朱 兵　全國人大教科文衛(wèi)委員會文化室主任

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加強立法，建立健全我國公共圖書館法律制度

朱 兵全國人大教科文衛(wèi)委員會文化室主任

編者按2015年12月17日，中國圖書館年會“公共圖書館法制建設(shè)”主題論壇上，相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)和專家到場，專門就《中華人民共和國公共圖書館法（征求意見稿）》（以下簡稱《公共圖書館法（征求意見稿）》）、部分地方圖書館條例及國外的相關(guān)情況進(jìn)行介紹和闡釋。本刊特將論壇的所有報告及互動問答的內(nèi)容予以整理發(fā)布，以便大家全面了解，深度關(guān)注。

1　充分認(rèn)識加快公共圖書館法立法的緊迫性

公共圖書館作為公共文化服務(wù)體系的重要組成部分，承擔(dān)著保存人類文化遺產(chǎn)、開展社會教育、傳播公共知識和信息以及開發(fā)智力資源的重要職責(zé)。大力發(fā)展公共圖書館事業(yè)，是一個社會文明繁榮昌盛的重要標(biāo)志。我國要建設(shè)經(jīng)濟強國，文化強國，實現(xiàn)兩個一百年目標(biāo)，離不開國民素質(zhì)的普遍提高，離不開文化的繼承與開創(chuàng)能力的整體提升。隨著全面依法治國的深入開展，隨著十三五規(guī)劃的制定和落實，一個重要任務(wù)就是要把公共圖書館事業(yè)納入法治化軌道，通過立法建立相關(guān)法律法規(guī)制度，保障和規(guī)范公共圖書館建設(shè)及管理，促進(jìn)全民閱讀，提升公共文化服務(wù)能力和水平。要高度重視全面依法治國背景下推進(jìn)我國公共圖書館法律制度建設(shè)的重要意義，充分認(rèn)識到加快立法的緊迫性。

黨的十八屆四中全會明確提出建立健全堅持社會主義先進(jìn)文化前進(jìn)方向、遵循文化發(fā)展規(guī)律、有利于激發(fā)文化創(chuàng)造活力、保障人民基本文化權(quán)益的文化法律制度。這為我們進(jìn)一步加快推進(jìn)文化立法工作指明了方向。全國人大常委會高度重視文化立法工作。在立法規(guī)劃中，列入的文化法律共8部，它們是《公共文化服務(wù)保障法》、《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》、《網(wǎng)絡(luò)安全法》、《公共圖書館法》、《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》、《著作權(quán)法》（修改）、《文物保護法》（修改）、《廣播電視傳輸保障法》，在整個規(guī)劃中占相當(dāng)比重，這在全國人大立法史上是前所未有的，隨著“四個全面”戰(zhàn)略布局不斷深入貫徹落實，文化立法必須擔(dān)負(fù)起應(yīng)有的責(zé)任和任務(wù)。這些法律的出臺將改變我國文化立法相對薄弱的現(xiàn)狀，極大地推進(jìn)國家文化發(fā)展與創(chuàng)新，為廣大人民群眾建設(shè)良好的公共文化環(huán)境。公共圖書館法是圖書館業(yè)重要的專門性法律，被列為立法規(guī)劃第一檔。目前，全國人大教科文衛(wèi)委員會正在牽頭起草《公共文化服務(wù)保障法》，這是文化領(lǐng)域的一部保障公民基本文化權(quán)益的基本法，涉及公共文化設(shè)施的建設(shè)、公共文化服務(wù)的提供等，促進(jìn)公共圖書館建設(shè)發(fā)展也是《公共文化服務(wù)保障法》的一個重要內(nèi)容。

全國人大高度重視公共圖書館立法工作。自20世紀(jì)90年代以來，全國人大教科文衛(wèi)委員會一直開展有關(guān)立法調(diào)研工作，與文化部等部門合作，收集國內(nèi)外立法資料，開展相關(guān)立法理論研究，參加圖書館業(yè)界專家討論并聽取意見，積極推動公共圖書館立法起草工作。十一屆和本屆全國人大常委會都將這項立法列入立法規(guī)劃，國務(wù)院也一直將其列入立法計劃。由于種種原因，立法起草工作步履艱難，一個重要原因是對法律的調(diào)整范圍、主要基本制度等爭議較大?？上驳氖牵?jīng)過各方努力，大家達(dá)成基本共識，將立法的范圍主要集中在公共圖書館領(lǐng)域，因為公共圖書館是為保障人民基本文化權(quán)益、滿足人民大眾精神文化需求而提供公共文化服務(wù)的一個主陣地，是由各級人民政府主導(dǎo)和承擔(dān)主要職責(zé)、并在社會力量共同參與下進(jìn)行的重要公共文化建設(shè)，因而是整個圖書館法律體系中最基本、最重要的立法事項。各界應(yīng)當(dāng)緊密圍繞這一立法主題，集中力量，求同存異，爭取在最短時間內(nèi)形成一個比較完善的草案文本，提交全國人大常委會審議。

2　構(gòu)建完備的公共圖書館法律體系

我國法律體系的構(gòu)成是以憲法為統(tǒng)帥，法律為主干，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例在內(nèi)的由個法律部門組成的統(tǒng)一整體。目前，除憲法外，共制定現(xiàn)行有效法律240多件、行政法規(guī)700多件、地方性法規(guī)8 60多件、自治條例和單行條例700多件。國家立法權(quán)由全國人大及其常委會統(tǒng)一行使，法律只能由全國人大及其常委會制定。國務(wù)院制定行政法規(guī)；省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會可以制定地方性法規(guī)；設(shè)區(qū)的市人大及其常委會可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)的人大常委會批準(zhǔn)后施行經(jīng)濟特區(qū)所在地的省、市的人大及其常委會根據(jù)全國人大的授權(quán)決定，可以制定法規(guī)，在經(jīng)濟特區(qū)范圍內(nèi)實施。自治區(qū)自治州、自治縣的人大制定自治條例和單行條例，對法律、行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定。自治區(qū)的自治條例和單行條例報全國人大常委會批準(zhǔn)后生效，自治州、自治縣的自治條例和單行條例報省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會批準(zhǔn)后生效這之中，一個基本原則是維護國家法制統(tǒng)一，即所有的法律法規(guī)都必須統(tǒng)一于憲法和法律，不得與憲法和法律相抵觸 。

我國文化立法也是由憲法相關(guān)規(guī)定、文化基本法、文化專門法以及行政法規(guī)和地方性法規(guī)等組成。《公共文化服務(wù)保障法》和《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》是文化領(lǐng)域的兩部基本法，《公共圖書館法》《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》《文物保護法》《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》《檔案法》等都是各相關(guān)行業(yè)的專門法?！豆矆D書館法》就是從事公共服務(wù)的圖書館業(yè)界的專門法。我國《憲法》第22條規(guī)定：國家發(fā)展為人民服務(wù)、為社會主義服務(wù)的文學(xué)藝術(shù)事業(yè)、新聞廣播電視事業(yè)、出版發(fā)行事業(yè)、圖書館、博物館、文化館和其他文化事業(yè)，開展群眾性的文化活動。國家保護名勝古跡、珍貴文物和其他重要歷史文化遺產(chǎn)。該條款是公共圖書館立法的憲法依據(jù)，是我國圖書館事業(yè)發(fā)展的最高準(zhǔn)則。

構(gòu)建較完備的公共圖書館法律體系，除了全國人大常委會制定《公共圖書館法》外，還應(yīng)包括幾方面內(nèi)容：一是國務(wù)院與地方立法機關(guān)根據(jù)實際情況制定的專門法規(guī)；二是與《公共圖書館法》相關(guān)的其他法律法規(guī)，如《著作權(quán)法》《教育法、高等教育法》《義務(wù)教育法》《殘疾人保障法》《文物保護法》《城市規(guī)劃法》《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護條例》《學(xué)位條例》等；三是在其文本中有針對圖書館的條、款、項或目的法律法規(guī)。公共圖書館相關(guān)法律的涉及面很寬，這些法律法規(guī)是圖書館立法的基礎(chǔ)，也是圖書館法律體系中的重要組成部分。從國外的經(jīng)驗看，圖書館法律體系比較完善的國家除了專門法外，一個重要指標(biāo)就是圖書館相關(guān)法的配套與完善。

加強地方人大立法，推進(jìn)地方性公共圖書館有關(guān)法規(guī)的制定出臺，是構(gòu)建我國公共圖書館法律體系的重要組成部分2015年廣州市人大頒布實施了《廣州市公共圖書館條例》，這是繼深圳、內(nèi)蒙古、北京、湖北、四川等地之后我國第6部地方性圖書館法規(guī)。這部條例對公共圖書館的設(shè)立、管理和服務(wù)分別作了規(guī)定，有不少特點和創(chuàng)新之處。這部條例與其他地方出臺的圖書館相關(guān)條例是強有力的很好的地方性條例。其中有一些相關(guān)聯(lián)制度的設(shè)立，比如說中心城市中心館和地方館的關(guān)系的問題、館長負(fù)責(zé)制的問題及各級政府必須按一定人口比例設(shè)置圖書館的問題等，都在這部條例中有較充分的體現(xiàn)。這對其他地方加快公共圖書館長效機制建設(shè)具有示范意義，也為國家《公共圖書館法》的制定提供了有益經(jīng)驗。

3　加快國家立法，建立公共圖書館基本法律制度。

從國家立法層面來說，全國人大制定的法律就是國家制度的法制化，是最高的頂層設(shè)計，也是其他相關(guān)法規(guī)包括地方性法規(guī)制定的基本準(zhǔn)則。我國《公共圖書館法》在制度設(shè)計上應(yīng)當(dāng)緊密圍繞其在公共文化服務(wù)中的職能定位和發(fā)展要求，結(jié)合公共圖書館自身特點與規(guī)律，在公共圖書館的建設(shè)、管理、服務(wù)和保障等方面建立起相關(guān)法律制度。這些方面涉及到不少問題，一些問題在理論上、實踐上、體制上以及業(yè)界業(yè)外都存在爭議，需要各方抓緊研究，達(dá)成共識，積極解決。改革開放以來，我國圖書館事業(yè)尤其是公共圖書館事業(yè)取得了長足發(fā)展，在保障人民基本文化權(quán)益、滿足人民精神文化需求上發(fā)揮了重要作用。各級政府制定出臺了不少政策措施，圖書館業(yè)界也積累了豐富的實踐經(jīng)驗。這些都需要進(jìn)一步加以總結(jié)，要在遵循公共圖書館基本規(guī)律的基礎(chǔ)上，將行之有效的政策措施上升為法律規(guī)定，通過立法建立起確保全國公共圖書館穩(wěn)定、持久發(fā)展的基本法律制度。具體而言，我認(rèn)為，《公共圖書館法》應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定的具體制度包括：一是公共圖書館的設(shè)立、管理體制和功能定位制度；二是符合我國特點的總分館制度；三是公共圖書館基本服務(wù)制度；四是數(shù)字化建設(shè)與文獻(xiàn)信息共享制度；五是樣本呈繳制度；六是城市社區(qū)和農(nóng)村服務(wù)制度；七是從業(yè)人員的行業(yè)準(zhǔn)入制度；八是讀者權(quán)利和義務(wù)制度；九是經(jīng)費保障制度；除此之外，還有國家圖書館的地位與職能，與《著作權(quán)法》的平衡關(guān)系等。對這其中的一些問題，我們高興地看到，《廣州市公共圖書館條例》和其他相關(guān)地方性法規(guī)為國家立法提供了有益的立法思路和經(jīng)驗。

全面推進(jìn)依法治國，加強制度建設(shè)是習(xí)近平總書記系列講話中的一個重要思想。應(yīng)該說，立法就是最高的制度建設(shè)。建立健全我國圖書館法律制度，需要國家立法和地方立法的共同努力。國家立法的開展和廣州市以及其他地方公共圖書館立法的積極進(jìn)展，標(biāo)志著我國公共圖書館事業(yè)正在有序步入法治化、規(guī)范化的軌道，充分體現(xiàn)了黨和政府關(guān)注民生、促進(jìn)經(jīng)濟、社會和文化協(xié)調(diào)發(fā)展的執(zhí)政理念。公共圖書館立法是一項基礎(chǔ)性的工作，它必將對我國的文化生活、文化生態(tài)和文明建設(shè)產(chǎn)生重要影響。隨著我國公共文化服務(wù)體系建設(shè)目標(biāo)任務(wù)的明確和文化體制改革的深入，要及時總結(jié)經(jīng)驗規(guī)律，在遵循提高立法質(zhì)量、加強可執(zhí)行性和可操作性原則的前提下，加快國家立法步伐，推動更多地方出臺相關(guān)地方性法規(guī)。

法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。推進(jìn)國家治理體系治理能力現(xiàn)代化，離不開對法律立法價值目標(biāo)的不懈追求和對具體規(guī)范貫徹實施的不懈努力。我們既要重視立法工作，更要重視法律法規(guī)的執(zhí)行，加快建立促進(jìn)公共圖書館發(fā)展的體制機制。要依法督促相關(guān)職能部門和各級地方政府履行相應(yīng)職責(zé)；要加強執(zhí)法監(jiān)督，落實行政執(zhí)法責(zé)任制，依法充分發(fā)揮社會各界力量的協(xié)同作用。應(yīng)當(dāng)看到，發(fā)展公共圖書館事業(yè)，促進(jìn)公共文化服務(wù)水平和能力的提高不可能一蹴而就，需要各方面的長久、持續(xù)性努力。而我們今天所做的工作，正是這樣一種努力的必然結(jié)果。我們要通過法治的手段，凝聚大家的力量，建立長效機制，逐步形成全社會良好的文化氛圍，樹立道德理想和科學(xué)創(chuàng)新精神，弘揚社會主義核心價值觀，使中華優(yōu)秀文化代代相傳。

馮守仁（國家公共文化服務(wù)體系建設(shè)專家委員會顧問、北京市人民政府文化顧問） ：今天您在演講中提出，我國公共圖書館從立法的構(gòu)成上需要建立一個公共圖書館的法律體系，從法律的內(nèi)容上需要建立一個基本的法律制度。請您為我們解釋一下，公共圖書館的法律體系與法律制度有什么樣的關(guān)系？

朱 兵：我國是由憲法、法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)構(gòu)成的法律體系。全國人大常委會制定的《公共圖書館法》和國務(wù)院制定的相關(guān)法規(guī)，以及各地立法機構(gòu)制定的地方性法規(guī)共同構(gòu)成公共圖書館的法律體系。法律制度是這個法律體系里面確定的具體制度。就是說，一部法律必然要規(guī)定出幾個立得住的制度框架，《公共圖書館法》也要根據(jù)公共圖書館的自身規(guī)律、特點及發(fā)展來制定出具體的法律制度。前者是外部關(guān)系，后者是內(nèi)部關(guān)系，二者相互關(guān)聯(lián)。我談到的《公共文化服務(wù)保障法》和《公共圖書館法》也是一種基本法和專門法的關(guān)系。《公共文化服務(wù)保障法》是我們的基本法，2016年可能正式出臺，現(xiàn)行草案6章63條（因為現(xiàn)在是草案，可能正式出臺還有變化），法律框架除總則以外，還有公共文化設(shè)施建設(shè)專章，這其中就包含圖書館、博物館等相應(yīng)的公共文化設(shè)施。把公共圖書館納入到整個公共文化服務(wù)體系中予以建設(shè)發(fā)展，坦率地說，在其他國家我還沒有見到。這是我們國家在全面推進(jìn)文化發(fā)展進(jìn)程中的一大亮點。從中央層面上，我們要建立一個覆蓋全國的公共文化服務(wù)體系，在這個體系中公共圖書館是重要的支撐?！豆参幕?wù)保障法》為公共文化服務(wù)提供了基本的法律關(guān)系，確定了公共文化服務(wù)的基本原則；《公共圖書館法》是在這些基本原則基礎(chǔ)上的專門化和具體化。

馮守仁：朱主任前面提到了公共圖書館立法的緊迫性。我主持過《北京圖書館條例》立法的全過程；參加了《公共圖書館法》的前期調(diào)研；《廣州市公共圖書館條例》在10年前就征求過我的建議。在這個立法過程中，我們都感到公共圖書館立法的緊迫，其立法也是一波三折。朱主任長期從事文化立法工作，您能給我們介紹一下，在立法過程中應(yīng)該注意哪些問題，以加快我們立法的步伐？

朱 兵：從20世紀(jì)80年代末，我一直在全國人大從事文化立法工作，從未離開過。文化立法是非常難的事情。為什么這么說呢？現(xiàn)在全國人大制定了250部法律，其中只有兩部是文化的法律?！段奈锉Ｗo法》是1982年制定的，《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》是2011年制定的，其中近十年中其他文化法律都沒有出臺。這是為什么？文化問題確實是一個比較復(fù)雜的問題，但是在立法過程中應(yīng)該強調(diào)的一個重要問題是，我們文化行業(yè)本身對立法的認(rèn)識要統(tǒng)一、明確，要盡最大努力迅速地達(dá)成共識。立法最大的問題就是形成共識。例如，《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》于2011年出臺，當(dāng)時記者寫了一篇名為《〈非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法〉出臺記：十年辛苦不尋常》的報道，記者采訪時問我十年里最大的困難是什么？我說，最大的困難就是形不成共識。業(yè)內(nèi)業(yè)外對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)立法的看法和認(rèn)識差異甚大，以至久拖不決，最后大家都認(rèn)識到制定出臺《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》對我國的重要性和緊迫性，在基本法律制度上達(dá)成一致，不過多糾纏一些枝節(jié)問題或業(yè)內(nèi)問題，該法就順利于當(dāng)年出臺，產(chǎn)生了非常積極的效果。關(guān)于圖書館法，20世紀(jì)90年代就開始啟動，但在圖書館業(yè)界內(nèi)爭議很大。有人建議要建一個全面的圖書館法，我們也曾經(jīng)按照這個思路去做，但做得難度比較大；有人建議分層級來做，如參考國外的，從議會圖書館、國家圖書館角度先做一個法律，然后再做一個全行業(yè)的法律，再下面做一個公共圖書館法等；這些思路是積極的，但未必符合我國實際，這也說明業(yè)內(nèi)對圖書館立法分歧意見較大。對立法而言，共識是最重要的，而且首要的是業(yè)界的共識。同時，立法既是業(yè)界的立法也是全社會的立法，更要形成全社會的共識。目前，一個好的形勢是中央非常重視文化建設(shè)，全國人大常委會非常重視文化立法，必須出臺《公共圖書館法》。國務(wù)院正在抓緊起草工作，加快推進(jìn)這個法律的出臺。所以，我希望全國圖書館業(yè)界能夠抓住機會，凝聚共識，集思廣益，與立法機關(guān)、有關(guān)部門共同努力制定出一部比較好的、能夠基本滿足和保障人民基本文化權(quán)益和促進(jìn)我們公共圖書館事業(yè)持續(xù)發(fā)展的法律。

Strengthening Legislation, Establishing and Perfecting the Legal System of Public Library in China