潘毅剛 張偉明 于蕾

著力化解城市化進(jìn)程中的人地矛盾

潘毅剛 張偉明 于蕾

（一）

浙江是城市化進(jìn)程推進(jìn)較快的省份，總體走在全國(guó)前列。2015年浙江省常住人口城市化率達(dá)65.8%，成為全國(guó)8個(gè)城市化率高于60%的省份之一。

但是，也必須看到，總體水平的領(lǐng)先，并不意味著城市化質(zhì)量的領(lǐng)先。從城市化發(fā)展階段看，浙江城市化處于快速發(fā)展階段的后期，即將進(jìn)入成熟階段。在這一階段，從人的城市化推進(jìn)來(lái)看，浙江省人口城市化的“兩個(gè)背離”現(xiàn)象值得關(guān)注。

背離一：常住人口城市化率與戶籍人口城市化率背離。當(dāng)前浙江65.8%的常住人口城市化率，雖高于全國(guó)平均水平近10個(gè)百分點(diǎn)（全國(guó)平均為56.10%）。但是，戶籍人口城市化率較低，按最新口徑也僅為51.2%，與常住人口城市化率差距較大。戶籍與常住地不統(tǒng)一的城市化，意味著同一個(gè)城市中不同戶籍的人口享受的服務(wù)和保障的差異，人的城市化在這個(gè)意思上講尚處在“半拉子”階段，還未真正破題。

背離二：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城現(xiàn)實(shí)與真實(shí)意愿的背離。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，浙江85%以上的就業(yè)人口早已從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口生產(chǎn)生活都在城鎮(zhèn)。但根據(jù)近年來(lái)的一項(xiàng)對(duì)浙江農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的抽樣調(diào)查，這些進(jìn)城工作生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，卻并未或者說(shuō)還不能將城鎮(zhèn)作為他們最后的歸宿。2013年浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院進(jìn)行的一次調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，僅有35.2%的被調(diào)查農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口愿意永久遷居城市，37.4%表示不愿意把戶口遷到城市，有27.3%的人表示無(wú)所謂。不愿遷戶口主要原因是對(duì)農(nóng)村權(quán)益得不到保障的擔(dān)心，26.3%怕戶口遷出農(nóng)村后失去既有權(quán)益、23.3%認(rèn)為城市住房不好解決，還有11.0%認(rèn)為戶口不遷也可以享受城市的各種公共服務(wù)和福利，所以沒(méi)有必要把戶口遷到城市。

這“兩個(gè)背離”現(xiàn)象，對(duì)于浙江而言，有其客觀原因。那就是，農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的人口中有相當(dāng)部分是省外流入人口。根據(jù)“六普”數(shù)據(jù)，在浙江居住半年以上的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有2399萬(wàn)人，其中省外流入為1135萬(wàn)人，占47.3%。但是必須看到，即使剔除這部分人口的影響，在浙江本省人口中“兩個(gè)背離”現(xiàn)象也是存在的。這說(shuō)明，其中必然存在著深刻的制度性原因。

人已進(jìn)了城，卻不以城市為最終歸宿。究其原因，無(wú)非三個(gè)：一是進(jìn)城是暫時(shí)性的，本就沒(méi)意愿永久居??；二是想進(jìn)城，但農(nóng)村有其不可割舍的東西；三是進(jìn)了城，沒(méi)法落戶生存，只能返鄉(xiāng)。

（二）

從調(diào)查來(lái)看，真正沒(méi)意愿的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，多是年紀(jì)較大的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，這部分人“重土難遷、葉落歸根”的鄉(xiāng)土情結(jié)較重。新一代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口更多的是第二和第三個(gè)原因，前一個(gè)是“不敢進(jìn)城”，后一個(gè)是“進(jìn)不了城”。不想進(jìn)城的意愿與用腳投票常住城里的現(xiàn)實(shí)，反映出了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口內(nèi)心的“糾結(jié)”，而“不敢進(jìn)城”和“進(jìn)不了城”的背后，隱藏的是對(duì)人和地之間現(xiàn)實(shí)制度約束的無(wú)奈，體現(xiàn)的是“地進(jìn)人難進(jìn)、人進(jìn)地難離、要地不要人”的人地尖銳沖突。

城市要要素、卻不要負(fù)擔(dān)，“要地不要人”的問(wèn)題較為突出。過(guò)去的二三十年中，不少地區(qū)城市化更多地體現(xiàn)為土地的城市化，城市框架不斷拉伸，規(guī)模不斷擴(kuò)大，吸納人口的能力卻沒(méi)有相應(yīng)提高。雖然浙江有既聚人又聚業(yè)還建城的“小縣大城”經(jīng)驗(yàn)，但各地也依然存在“地進(jìn)城、人難融”，城市包圍農(nóng)村“城中村”等現(xiàn)象，這很大程度可歸因于城市化過(guò)程中更多考慮了土地因素，而忽略了“化人”的因素。

農(nóng)民有資產(chǎn)，但卻是死資產(chǎn)，“人地難分離”的問(wèn)題較為突出。農(nóng)房、宅基地、林地、山地以及承包地等都是農(nóng)民最重要的資產(chǎn)，然而受制于產(chǎn)權(quán)不完整、不清晰，農(nóng)村財(cái)產(chǎn)處置的市場(chǎng)化機(jī)制缺失，既不能變現(xiàn)帶到就業(yè)的城鎮(zhèn)，又不能輕易改變身份，人和地的依附關(guān)系無(wú)法解除。這使得廣大農(nóng)民在進(jìn)城與留村之間出現(xiàn)“兩難”選擇，阻礙城市化過(guò)程自發(fā)推進(jìn)。

戶籍設(shè)門(mén)檻，財(cái)力有困難，“內(nèi)外有區(qū)別”的問(wèn)題較為突出。從我國(guó)人口管理的歷史來(lái)看，戶籍制度很大程度是因城市就業(yè)和服務(wù)保障的財(cái)力難以保障而產(chǎn)生的。對(duì)浙江而言，本省人口城市化對(duì)于財(cái)力保障總體是有能力統(tǒng)籌的。但由于浙江一半以上的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是省外流入，這也導(dǎo)致各地對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的態(tài)度不同。其中，子女義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、就業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)保障和住房保障以及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的財(cái)力負(fù)擔(dān)加大，社會(huì)責(zé)任也很大，經(jīng)濟(jì)效益卻相對(duì)不大。據(jù)測(cè)算，浙江各地吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的成本，大概因城市規(guī)模和發(fā)達(dá)程度不同，為人均9-13萬(wàn)元/年不等。這就使得不少地區(qū)，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口收入水平低，市民化給當(dāng)?shù)貛?lái)的收益遠(yuǎn)低于支出，導(dǎo)致政府推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的動(dòng)力不足，特別是面對(duì)省外流入人口時(shí)，顧慮較多。

（三）

上述問(wèn)題的存在，表面上看是導(dǎo)向問(wèn)題、意愿問(wèn)題、財(cái)力問(wèn)題，但實(shí)質(zhì)上都可以歸因于人與地的制度性矛盾問(wèn)題。從經(jīng)濟(jì)角度看，盤(pán)活閑置土地這一農(nóng)民最大資產(chǎn)，既能提高農(nóng)民資本實(shí)力，帶來(lái)現(xiàn)金流和收入流，又能通過(guò)人口的集中和土地使用效率提高，為城市和農(nóng)村發(fā)展提供更多的要素支撐。從可持續(xù)發(fā)展角度來(lái)看，人與地的和諧，本質(zhì)上就是人與自然的和諧，進(jìn)一步松綁城市化過(guò)程中人與地的相互依附關(guān)系，有利于實(shí)現(xiàn)人口集中生產(chǎn)生活，生態(tài)環(huán)境休養(yǎng)保護(hù)，減少人類(lèi)活動(dòng)足跡對(duì)生態(tài)的破環(huán)，為美麗城鄉(xiāng)提供制度保障。

因此，解放思想、改革創(chuàng)新、打開(kāi)“人地死結(jié)”是當(dāng)前推進(jìn)浙江城市化發(fā)展階段的關(guān)鍵一環(huán)，亟需系統(tǒng)性制度設(shè)計(jì)。我們認(rèn)為，總的思路可概括為三句話：解除依附、回歸本源、順應(yīng)規(guī)律。

——解除依附，就是要解除人地之間的制度性依附，讓人口和用地匹配起來(lái)，而不是捆綁起來(lái)，讓人回歸自然的人，作為人的人，可實(shí)現(xiàn)自主自由遷徙。

——回歸本源，就是要讓土地回歸生產(chǎn)要素的本源、人類(lèi)家園的本源，讓作為資產(chǎn)的死地變?yōu)槭袌?chǎng)上流動(dòng)的活地，讓作為家園閑置無(wú)人的地?zé)òl(fā)生機(jī)變?yōu)槌青l(xiāng)共同的家園，要素的歸要素，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)人地和諧。

——順應(yīng)規(guī)律，就是要尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律、社會(huì)規(guī)律、自然規(guī)律和城市規(guī)律，加快構(gòu)建人地和諧有利于城市化健康持續(xù)發(fā)展制度。把改革創(chuàng)新作為解除人地依附、山河重整的“金鑰匙”，一攬子改革實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)，共建美好家園，共創(chuàng)美好生活。

（四）

應(yīng)該看到，解決人與地的尖銳沖突，是需要一攬子的重大制度創(chuàng)新，但要害之處在于三個(gè)方面的制度設(shè)計(jì)。

加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。借鑒省內(nèi)和國(guó)內(nèi)各地的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建議進(jìn)一步加快以土地為承載物的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，推動(dòng)“三化并舉”，變農(nóng)村土地“死資源”為“活資產(chǎn)”。其一，使用權(quán)股份化。深化“三權(quán)到人（戶），權(quán)跟人（戶）走”改革，全面完成對(duì)農(nóng)村土地的確權(quán)頒證，對(duì)于農(nóng)民集體性建設(shè)用地、承包地、林地、宅基地等集體性資產(chǎn)進(jìn)行股改，探索集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股的實(shí)現(xiàn)途徑。其二，交易市場(chǎng)化。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，探索進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地在試點(diǎn)地區(qū)探索縣域甚至更大范圍的大范圍、遠(yuǎn)距離自愿置換、有償退出或轉(zhuǎn)讓。三是城鄉(xiāng)土地要素一體化。在前二者改革基礎(chǔ)上，加快清理不適宜的法律法規(guī)，完善相關(guān)法律體系和操作細(xì)則，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，建設(shè)用地指標(biāo)在城鄉(xiāng)范圍內(nèi)市場(chǎng)化配置。

加快戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化。以人群有序、領(lǐng)域有序、空間有序、時(shí)間有序?yàn)樵瓌t，加快戶籍制度改革，全面解除戶口以及相對(duì)應(yīng)的服務(wù)保障與城鄉(xiāng)土地的依附關(guān)系。在全面落實(shí)積分制的基礎(chǔ)上，實(shí)施浙江居民證制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)戶籍管理的統(tǒng)一。按照“先存量、后增量、就業(yè)優(yōu)先、服務(wù)差別”的逐步過(guò)渡原則，全面放開(kāi)小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)大中城市落戶限制，合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶，建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制。加快統(tǒng)籌財(cái)力資源，創(chuàng)新統(tǒng)籌方式，逐步建立覆蓋全體城鄉(xiāng)，普惠可及、差異縮小、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系。對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)，在基本公共服務(wù)體系覆蓋基礎(chǔ)上，可以探索建立與居民貢獻(xiàn)程度相匹配的社會(huì)服務(wù)和福利供應(yīng)方式，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)追求公平，增量服務(wù)講究效率的有差別的公共服務(wù)體系。

加快財(cái)政金融體制機(jī)制改革。針對(duì)城市要地不要人的問(wèn)題，合理成本分擔(dān)機(jī)制，健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，探索按照實(shí)有人口數(shù)進(jìn)行中央和省級(jí)財(cái)政的分配、轉(zhuǎn)移和保障，實(shí)現(xiàn)財(cái)力保障的“費(fèi)隨人轉(zhuǎn)”。按照“三權(quán)分置”的改革要求，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押物評(píng)估體系，全面開(kāi)展農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款，充分賦予其擔(dān)保權(quán)能，有效拓寬農(nóng)村財(cái)產(chǎn)變現(xiàn)途徑。推進(jìn)多元的城鎮(zhèn)化投融資體制改革，探索鼓勵(lì)各類(lèi)投資主體共同參與市政公用事業(yè)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、政策性住房建設(shè)的實(shí)施辦法，對(duì)于有穩(wěn)定收益的市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)鼓勵(lì)社會(huì)資本參與。

作者單位：浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院