●武漢市編辦

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創(chuàng)新城市街道行政管理體制——來自武漢的探索

●武漢市編辦

為加快推進城市基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化，武漢市集中出臺了“1+10”系列文件，打出創(chuàng)新社會治理加強基層建設(shè)“組合拳”。其中，《關(guān)于深化中心城區(qū)街道行政管理體制改革的實施意見》、《關(guān)于進一步完善區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）行政執(zhí)法體制機制的實施意見》，從職責(zé)分工、組織架構(gòu)、執(zhí)法體制、制度保障四個方面，對城市街道行政管理體制進行了改革重構(gòu)。

一、轉(zhuǎn)變職能，進一步明確街道職責(zé)定位

城市街道實際上承擔(dān)的工作任務(wù)量大面廣，考核檢查項目多，簽訂的責(zé)任狀多，特別是招商引資職責(zé)及經(jīng)濟考核指標(biāo)，牽扯了大量本應(yīng)用于社會管理服務(wù)的人力和精力。面對復(fù)雜多樣的基層社會治理新形勢，重新明確城市街道職能定位非常迫切。武漢市聚焦街道核心職責(zé)，做好“加減法”，推動街道履職重心從抓招商、抓項目向社會管理和民生服務(wù)轉(zhuǎn)變，著力構(gòu)建事權(quán)明晰、重點突出的城市街道職責(zé)配置體系。

（一）重新定位街道職責(zé)。街道黨工委是區(qū)委的派出機構(gòu)，根據(jù)區(qū)委的授權(quán)，負(fù)責(zé)街道轄區(qū)的經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等工作，是地區(qū)社會治理的領(lǐng)導(dǎo)核心；街道辦事處是區(qū)政府的派出機關(guān)，依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，履行相應(yīng)的政府職能。按照貼近基層、就近管理、服務(wù)便捷的原則，武漢市突出街道職責(zé)的“四個重點”，即基層黨建、公共管理、公共服務(wù)和公共安全。根據(jù)新的街道職責(zé)定位，對街道職責(zé)內(nèi)涵進一步細(xì)化，分解為“八個方面”，即加強基層黨建、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、組織公共服務(wù)、實施綜合管理、監(jiān)督專業(yè)管理、動員社會參與、指導(dǎo)社區(qū)自治、維護公共安全。

（二）做好職責(zé)“加減法”。增加街道“參與轄區(qū)建設(shè)規(guī)劃和公共服務(wù)設(shè)施布局”職責(zé)，確保街道在區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和公共設(shè)施建設(shè)規(guī)劃中的參與權(quán)、話語權(quán)；增加街道“對區(qū)域內(nèi)各類專業(yè)執(zhí)法工作組織開展群眾監(jiān)督和社會監(jiān)督”職責(zé)，落實政府職能部門行政執(zhí)法工作進街道、進社區(qū)，從職責(zé)配置的源頭上為執(zhí)法力量下沉到街道提供保障。取消街道招商引資職能及經(jīng)濟考核指標(biāo)，將街道從招商引資中解放出來，引導(dǎo)街道回歸民生服務(wù)主業(yè)。街道由直接承擔(dān)招商引資、財稅增長等經(jīng)濟發(fā)展任務(wù)轉(zhuǎn)向為經(jīng)濟發(fā)展提供服務(wù)和營造環(huán)境，街道經(jīng)濟服務(wù)職責(zé)重點向采集企業(yè)信息、服務(wù)駐區(qū)企業(yè)、優(yōu)化投資環(huán)境、促進項目發(fā)展等工作領(lǐng)域集中。

二、精簡效能，科學(xué)配置街道機構(gòu)編制

武漢市街道原有的行政機構(gòu)多按照條條對應(yīng)設(shè)置，數(shù)量有多有少，架構(gòu)各不相同；編制管理僵化，大的街道編制不足，小的街道編制富余。近年來，武漢市委市政府緊緊圍繞基層群眾需求，積極推進街道大科室制改革，完善街道服務(wù)平臺建設(shè)，優(yōu)化編制資源配置。

（一）打造“4+2+2”的街道組織架構(gòu)。街道內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置由“向上對口”轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋蛳聦?yīng)”，由“對上負(fù)責(zé)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋蛳路?wù)”，統(tǒng)一設(shè)置黨建辦公室、公共管理辦公室、公共服務(wù)辦公室、公共安全辦公室4個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，各區(qū)可以因地制宜再設(shè)置兩個街道內(nèi)設(shè)機構(gòu)。規(guī)模較小的街道和行政編制較少的街道，其內(nèi)設(shè)機構(gòu)進一步綜合設(shè)置，減少內(nèi)設(shè)機構(gòu)數(shù)。同時，設(shè)置兩個面向基層、貼近群眾的街道綜合管理服務(wù)平臺：一是街道網(wǎng)格化管理平臺，主要承擔(dān)巡查發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)城市管理、市場監(jiān)督、社會治安、公共服務(wù)等方面的問題，對各渠道發(fā)現(xiàn)的問題統(tǒng)一調(diào)度和督辦考核；二是街道政務(wù)服務(wù)平臺，通過派員、委托、代辦等方式，將各類公共服務(wù)項目和服務(wù)資源向街道政務(wù)服務(wù)中心集中，建立服務(wù)通用目錄和項目清單，推行“全科政務(wù)服務(wù)制”，實現(xiàn)“一窗多能、全科服務(wù)、全區(qū)通辦”。

（二）推動街道編制資源動態(tài)調(diào)整。按照規(guī)模適度、有利管理的原則，調(diào)整優(yōu)化街道布局結(jié)構(gòu)，合并管轄區(qū)域內(nèi)小的街道；結(jié)合權(quán)限下放和重心下移，推動編制資源向街道下沉；按照內(nèi)設(shè)機構(gòu)行政編制一般不少于3名的要求重新核定街道編制，建立街道編制動態(tài)調(diào)整機制。結(jié)合街道事業(yè)單位分類改革，統(tǒng)籌街道事業(yè)編制資源，充實加強街道管理服務(wù)平臺建設(shè)。同時，對街道領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備統(tǒng)一明確，黨工委領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與辦事處領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)可以交叉任職。

三、重心下沉，探索街道綜合行政執(zhí)法

基層行政執(zhí)法過于強調(diào)專業(yè)執(zhí)法、條條管理，導(dǎo)致執(zhí)法部門多、職責(zé)交叉、力量分散。而街道沒有執(zhí)法權(quán)，不具備執(zhí)法主體資格，面對“屬地管理”、“守土有責(zé)”，實際上是有責(zé)無權(quán)，長期存在“看得見的管不著，管得著的看不見”的問題。武漢市按照“區(qū)屬、街管、街用”的改革思路，積極探索街道綜合行政執(zhí)法的有效實現(xiàn)形式，推動區(qū)級行政執(zhí)法力量向街道下沉。

（一）強化街道統(tǒng)籌協(xié)調(diào)定位。對派出到街道的行政執(zhí)法機構(gòu)實行雙重管理，行政執(zhí)法業(yè)務(wù)由所在街道負(fù)責(zé)綜合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，接受區(qū)級行政執(zhí)法部門的指導(dǎo)和監(jiān)督；對派出到街道的行政執(zhí)法機構(gòu)黨的關(guān)系實行屬地化，區(qū)級行政執(zhí)法部門根據(jù)街道意見，對派出機構(gòu)人員進行任免交流和獎懲使用。為統(tǒng)一基層執(zhí)法力量、增強執(zhí)法合力，切實解決基層執(zhí)法力量不足、執(zhí)法缺位和監(jiān)管不力等問題，設(shè)立街道綜合執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組，統(tǒng)一協(xié)調(diào)推進轄區(qū)內(nèi)城市管理、市場監(jiān)管、安全生產(chǎn)、社會管理等方面的執(zhí)法監(jiān)管工作，統(tǒng)籌研究和協(xié)調(diào)解決基層執(zhí)法監(jiān)管中的重點難點問題。綜合執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組日常工作由街道內(nèi)設(shè)機構(gòu)承擔(dān)，可單獨設(shè)置，或加掛牌子。街道有權(quán)協(xié)調(diào)、監(jiān)督區(qū)級政府執(zhí)法部門派駐機構(gòu)的行政執(zhí)法工作。行政執(zhí)法重心下沉到街道后，區(qū)級行政執(zhí)法部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)重點加強對街道行政執(zhí)法工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、統(tǒng)一培訓(xùn)、執(zhí)法監(jiān)督等。

（二）加強街道執(zhí)法隊伍建設(shè)。綜合考慮常住人口數(shù)量、區(qū)域面積大小、經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、城市管理需求等多方面因素，在不突破各區(qū)行政編制和事業(yè)編制總量的前提下，通過整合資源、盤活存量、挖掘潛力，進一步優(yōu)化調(diào)整區(qū)、街道行政執(zhí)法人員力量配置，保證基層和一線執(zhí)法工作需要，空余編制資源盡可能向常住人口較多、區(qū)域面積較大、管理任務(wù)較重的街道傾斜。按照城市人口每萬人配備不少于4名城管執(zhí)法人員的標(biāo)準(zhǔn)，足額配置城管執(zhí)法隊伍。街道行政執(zhí)法力量難以配足配齊的，可以補充執(zhí)法輔助人員，執(zhí)法輔助人員納入政府購買服務(wù)范圍，其招錄、使用、管理由區(qū)統(tǒng)一負(fù)責(zé)。對街道行政執(zhí)法隊伍的負(fù)責(zé)人和隊員，實施定期定量異地交流輪崗和任職回避制度，并完善配套執(zhí)法監(jiān)督和考核問責(zé)機制。打破人員身份界限，按規(guī)定實行雙向交流，符合條件的一線行政執(zhí)法人員可到街道轉(zhuǎn)崗任職。

四、權(quán)責(zé)一致，重構(gòu)街道制度保障體系

街道作為區(qū)政府的派出機關(guān)，實際上變成了區(qū)直部門的派出機構(gòu)，區(qū)直各部門都可以派任務(wù)、下指標(biāo)，街道長期陷于“有限的權(quán)力，無限的責(zé)任”、“小馬拉大車”的尷尬境地。武漢市突出“權(quán)責(zé)一致”的原則，出臺一系列配套制度，落實街道相應(yīng)的事權(quán)、財權(quán)和用人權(quán)，為街道更好地服務(wù)基層群眾提供制度保障。

（一）對街道賦“四權(quán)”。著眼于增強街道統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力和經(jīng)濟社會發(fā)展話語權(quán)，一是賦予街道黨工委對區(qū)職能部門派出（駐）機構(gòu)負(fù)責(zé)人的人事任免和考核建議權(quán)；二是賦予街道對區(qū)域內(nèi)事關(guān)群眾利益的重大決策和重大項目的建議權(quán)；三是賦予街道規(guī)劃參與權(quán)，在制定涉及街道的建設(shè)規(guī)劃和公共服務(wù)設(shè)施布局時應(yīng)征求街道意見；四是賦予街道綜合管理權(quán)，對部門職責(zé)交叉、需多個部門協(xié)同解決的管理難點問題，由街道對區(qū)相關(guān)職能部門及其派出（駐）機構(gòu)進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督考核。

（二）實行街道權(quán)力清單和職責(zé)準(zhǔn)入制度。根據(jù)街道職責(zé)定位，進一步細(xì)化街道具體職責(zé)權(quán)限，制定街道行政權(quán)力清單、程序清單和責(zé)任清單，并向社會公開。進一步理順街道、社區(qū)的事權(quán)關(guān)系，實行社區(qū)居委會協(xié)助政府公共服務(wù)事項目錄管理，明確社區(qū)不作為執(zhí)法、拆遷拆違、環(huán)境整治、城市管理等事項的責(zé)任主體。市、區(qū)職能部門不得隨意將本部門工作職責(zé)下放給街道，市職能部門如有工作事項確需街道承擔(dān)的，須經(jīng)市委、市政府研究決定；區(qū)職能部門如有工作事項確需街道承擔(dān)的，須經(jīng)區(qū)委、區(qū)政府研究決定。

（三）建立與街道職能相適應(yīng)的財政保障制度。取消街道招商引資職能及經(jīng)濟考核指標(biāo)后，街道經(jīng)費納入?yún)^(qū)級預(yù)算統(tǒng)一安排和管理，由區(qū)財政全額保障。屬于區(qū)職能部門職責(zé)下放到街道辦理的管理服務(wù)事項，按照費隨事轉(zhuǎn)的原則將經(jīng)費一并下放到街道。對適宜社會力量承擔(dān)的基本公共服務(wù)，支持街道實行政府購買。對由區(qū)相關(guān)職能部門安排、街道實際承擔(dān)的公共服務(wù)事項，相關(guān)補助經(jīng)費由街道統(tǒng)籌整合使用。

（四）完善考核評價制度。調(diào)整了考核評價方式，將自下而上與自上而下的考核方式相結(jié)合，有效發(fā)揮考核評價對工作的引導(dǎo)作用。區(qū)職能部門不再直接考核街道，由區(qū)委、區(qū)政府統(tǒng)一對街道進行考核；建立由街道黨工委牽頭，對社區(qū)、街道黨政機關(guān)、區(qū)職能部門及其派出機構(gòu)進行自下而上、分類考評的評價制度，擴大群眾的參與權(quán)、評價權(quán)，把群眾滿意度作為重要的評價指標(biāo)。加強考評結(jié)果運用，做到公開透明、考用結(jié)合、導(dǎo)向鮮明，引導(dǎo)各級干部進一步改進作風(fēng)，對基層和群眾負(fù)責(zé)。

（五）加強基層隊伍組織保障。著眼于解決基層各類隊伍眾多、人員身份復(fù)雜、管理多頭、政出多門、忙閑不均、缺乏統(tǒng)籌管理等問題，整合街道轄區(qū)內(nèi)派出（駐）機構(gòu)人員、協(xié)管員、政府購買服務(wù)人員等各方面管理資源和力量，由街道進行統(tǒng)籌管理和使用，并統(tǒng)籌落實各項工作任務(wù)，實現(xiàn)人力資源優(yōu)化配置，充分發(fā)揮綜合管理效能。拓寬街道干部隊伍來源，加大選調(diào)優(yōu)秀大學(xué)畢業(yè)生到街道工作的力度，注重從優(yōu)秀社區(qū)黨組織書記中定向招錄（招聘）行政、事業(yè)編制人員。進一步完善社區(qū)工作者隊伍的報酬待遇保障制度，建立正常增長機制，拓展職業(yè)發(fā)展空間。

化市場行為監(jiān)管提供了基礎(chǔ)依據(jù)；福州市著力打造智慧城市綜合管理服務(wù)總平臺，下設(shè)數(shù)字城管子系統(tǒng)、社會綜治管理子系統(tǒng)、應(yīng)急指揮子系統(tǒng)、社區(qū)矯正監(jiān)管子系統(tǒng)、特殊車輛監(jiān)管子系統(tǒng)、生態(tài)安全監(jiān)管子系統(tǒng)、公共場所監(jiān)管子系統(tǒng)、安全生產(chǎn)監(jiān)管子系統(tǒng)等。通過構(gòu)建信息化聯(lián)動平臺，形成城市流水線管理模式，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源互聯(lián)互通，進一步提升城市管理和執(zhí)法效能。