避免爭(zhēng)議，有利于推動(dòng)盡快出臺(tái)。（2）對(duì)公共圖書館的法律界定，突破了“政府舉辦”的范圍，擴(kuò)展到公民、法人和其他組織設(shè)立的符合條件的圖書館。（3）適應(yīng)政府轉(zhuǎn)變職能的需要，規(guī)定了國務(wù)院和省級(jí)人民政府文化行政主管部門，要通過制定公共圖書館事業(yè)發(fā)展規(guī)劃來實(shí)施對(duì)事業(yè)發(fā)展的宏觀管理，為各級(jí)政府由“辦文化”向“管文化”轉(zhuǎn)變提出了法律要求。（4）規(guī)定地方政府建設(shè)公共圖書館服務(wù)體系、所有的設(shè)置主體要保障公共圖書館正常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和配備專業(yè)工作人員的法律責(zé)任。（5）提出了公共圖書館應(yīng)該具備的基本條件，也就是設(shè)定了公共圖書館的起步門檻，保證了公共圖書館的基本質(zhì)量。（6）以公共圖書館的“章程制”推動(dòng)公共圖書館建設(shè)法人治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)公共圖書館內(nèi)部管理體制機(jī)制改革。（7）明確規(guī)定公共圖書館要承擔(dān)妥善保護(hù)讀者個(gè)人信息的法律責(zé)任。（8）確立了公共圖書館免費(fèi)提供基本服務(wù)的原則。（9）確立了高校、科研和政府設(shè)置的其他類型圖書館如果向公眾開放，由國家給予必要的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的原則。（10）確立了政府對(duì)公共圖書館的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)與服務(wù)績(jī)效掛鉤的原則。以上在我看來屬于亮點(diǎn)和特點(diǎn)。

下面我主要說關(guān)于《公共圖書館法（征求意見稿）》進(jìn)一步修改和完善的個(gè)人思考。

第一，這次的法律草案有一個(gè)比較重要的缺失，就是關(guān)于體現(xiàn)現(xiàn)代圖書館服務(wù)理念和國家發(fā)展公共圖書館事業(yè)根本責(zé)任的表達(dá)。公共圖書館是干什么的，最近十多年業(yè)界理論研究和實(shí)踐推進(jìn)中最大的成果，就是認(rèn)識(shí)到公共圖書館承擔(dān)著保障公民基本文化權(quán)益的重要責(zé)任，政府設(shè)置并且保障公共圖書館的運(yùn)行服務(wù)是一種責(zé)任，公民通過公共圖書館去獲得和利用文獻(xiàn)信息資源是一種權(quán)利。所以，法律首先得宣誓國家要保障公民平等、自由、合法地利用公共圖書館的權(quán)利這個(gè)重要理念、核心思想在目前的征求意見稿中缺失了。

第二，也算一個(gè)缺失，征求意見稿中沒有明確規(guī)定公共圖書館的職責(zé)。公共圖書館是干什么的？在社會(huì)系統(tǒng)中為什么要有公共圖書館？看一下國外的圖書館法律，基本都有有關(guān)職責(zé)、職能的規(guī)定。征求意見稿采用了把職責(zé)分散到服務(wù)中去寫的辦法，可能不是一個(gè)太好的處理辦法。實(shí)際上，公共圖書館的職責(zé)是什么，這些年經(jīng)過長(zhǎng)期研究已經(jīng)有了一個(gè)基本的共識(shí)，以前的若干草案稿已經(jīng)做出了提煉，我認(rèn)為可以直接吸收。

第三，要準(zhǔn)確地理解和認(rèn)識(shí)公共圖書館和博物館之間的共性和特點(diǎn)。為什么這么說呢？在我看來，這次的《公共圖書館法（征求意見稿）》，有太多的《博物館條例》的痕跡?！恫┪镳^條例》前不久剛剛公布，征求意見稿中的許多說法直接套用了《博物館條例》的表達(dá)。但是有一點(diǎn)我們得明確認(rèn)識(shí)到，雖然圖書館和博物館都屬于公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)，但是這兩個(gè)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、功能、特點(diǎn)有明顯的區(qū)別。博物館是一個(gè)社會(huì)化程度比較高的公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)，而圖書館的社會(huì)化程度就比較低，不僅中國如此，國外也一樣。為什么我們的民辦博物館有許多，而民辦圖書館那么少，這當(dāng)中有必然的規(guī)律，所以簡(jiǎn)單地以博物館來套圖書館可能不恰當(dāng)。體現(xiàn)在具體的表述上，就是征求意見稿中對(duì)公共圖書館的界定我覺得在兩個(gè)層面會(huì)有爭(zhēng)議：（1）用“非營利組織”這個(gè)中心詞界定公共圖書館。什么是非營利組織？國內(nèi)有不同的說法，國外等同于非政府組織。非營利組織最主要的特點(diǎn)，按照比較通行的說法，包括非政府性、非營利性、自愿性、自治性，以此衡量公共圖書館，我覺得差異較大。還有一個(gè)情況應(yīng)該注意，十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中有“培育非營利組織”的提法，到了2015年初中辦國辦的《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》，這個(gè)提法沒有了，變成了“培育和規(guī)范文化類社會(huì)組織”，這個(gè)變化體現(xiàn)了什么發(fā)展導(dǎo)向和政策導(dǎo)向？需要考慮法律和重大改革政策的銜接。把公共圖書館界定為“非營利組織”是從哪來的？是套用了《博物館條例》中對(duì)博物館的界定所以我提出要準(zhǔn)確地理解和認(rèn)識(shí)博物館和公共圖書館的共性與特點(diǎn)。（2）公民、法人和其他組織設(shè)立的圖書館能不能納入公共圖書館。昨天程煥文教授在《邁向權(quán)利時(shí)代——公共圖書館發(fā)展與廣州實(shí)踐》的主題論壇會(huì)場(chǎng)上說過他的觀點(diǎn)：公民法人和其他組織設(shè)立圖書館，完全可以向所有人開放，但它就是公民、法人和其他組織設(shè)立的圖書館，不能叫公共圖書館理由我就不多說了，請(qǐng)大家聽程煥文教授的高見。

第四，需要再研究一下公共圖書館應(yīng)該具備的條件和公共圖書館概念拓展以后的平衡、協(xié)調(diào)問題，現(xiàn)在征求意見稿已經(jīng)把公民個(gè)人、法人和社會(huì)組織辦的圖書館納入了公共圖書館，同時(shí)也給公共圖書館設(shè)立了必備條件（第12條）。我的看法是：如果按照第12條，現(xiàn)在中國恐怕連一家公民、法人、社會(huì)組織辦的圖書館都不會(huì)有了，現(xiàn)有的基本上都不能滿足第12條的要求。所以，我們得研究概念拓展以后和公共圖書館“基本標(biāo)準(zhǔn)”之間的平衡和協(xié)調(diào)問題，要不然這個(gè)法律出來了，保守地講，非但不能提高公共圖書館的社會(huì)化發(fā)展水平，相反，現(xiàn)有的民營圖書館都得被排除掉。

第五，要正確把握和體現(xiàn)公共圖書館服務(wù)的基本性問題?！盎拘浴狈謨蓚€(gè)層面來看，一方面，屬于公共圖書館的基本服務(wù)，不能推脫責(zé)任；另一方面，不屬于基本服務(wù)的不要納入。前一個(gè)方面，比如說征求意見稿有個(gè)規(guī)定：“有條件的可以免費(fèi)提供參考咨詢”。有條件的可以免費(fèi)，那是不是說沒有條件的可以不免費(fèi)？參考咨詢是圖書館的最基本服務(wù)，當(dāng)然參考咨詢本身是有彈性的，從一般到復(fù)雜。我們可以說一些特殊的參考咨詢服務(wù)可以適當(dāng)收費(fèi)，但“有條件的可以免費(fèi)”這種說法肯定不合適。公共圖書館的一般性參考咨詢肯定是不能收費(fèi)的，這里不存在有條件沒條件的問題國家的免費(fèi)開放補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)就包括了對(duì)參考咨詢的補(bǔ)助。第二個(gè)方面，比如說征求意見稿中規(guī)定公共圖書館“在國家法定節(jié)假日、公休日應(yīng)當(dāng)開放”。法律上的“應(yīng)當(dāng)”是什么意思？是“必須”。這個(gè)問題我們研究了十幾年，最后在學(xué)界基本形成了共識(shí)，表達(dá)為“法定節(jié)假日應(yīng)有開放時(shí)間”。365天開館的公共圖書館全世界只有中國有，為什么？我們要思考一下公共圖書館運(yùn)行的基本規(guī)律。我們一直說公共文化服務(wù)保障基本權(quán)利、滿足基本需求，為什么在開放時(shí)間上我們忘記了這一基本原則？大年初一有沒有人去圖書館？不能說沒有，但作為保障基本權(quán)益的公共圖書館要保障這種特殊需求嗎？所以我覺得不屬于基本權(quán)益、基本需求的，不要去擴(kuò)展。

第六，要正確把握原則規(guī)定和業(yè)務(wù)規(guī)范的邊界。到目前，公共圖書館立法總的思路調(diào)整為原則化，不涉及具體的業(yè)務(wù)規(guī)范。但是征求意見稿的一些規(guī)定在把握原則規(guī)定和業(yè)務(wù)規(guī)范的邊界上仍有可商榷之處。比如關(guān)于文獻(xiàn)資源，第20條規(guī)定了公共圖書館收集文獻(xiàn)資源的途徑；第21條規(guī)定了公共圖書館不得收集、入藏來源不明或者是不合法的文獻(xiàn)信息資源；第25條規(guī)定國家要為公共圖書館館藏當(dāng)中失去使用價(jià)值的文獻(xiàn)信息建立處置制度，而這個(gè)制度授權(quán)國務(wù)院文化主管部門制定。這幾條規(guī)定就有一些值得進(jìn)一步研究的問題。首先，文獻(xiàn)資源采集需不需要有原則？需要。法律需要定原則，不需要規(guī)定業(yè)務(wù)規(guī)范層面的“采集途徑”。其次，對(duì)于圖書館來說，不應(yīng)該限制收集文獻(xiàn)信息資源的方法和途徑，因?yàn)閳D書館承擔(dān)著保存文獻(xiàn)的責(zé)任?；驹瓌t應(yīng)該是：圖書館的文獻(xiàn)信息資源收集要放開，提供可以限制。再次，業(yè)務(wù)規(guī)范的問題不必上升到國家制度，比如說公共圖書館的藏書剔舊，就是一個(gè)業(yè)務(wù)規(guī)范問題。任何一個(gè)圖書館都需要藏書剔舊，也就是處置失去使用價(jià)值的文獻(xiàn)（其實(shí)也應(yīng)該包括與本館藏書體系不相吻合的文獻(xiàn)），這種問題通過業(yè)務(wù)規(guī)范去解決就行，用不著上升為國家制度。如果連這樣的問題都需要國家制度，公共圖書館的國家制度也太多了。再說，業(yè)務(wù)規(guī)范問題用不著國務(wù)院文化主管部門插手，管的太多太細(xì)，倒是不符合轉(zhuǎn)變政府職能的要求。

第七，要注意罰則和條文規(guī)定的呼應(yīng)。比如出版物呈繳制度，在法律條文中只規(guī)定了原則，具體辦法規(guī)定由國務(wù)院出版主管部門會(huì)同文化主管部門制定，但在罰則卻出現(xiàn)了處罰規(guī)定（第38條）。既然連制度還沒建立，何來處罰？

上面七條就是我認(rèn)為征求意見稿應(yīng)該進(jìn)一步修改完善的地方。個(gè)人看法，一家之言，歡迎批評(píng)指正。

潘燕桃（中山大學(xué)圖書館與資訊科學(xué)研究所副所長(zhǎng)，中山大學(xué)資訊管理學(xué)院教授）：李老師，您好！關(guān)于這個(gè)《公共圖書館法（征求意見稿）》，它是在2015年完成的修改、完善，其實(shí)我們國家從1997年開始到今天，已經(jīng)頒布了6部地方性的公共圖書館條例。那么我想請(qǐng)問一下李老師，與6部地方性公共圖書館條例相比，現(xiàn)在修改完善之后的《公共圖書館法（征求意見稿）》它的先進(jìn)性，或者說他的亮點(diǎn)在什么地方。

李國新：首先，我覺得國家立法和地方性立法不具有可比性。地方性立法在理念上、具體規(guī)定上領(lǐng)先于國家立法，這是肯定的，因?yàn)榈胤搅⒎嫦虻氖蔷植?，國家立法面向的是全國。雖然說都是公共圖書館領(lǐng)域，但是差別非常大。當(dāng)然地方也有差異，但是跟全國比，相對(duì)小些。從理論上說，地方立法不論是理念思想還是具體規(guī)定，一定要優(yōu)于國家立法，高于國家立法。道理很簡(jiǎn)單，如果地方立法連國家立法的水平都做不到，那還要地方立法干什么？

Consideration on the Revision and Perfection of Public Library Law (Draft for Comment)