殷　海

(哈爾濱市消防支隊，黑龍江 哈爾濱　150001)

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新《行政訴訟法》對消防行政執(zhí)法工作的影響及對策

殷海

(哈爾濱市消防支隊，黑龍江 哈爾濱150001)

對新舊《行政訴訟法》進行了比較，對與消防行政執(zhí)法工作有關(guān)的法條進行了歸納總結(jié)，結(jié)合消防行政執(zhí)法實際工作情況，分析了新《行政訴訟法》對消防行政執(zhí)法工作的影響，并提出了規(guī)范消防行政執(zhí)法工作的對策，以避免在行政訴訟中敗訴。

消防執(zhí)法；行政訴訟；執(zhí)法程序

2015年5月1日，新修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》[1](以下簡稱新《行政訴訟法》)正式實施，它的實施對于強化行政訴訟的功能，推進法治政府建設(shè)，解決行政爭議，保障公民、法人和社會團體合法利益，規(guī)范行政執(zhí)法工作，促進社會公平正義有著重大意義，同時也給消防行政執(zhí)法帶來巨大挑戰(zhàn)。本文通過對新《行政訴訟法》的研究，結(jié)合基層消防行政執(zhí)法工作實際，對新《行政訴訟法》實施后對消防執(zhí)法工作的影響及對策進行探討。

一、新《行政訴訟法》的主要變化

新《行政訴訟法》，從立法目的、受案范圍、政府行為、管轄制度、訴訟參加人、訴訟期間、舉證責(zé)任制度、法院審查權(quán)力、當(dāng)事人意思自治和執(zhí)行制度等方面做出了重大調(diào)整和修改，拓寬了“民告官”的法律渠道，完善依法維權(quán)和化解行政糾紛機制、解決行政訴訟“三難”(立案難、審理難、執(zhí)行難)問題[2]。

(一)行政訴訟受案范圍擴大

原《中華人民共和國行政訴訟法》[3](以下簡稱舊《行政訴訟法》)規(guī)定具體行政行為之外的行政行為一律不可訴,導(dǎo)致公民權(quán)力得不到法律救濟。而新《行政訴訟法》將“具體行政行為”均修改為“行政行為”，以列舉的方式將12種受案范圍逐一羅列，其中對行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收違法所得、沒收非法財物、罰款、警告等行政處罰不服的；對限制人身自由或者對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強制措施和行政強制執(zhí)行不服的；申請行政許可，行政機關(guān)拒絕或者在法定期限內(nèi)不予答復(fù)，或者對行政機關(guān)作出的有關(guān)行政許可的其他決定不服的；認為行政機關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競爭的；認為行政機關(guān)違法集資、攤派費用或者違法要求履行其他義務(wù)的；認為行政機關(guān)侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的等6項情況與消防行政執(zhí)法工作有關(guān)?？梢哉f，日常消防行政執(zhí)法工作的一舉一動都將成為可訴的對象。

延長起訴期限、口頭可以起訴、法院登記立案、行政機關(guān)負責(zé)人出庭、法院有權(quán)對行政行為合理性進行審查等制度的確立，必將極大地激發(fā)公眾不服行政行為后提起行政訴訟的積極性，行政爭議由信訪轉(zhuǎn)入訴訟渠道的數(shù)量必然大幅增加。而伴隨行政爭議進入行政訴訟程序，就需要行政機關(guān)能夠提供經(jīng)得起庭審質(zhì)證的證據(jù)，要有能經(jīng)得起檢驗的處罰依據(jù)和理由，否則將面臨敗訴風(fēng)險。因此，在執(zhí)法過程中，消防行政執(zhí)法機關(guān)需要更加注重日常執(zhí)法工作規(guī)范化，法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為，行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)事實清楚，證據(jù)充分，程序合法，適用法律正確，行政行為要適當(dāng)。同時，更要注重證據(jù)收集、固定和保存工作，一旦出現(xiàn)訴訟，要能拿得出規(guī)范的證據(jù)供庭審質(zhì)證。

(二)行政訴訟期限延長

舊《行政訴訟法》規(guī)定起訴期限為3個月，當(dāng)事人很容易因超過起訴期限而失去請求人民法院救濟的權(quán)利。新《行政訴訟法》將起訴期限延長至6個月，同時規(guī)定：因不動產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過20年，其他案件自行政行為作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理。由于消防行政執(zhí)法就是以不動產(chǎn)作為標(biāo)的物的行政執(zhí)法行為，這勢必對我們工作質(zhì)量有了更高的要求。

(三)司法審查力度增大

新《行政訴訟法》主要在兩個方面擴大了法院對行政行為司法審查的力度：一是規(guī)定當(dāng)事人在起訴時，可一并請求對行政行為所依據(jù)的規(guī)章以下的規(guī)范性文件進行審查。法院經(jīng)審查，認為該規(guī)范性文件不合法的，不作為認定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機關(guān)提出處理建議。而舊《行政訴訟法》是不允許法院在行政訴訟中審查規(guī)范性文件的。人民法院審理行政案件，只對具體行政行為(而不對具體行政行為所依據(jù)的抽象行政行為)是否合法進行審查。新《行政訴訟法》將對規(guī)章以下的規(guī)范性文件審查的請求權(quán)直接賦予公民、法人和其他組織，無疑加大了法院在行政審判中對行政行為的審查力度。二是通過擴大撤銷判決的適用情形，適當(dāng)展開對行政行為合理性的審查。舊《行政訴訟法》規(guī)定撤銷判決限適用5種情形的行政行為：主要證據(jù)不足、適用法律法規(guī)錯誤、違反法定程序、超越職權(quán)和濫用職權(quán)。這5種情形涉及的均是合法性而基本不涉及合理性。新《行政訴訟法》新增了一種情形：“明顯不當(dāng)”，即將撤銷性審查的觸角伸向了行政行為的合理性。另外，新《行政訴訟法》還通過補充多種判決和裁定形式，增加了行政訴訟的救濟手段和增強了對被訴行政機關(guān)的監(jiān)督力度[4]。

(四)復(fù)議機關(guān)成共同被告

新《行政訴訟法》第26條規(guī)定，經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關(guān)和復(fù)議機關(guān)是共同被告；復(fù)議機關(guān)改變原行政行為的，復(fù)議機關(guān)是被告。復(fù)議機關(guān)在法定期限內(nèi)未作出復(fù)議決定，公民法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機關(guān)是被告；起訴復(fù)議機關(guān)不作為的，復(fù)議機關(guān)是被告。這一條款有利于加強和促進復(fù)議機關(guān)履行法定職責(zé)、依法主動糾錯，對該撤銷的予以撤銷，該變更的予以變更，真正發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的監(jiān)督作用。新《行政訴訟法》中此項規(guī)定主要加強了復(fù)議機關(guān)(公安機關(guān))對消防行政執(zhí)法部門執(zhí)法工作的監(jiān)督監(jiān)管力度。

(五)明確雙方舉證責(zé)任

新《行政訴訟法》明確了被告(行政機關(guān))逾期不舉證，視為無證據(jù)。明確了原告在起訴被告未履行法定職責(zé)的案件中，原告應(yīng)當(dāng)提供其向被告提出申請的證據(jù)。法院可以依據(jù)職權(quán)調(diào)取相關(guān)證據(jù)。這對執(zhí)法部門在行政執(zhí)法工作中證據(jù)固定和采集，以及受理窗口都提出了嚴格的要求[5]。

二、新《行政訴訟法》給消防行政執(zhí)法工作帶來的影響

(一)簡化起訴，監(jiān)督力度趨大

新《行政訴訟法》受案范圍的擴大，對消防行政執(zhí)法人員提出了更高要求，按照新《行政訴訟法》的訴訟范圍，日常消防監(jiān)督、窗口受理、舉報投訴核查與處理、火災(zāi)事故調(diào)查、建筑工程消防監(jiān)督等工作都是行政行為，這些行為都可成為被起訴的行政行為。同時，由于新《行政訴訟法》簡化了訴訟程序，降低了訴訟成本，這就意味著行政訴訟的門檻降低了，掃清了公民、法人和其他組織在行政訴訟上的障礙，行政行為的被訴性大大增加，為公民、法人和其他組織提供了新型和便捷的監(jiān)督行政執(zhí)法工作的途徑[2]。

(二)實體與程序并重，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)趨嚴

新《行政訴訟法》要求堅持實體與程序并重作為審查行政行為是否合法的一條重要標(biāo)準(zhǔn)。在消防行政執(zhí)法工作中，大部分單位只注重實體公正，很少會因為程序上的問題而否認實體的公正性。但是，新《行政訴訟法》第74條規(guī)定，行政行為輕微違法，但對原告權(quán)力不產(chǎn)生實際影響的，也確認違法，也會引起敗訴[6]。同時，新《行政訴訟法》對取證的規(guī)范性也進行了明確規(guī)定，對違反法律規(guī)定取得的證據(jù)，其證明力就會受到質(zhì)疑，就有可能因為證據(jù)問題影響實體公正，導(dǎo)致敗訴[7]。

三、規(guī)范消防行政執(zhí)法工作的對策

(一)規(guī)范執(zhí)法程序

從細節(jié)入手，嚴格執(zhí)法程序，如：在消防監(jiān)督執(zhí)法中，應(yīng)兩人以上執(zhí)法，出示證件；在窗口工作中，應(yīng)一次告知當(dāng)事人權(quán)利和義務(wù)，需提供的材料；在投訴舉報工作中，要積極認真按照處理時限出警，現(xiàn)場核查要有相關(guān)的影音資料；在火災(zāi)調(diào)查中，要按照程序和步驟，對火災(zāi)現(xiàn)場進行勘驗，按照程序提取火災(zāi)物證；在建審和驗收工作中，要按照規(guī)則進行，并做好相關(guān)的記錄。要做到每作出一個行政行為，其過程、步驟、方式、時限和依據(jù)都符合法律法規(guī)的規(guī)定和程序正當(dāng)?shù)囊蟆?/p>

新《行政訴訟法》擴大了原告與第三人訴訟主體范圍，行政行為的利害關(guān)系人可以作為原告起訴，未提起訴訟的行政行為利害關(guān)系人、案件處理結(jié)果利害關(guān)系人均可作為第三人參加訴訟，強化了對公眾行政訴訟權(quán)的保護。這一新規(guī)的出臺，將行政執(zhí)法行為置于更廣泛的監(jiān)督之下。行政行為一旦觸犯了第三人的利益，勢必會引發(fā)行政訴訟。因此在開展行政處罰、行政許可等行政行為過程中應(yīng)加強訴訟風(fēng)險評詁，嚴格依法行政，自覺防范法律風(fēng)險。行政機關(guān)在行政程序中，要將行政行為相對人、行政行為利害關(guān)系人、案件處理結(jié)果利害關(guān)系人納入行政行為活動中，充分查明案件事實，有效保護各方合法權(quán)益，提前防范和化解訴訟法律風(fēng)險[8]。

(二)厘清自身職責(zé)

消防部門要以建設(shè)社會主義法治社會為契機，從法律層面厘清職責(zé)邊界，把不屬于消防部門職能的內(nèi)容剔除出去，切實規(guī)范非警活動，防止大包大攬、亂作為和不作為，真正做到行政執(zhí)法工作“有法可依、有據(jù)可查、有規(guī)可尋”。尤其是在法律設(shè)定以外的事情，不得以消防部門名義予以處理。在地方政府組織的“聯(lián)合執(zhí)法”和“綜合治理”等活動中，消防部門應(yīng)該與其他部門密切合作，各司其職，對存在的消防違法行為，消防部門要依法予以處理，對應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的要堅決依法予以追究。但“聯(lián)合執(zhí)法”和“綜合治理”機構(gòu)所使用的法律文書不得蓋消防部門的印章，不得以消防部門的名義作出與消防部門職責(zé)權(quán)限不相符的決定。消防部門也不能代行其他部門的職權(quán)，不能以工作慣例為依據(jù)，從事行政執(zhí)法工作。

(三)推進制度建設(shè)

從消防行政執(zhí)法的需求出發(fā)，在行政執(zhí)法過程中，容易出現(xiàn)的重點環(huán)節(jié)、重點部位，特別是日常監(jiān)督檢查、火災(zāi)調(diào)查、重大火災(zāi)隱患確立和建審驗收等行政執(zhí)法領(lǐng)域，研究針對性、操作性強的操作程序和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，做到行政執(zhí)法有規(guī)可循，避免在執(zhí)法過程中出現(xiàn)過錯，進一步完善案件評查工作機制，探索建設(shè)完善執(zhí)法責(zé)任，聯(lián)合督導(dǎo)問責(zé)體系，推行執(zhí)法過錯追究制、執(zhí)法質(zhì)量終身負責(zé)制。

新《行政訴訟法》規(guī)定可以一并審查規(guī)范性文件，這就意味著原告方可以申請對被告方應(yīng)訴提供的規(guī)范性文件合法性進行審查。對此，消防部門在使用法律法規(guī)時要辨識法律沖突問題，提高適用法律能力，在制定規(guī)范性文件時，進一步加強合法性備案審查工作，避免規(guī)定與上位法不一致的內(nèi)容。

(四)注重理論學(xué)習(xí)和培訓(xùn)

當(dāng)今社會正處于轉(zhuǎn)型和快速發(fā)展時期，各類社會矛盾層出不窮，消防部門處于解決矛盾的風(fēng)口浪尖之上，監(jiān)督干部日常行政執(zhí)法需要熟練運用行政、民事、刑事等方面的法律知識。為此，要積極開展培訓(xùn)工作，完善學(xué)習(xí)培訓(xùn)機制，不斷提升監(jiān)督干部的綜合素質(zhì)。廣大監(jiān)督干部要把依法行政作為工作原則，進一步增強堅守法治的定力，努力提高對黨和人民、國家法律的忠誠度，進一步加強執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。牢固樹立“不學(xué)則廢，小進則退”的觀念，不斷強化知識危機感、本領(lǐng)恐慌感、能力缺失感，始終保持空杯心態(tài)和充電狀態(tài)，不斷汲取新的養(yǎng)分。要主動適應(yīng)新《行政訴訟法》實施所面臨的新形勢，積極適應(yīng)人民群眾的新要求、新期盼，更好地履職盡責(zé)。

新《行政訴訟法》實施后復(fù)議機關(guān)維持和改變行政行為，都會作為行政訴訟的被告應(yīng)訴，這實際上是通過立法倒逼行政復(fù)議機關(guān)提高服務(wù)質(zhì)量，力爭將行政爭議解決在萌芽狀態(tài)，否則就將被訴諸法律。因此，作為行政復(fù)議機關(guān)迫切需要通過集中學(xué)習(xí)、開展培訓(xùn)、旁聽審判等方式，提高行政復(fù)議能力，做好行政復(fù)議的糾錯功能。

(五)強化執(zhí)法監(jiān)管

個別消防執(zhí)法人員執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不高，缺乏對執(zhí)法質(zhì)量精準(zhǔn)、精確、精細的目標(biāo)追求。實踐中有的單位，不同程度存在著執(zhí)法管理模式松散、管理機制存在漏洞、管理鏈條粗放、精細化管理機制還未形成；管理方式滯后，不運用信息化手段實施溯源管理等問題。有的單位法制員的監(jiān)督作用未充分發(fā)揮，與其擔(dān)當(dāng)?shù)膱?zhí)法工作管理員、案件審核質(zhì)檢員、上下溝通信息員的角色還不相適應(yīng)。種種現(xiàn)象，怎么能保證行政執(zhí)法質(zhì)量，怎么能經(jīng)得起行政訴訟的檢驗？

陽光是最好的消毒劑,監(jiān)督是有效的防火墻。當(dāng)前，各級消防執(zhí)法部門要嚴格管理監(jiān)督，一是要抓好行政權(quán)力網(wǎng)上公開運行，要認真落實公安部《公安機關(guān)執(zhí)法公開規(guī)定》，最大限度地公開執(zhí)行依據(jù)、程序、進度和結(jié)果，推進行政權(quán)力公開透明運行，規(guī)范應(yīng)用網(wǎng)上執(zhí)法告知服務(wù)系統(tǒng)，更好地保障人民群眾對消防行政執(zhí)法工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，促使消防行政執(zhí)法工作做到執(zhí)法嚴明、公正公開、廉潔高效、守法誠信。二是從嚴加強執(zhí)法制度執(zhí)行和執(zhí)法行為管理，按照規(guī)范執(zhí)法的要求，實現(xiàn)對消防行政執(zhí)法工作的即時性、過程性、系統(tǒng)性的監(jiān)督。深入推進執(zhí)法現(xiàn)場記錄儀全程錄像錄音系統(tǒng)、移動執(zhí)法終端等常態(tài)規(guī)范使用，確保執(zhí)法工作有據(jù)可查，所有執(zhí)法活動都可回溯管理。

[1] 中華人民共和國行政訴訟法[Z].2015.

[2] 蘇天恩.新《行政訴訟法》立法目的分析[J].新西部(理論版),2016(11):60-61.

[3] 教育部思想政治工作司,司法部法制宣傳司.法律法規(guī)選編[M].北京:高等教育出版社,1998.

[4] 姜明安.推進立法體制變革和行政訴訟制度創(chuàng)新是建設(shè)法治國家的迫切需要[J].行政法論叢,2014,17:卷首語.

[5] 應(yīng)松年.行政訴訟法學(xué)[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,1999.

[6] 郭廷暉.行政訴訟法修訂基本問題之思考[J].法制博覽,2016(1上):110-111.

[7] 李輝.行政訴訟法修改劍指“三難”[J].法人,2014(12):70-72.

[8] 衷晟.行政訴訟法的修訂及對行政機關(guān)的影響[N].東方煙草報,2015-12-30(3).

(責(zé)任編輯陳華)

The Effects of New Administrative Litigation Law of the People’s Republic of China on Fire Law Enforcement and Countermeasures

YIN Hai

(HarbinMunicipalFireBrigade,HeilongjiangProvince150001,China)

The article makes a comparison between the new version ofAdministrativeLitigationLawofthePeople’sRepublicofChinaand the old one, and reviews some articles. Based on the actual work of fire administrative law enforcement, this paper puts forward the key effects of the new Law on the fire law enforcement, and summarizes how to standardize the fire administrative law enforcement work on the basis of the author’s own actual working experience, so as to avoid losing the lawsuit in the administrative procedure.

fire law enforcement; administrative litigation; law enforcement procedure

2016-04-26

殷海(1982—)，男，黑龍江牡丹江人，工程師。

D631.6

A

1008-2077(2016)06-0081-04