吳輝江 包長遠(yuǎn) 林松跑

創(chuàng)新推行要素生態(tài)化配置改革
——泰順縣要素生態(tài)化配置綜合改革評(píng)估報(bào)告

吳輝江 包長遠(yuǎn) 林松跑

為探索出一條縣域綠色發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展新路，確立生態(tài)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的剛性地位，建立資源要素分配與生態(tài)環(huán)境改善相掛鉤的機(jī)制體制，泰順縣啟動(dòng)了要素生態(tài)化配置綜合改革。要素生態(tài)化配置綜合改革是泰順縣在省市范圍內(nèi)首創(chuàng)性特色改革項(xiàng)目，是山區(qū)創(chuàng)新實(shí)踐“五位一體”發(fā)展布局，推動(dòng)生態(tài)文明發(fā)展的突破性改革舉措。推行該項(xiàng)改革，將有效建立起一套系統(tǒng)完整的生態(tài)化考核指標(biāo)體系，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面生態(tài)化轉(zhuǎn)型發(fā)展，為省市乃至全國同類地區(qū)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒和樣本示范。其基本思路是：創(chuàng)新推行“一優(yōu)先五捆綁”的要素生態(tài)化配置改革，即堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，實(shí)行資金、項(xiàng)目、土地、人才、政策五要素捆綁，由縣財(cái)政統(tǒng)籌安排1億元，對(duì)全縣10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系、生態(tài)安全體系、生態(tài)家園體系、生態(tài)管理體系等四個(gè)方面28項(xiàng)生態(tài)化指標(biāo)考核，促使要素配置與生態(tài)效益全面掛鉤，引導(dǎo)各資源要素整體向生態(tài)功能傾斜，全面促進(jìn)資源配置優(yōu)化、集約高效，推動(dòng)全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)化轉(zhuǎn)型發(fā)展。

主要做法

建立以環(huán)境改善為核心的生態(tài)考核指標(biāo)體系。在全省率先建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)考核指標(biāo)體系，指標(biāo)設(shè)置突出生態(tài)在考核中的核心地位，遵循可獲取、可度量、可操作、可比較等原則設(shè)置考核指標(biāo)，考核內(nèi)容包括注重經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的生態(tài)經(jīng)濟(jì)層面9項(xiàng)、注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)的生態(tài)安全層面10項(xiàng)、注重空間布局優(yōu)化的生態(tài)家園層面6項(xiàng)、注重社會(huì)和諧發(fā)展的生態(tài)管理層面3項(xiàng)，共4項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)、11項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)、28項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)。按照各項(xiàng)指標(biāo)對(duì)生態(tài)建設(shè)的貢獻(xiàn)率不同，通過極值線形模式確定指標(biāo)權(quán)重。

完善以生態(tài)貢獻(xiàn)為標(biāo)尺的生態(tài)考核評(píng)價(jià)辦法。要素生態(tài)化配置綜合改革共涉及考核評(píng)價(jià)指標(biāo)4個(gè)方面28項(xiàng)，重點(diǎn)突出各指標(biāo)本年度與上一年度的比較情況。同時(shí)，為保證考核的科學(xué)性和合理性，根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同基礎(chǔ)，在每一項(xiàng)指標(biāo)考核中賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同的考核難度系數(shù)。考核以百分制進(jìn)行賦分，考核得分=生態(tài)經(jīng)濟(jì)得分（35%）+生態(tài)安全得分（30%）+生態(tài)家園得分（25%）+生態(tài)管理得分（10%）。

強(qiáng)化以資源要素為動(dòng)力的生態(tài)考核結(jié)果運(yùn)用。按照生態(tài)化考核結(jié)果的不同檔次，實(shí)行資金、項(xiàng)目、土地、人才和政策等資源要素的差異化分配。資金方面，縣財(cái)政統(tǒng)籌安排1億元,專項(xiàng)用于縣級(jí)要素生態(tài)化改革財(cái)政補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)。項(xiàng)目方面，對(duì)優(yōu)勝鄉(xiāng)鎮(zhèn)將優(yōu)先安排政府投資項(xiàng)目、三年特扶項(xiàng)目、民生項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，并列入年度政府投資預(yù)算草案，積極向上申報(bào)爭取資金支持。土地方面，每年安排100畝用地指標(biāo)作為要素生態(tài)化改革用地獎(jiǎng)勵(lì)指標(biāo)，且允許獎(jiǎng)勵(lì)指標(biāo)進(jìn)行有償統(tǒng)籌使用。人才方面，對(duì)優(yōu)勝鄉(xiāng)鎮(zhèn)將優(yōu)先安排省市下派的掛職干部及大學(xué)生村官，允許行政人員和事業(yè)人員實(shí)際在編率比全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均水平高5個(gè)百分點(diǎn)。干部激勵(lì)政策方面，對(duì)考核第一檔次鄉(xiāng)鎮(zhèn)授予“綠色發(fā)展優(yōu)秀獎(jiǎng)”，連續(xù)兩年考核結(jié)果均為優(yōu)秀的給予集體嘉獎(jiǎng)，連續(xù)三年考核結(jié)果均為優(yōu)秀的給予集體記功。

主要成效

為“三大國家級(jí)試點(diǎn)”改革提供了有效抓手。2014年以來，泰順縣先后承接國家主體功能區(qū)建設(shè)試點(diǎn)、全國生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)、國家生態(tài)保護(hù)與建設(shè)示范區(qū)建設(shè)試點(diǎn)“三大國家級(jí)改革試點(diǎn)”，特別是國家主體功能區(qū)試點(diǎn)，其基本思路是調(diào)整完善區(qū)域政策和績效評(píng)價(jià)，建立國家公園體制，優(yōu)化空間開發(fā)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展。在此思路基礎(chǔ)上，泰順縣提出打造“廊橋國家公園”的目標(biāo)定位，積極探索符合國家主體功能區(qū)戰(zhàn)略的體制機(jī)制、空間布局、發(fā)展模式和轉(zhuǎn)型路徑。要素生態(tài)化配置改革，就是統(tǒng)攬三大國家級(jí)改革試點(diǎn)和推進(jìn)“廊橋國家公園”建設(shè)的具體抓手，力求在主體功能區(qū)試點(diǎn)建設(shè)中先行先試、創(chuàng)出品牌、抓出成效，將山區(qū)生態(tài)文明建設(shè)制度化、系統(tǒng)化、常態(tài)化，從而為省市乃至全國同類地區(qū)提供試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和典型示范。

確立了生態(tài)在山區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展中的剛性地位。生態(tài)文明時(shí)代，自然資本必然會(huì)替代人造資本成為最稀缺資本，生態(tài)環(huán)境將成為生產(chǎn)力中最活躍要素。對(duì)于泰順縣這種擔(dān)負(fù)特殊生態(tài)功能的山區(qū)縣而言，探索發(fā)展與保護(hù)“雙贏”的綠色發(fā)展道路，從一開始就是改革的題中要義。去年全省取消26個(gè)欠發(fā)達(dá)縣GDP考核之后，泰順縣因勢利導(dǎo)，推行要素生態(tài)化配置改革，除空氣外其他28項(xiàng)生態(tài)要素指標(biāo)全部進(jìn)行量化考核，就是通過制度化創(chuàng)新，確立生態(tài)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的優(yōu)先地位，在保護(hù)好山區(qū)特色生態(tài)稟賦的前提基礎(chǔ)上，形成生產(chǎn)生活生態(tài)融合、人口資源環(huán)境和諧、保護(hù)發(fā)展富民共贏的良好局面。

構(gòu)建形成了資源要素競爭性分配機(jī)制。要素生態(tài)化配置徹底摒棄了以往“天女散花”式、“攤大餅”式的要素分配方式，在二次分配環(huán)節(jié)引入競爭機(jī)制，把資金等要素用在刀刃上，切實(shí)調(diào)動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極性，有利于公平與效率的有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)資源要素向更加重視生態(tài)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境更優(yōu)的區(qū)域轉(zhuǎn)移，提高財(cái)政資金等的使用效益，使有限的要素資源更好地滿足綠色發(fā)展需要，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全縣轉(zhuǎn)型發(fā)展的目的。

全面形成生態(tài)文明建設(shè)導(dǎo)向和氛圍。“廊橋國家公園”建設(shè)目標(biāo)，絕非政府一己之力所能推進(jìn)，需要在全社會(huì)形成共建共享的強(qiáng)大合力。要素生態(tài)化配置改革在土地、資金等基本要素優(yōu)先分配的基礎(chǔ)上，將干部、人才激勵(lì)列為重要內(nèi)容，設(shè)立“綠色發(fā)展優(yōu)秀獎(jiǎng)”，集體嘉獎(jiǎng)，集體記功，優(yōu)先安排掛職干部及大學(xué)生村官，提升優(yōu)秀鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際在編率等舉措，是把基層干部成長與縣域轉(zhuǎn)型發(fā)展綁定起來，通過政策引導(dǎo)來激發(fā)基層人才干事活力和工作信心，為一批勇于開拓、善于創(chuàng)新的“綠色人才”提供良好土壤，形成優(yōu)秀鄉(xiāng)鎮(zhèn)“名利雙收”激勵(lì)導(dǎo)向和良好干事創(chuàng)業(yè)氛圍。

需要深化完善的問題

生態(tài)化考核評(píng)價(jià)體系有待優(yōu)化完善。要素生態(tài)化配置綜合改革評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)置主要是依據(jù)國家和省市生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)體系，并結(jié)合泰順經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，綜合考慮省對(duì)縣考核目標(biāo)任務(wù)的基礎(chǔ)上建立起來的，主要從生態(tài)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)兩個(gè)層次設(shè)計(jì)和考核。經(jīng)過對(duì)指標(biāo)體系的分析對(duì)比來看，一級(jí)指標(biāo)和二級(jí)指標(biāo)還存在指標(biāo)過于龐雜、指標(biāo)選取不夠全面等問題。同時(shí)，指標(biāo)選取的平衡性方面還待加強(qiáng)，比如森林安全就涉及5項(xiàng)指標(biāo)，占總指標(biāo)數(shù)的17.9%。部分指標(biāo)選取過少，出現(xiàn)只是對(duì)某些方面有所側(cè)重、對(duì)其余方面就會(huì)關(guān)注不夠的情況，也就不能全面反映各鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境改善的真實(shí)變化水平，比如指標(biāo)體系中未充分引入群眾滿意的概念，整個(gè)考核指標(biāo)體系中涉及群眾評(píng)價(jià)的指標(biāo)僅有1項(xiàng)。此外，要素生態(tài)化配置綜合改革納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核法，而納入考核指標(biāo)體系的“五水共治”“三改一拆”等指標(biāo)，同樣作為與要素生態(tài)化配置綜合改革并列的項(xiàng)目對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行考核，存在重復(fù)考核問題。

差別化要素分配力度有待加大。在已經(jīng)出臺(tái)的泰順縣要素生態(tài)化配置綜合改革實(shí)施方案中，除安排1億元的分配資金之外，其余項(xiàng)目、土地、人才、政策等四要素對(duì)改革的總體貢獻(xiàn)不大，影響力不夠。為此，要進(jìn)一步通過爭取國家、省市的要素資源，提高要素生態(tài)化配置綜合改革的整體含金量和影響力，從而有效調(diào)動(dòng)工作積極性和主動(dòng)性，促進(jìn)全縣生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步改善和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展。

符合改革的長效化機(jī)制有待加快建立。目前，要素生態(tài)化配置綜合改革仍處于摸索階段，在實(shí)施方案的修訂完善、指標(biāo)體系的調(diào)整補(bǔ)充、政策措施的兌現(xiàn)落實(shí)、改革成效的評(píng)價(jià)評(píng)估等方面的機(jī)制還未全面形成，從而影響了改革的總體進(jìn)度，嚴(yán)重制約了改革的成效。

基本判斷和建議

基本判斷。總體來看，泰順縣要素生態(tài)化配置綜合改革始終貫穿經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)化發(fā)展這“一條主線”，通過建立生態(tài)化考核評(píng)價(jià)體系和差別化的要素配置機(jī)制，獎(jiǎng)優(yōu)懲劣，為優(yōu)化生態(tài)環(huán)境和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型提供了動(dòng)力、騰出了空間。充分發(fā)揮考核和分配“兩個(gè)作用”，把生態(tài)化考核作為“有形的手”，把要素分配作為“無形的手”，“雙手”合力形成要素配置與生態(tài)化考核相掛鉤的機(jī)制。改革方案總體規(guī)范完善，實(shí)施步驟科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，成效較為顯著，社會(huì)認(rèn)可度較高，在社會(huì)上引起了廣泛關(guān)注，在生態(tài)型山區(qū)發(fā)展中具有較強(qiáng)的典型示范效應(yīng)，其主要做法和經(jīng)驗(yàn)可復(fù)制、可推廣。

下步建議。一是修改完善改革總體方案。為切實(shí)增強(qiáng)改革的針對(duì)性，提高資源要素集約節(jié)約利用水平，重點(diǎn)圍繞資金、項(xiàng)目、土地、人才、政策五大要素，建立五大分配機(jī)制?？己酥笜?biāo)評(píng)價(jià)體系是要素生態(tài)化配置綜合改革的基礎(chǔ)，要將生態(tài)化發(fā)展的理念融入考核評(píng)價(jià)體系，在評(píng)價(jià)方法上注重可操作性和有效性，淡化生態(tài)環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀，注重生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化，進(jìn)一步修改完善考核評(píng)價(jià)體系確?？己四艹浞煮w現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的改善程度。二是申請(qǐng)作為省級(jí)改革試點(diǎn)推廣。要素生態(tài)化配置綜合改革不僅是生態(tài)文明體制改革的基層探索，還是實(shí)現(xiàn)資源要素最優(yōu)配置的主要路徑，更是生態(tài)保護(hù)倒逼經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要抓手，改革的經(jīng)驗(yàn)是可復(fù)制、可推廣的。為此，要在完善實(shí)施方案、落實(shí)配套政策的基礎(chǔ)上，爭取列入省級(jí)改革試點(diǎn)，在全省生態(tài)型發(fā)展縣中推廣泰順經(jīng)驗(yàn)，并在資金、項(xiàng)目、土地、人才、政策等五要素方面爭取省級(jí)層面支持。三是探索第三方評(píng)估機(jī)制。從深化生態(tài)文明體制機(jī)制改革出發(fā)，探索引入第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行要素生態(tài)化配置綜合改革成效評(píng)價(jià)和總體環(huán)境質(zhì)量改善評(píng)價(jià)，著力形成第三方評(píng)估的長效化機(jī)制，確保改革取得實(shí)質(zhì)性成效。

作者單位：泰順縣發(fā)展和改革局