□溫州市國土資源局龍灣分局 李祖欣

淺談基層征地工作面臨的主要矛盾糾紛和化解對策
——以溫州市龍灣區(qū)為例

□溫州市國土資源局龍灣分局 李祖欣

據國家信訪局統(tǒng)計，當前群體性信訪事件60%以上和土地相關，征地矛盾糾紛又占土地糾紛的84.7%。一方面，城市建設加速推進，征地行為發(fā)生頻數大幅增加；另一方面，征地參與者權利意識被喚醒，各種形式的維權行為成為爭取利益的實現(xiàn)途徑，在這一過程中產生大量矛盾糾紛。而政府作為土地一級市場的唯一經營者，既是利益相關方，又是爭議仲裁者，如何調和自身的定位矛盾、調和與被征地農民的利益沖突，成為理解、化解征地矛盾的關鍵所在，也成為各級政府和相關部門重點研究的課題。

一、征地矛盾糾紛的來源及特點

征地矛盾的來源多種多樣，但始終圍繞著“利益”這一核心問題，被征地主體的訴求主要體現(xiàn)在征地過程中利益的規(guī)模、分配和支付等環(huán)節(jié)上與自身主觀需求的差距，這些差距有符合政策范圍內的、也有偏離政策范圍標準的，從而引發(fā)出政府、村集體和村民對這一問題的爭議，這是城市化進程中最突出一個矛盾之一。這一矛盾的成因有制度層面上的，也有實踐操作層面上的，這里筆者不展開分析?，F(xiàn)以筆者工作所在的溫州市龍灣區(qū)為例，2014-2016年（截至10月份）3年期間征地矛盾事件發(fā)生的問題來源，闡述其產生的特點和直接原因。

1.發(fā)生頻次整體呈上升趨勢

3年間，不同形式的征地矛盾事件數量分別為21宗、39宗、47宗，總計107宗，呈逐年遞增的態(tài)勢（該數據已剔除重復事件，即同一主體對同一問題的訴求）。受新增建設用地需求增加的影響，征地糾紛的數量各地均有不同程度的上升。同時，從發(fā)生的時點上看，村集體組織換屆、城中村改造的實施是矛盾頻發(fā)的重要時間窗口，會對征地矛盾量上形成脈沖。

2.表現(xiàn)形式多樣

由于便利性和低成本，信訪是被征地主體面對征地矛盾糾紛優(yōu)先選擇的方式，也是轄區(qū)政府、國土部門和用地單位等最多面對的形式。在上述107次征地矛盾中，有89宗是通過向各級黨委、人大、政府等信訪機構反映情況。除此之外，征地程序作為一系列行政行為的集合，具備被復議和被訴訟的屬性，而隨著法律意識的提高和法律手段的普遍被接受，作為法定救濟途徑，復議和訴訟越來越成為被征地主體提出問題、化解矛盾的重要手段，維權律師的介入也推升了訴訟、復議的發(fā)生頻次。2014年至2016年，征地訴訟、復議案件數分別為1件、4件、13件。從整體比例上看，信訪和法定渠道提出征地問題雖均上升，但呈此消彼長的態(tài)勢。

3.征地補償的標準、分配是主要矛盾點

在具體案件中，不管是從征地程序、權屬爭議、房屋補償等提出問題，最終的利益訴求均落地到征地補償的標準和分配上。溫州市區(qū)現(xiàn)行的征地補償內容包含土地補償費、安置補助費、青苗補償費和地上附著物補償費、現(xiàn)場處理包干費、住房安置指標，市政府規(guī)范性文件對具體標準都做了明確的約定。但地塊具體情況、征地時點等變量因素使不同征地項目的補償金額不一，被征地主體對此產生疑問。政府將征地補償款支付被征地村集體后，補償款的分配和發(fā)放由各村組織自行民主協(xié)商操作，在這一過程中，對公平、公開性的質疑也是引發(fā)征地矛盾的重要原因。

二、現(xiàn)階段征地矛盾化解的舉措

龍灣區(qū)黨政部門在化解征地矛盾上做了大量的努力和嘗試，對緩解矛盾激化、促進和諧穩(wěn)定、維護群眾利益起到了積極作用。

1.施行陽光工程，加大信息公開力度

按照《政府信息公開條例》要求，對主動公開部分主動通過網絡、便民服務中心、村民公告欄等公開征地的批準文件、操作規(guī)程、補償安置政策等相關信息，嚴格履行征地項目的批前“告知、確認、聽證”程序和批后“兩公告一登記（征地公告、征地補償公告、權屬登記）”程序，引導被征地主體參與到征地行為的各環(huán)節(jié)中，事先提出利益訴求，充分保障被征地主體和利益相關人的知情權、參與權和監(jiān)督權。

2.規(guī)范征地程序，做好社會風險評估

嚴格執(zhí)行《溫州市市區(qū)征收農民集體所有土地管理辦法》（市政府令第143號）關于征地程序的規(guī)定，避免征地行為的決策、執(zhí)行和管理的隨意性。目前從征地相關訴訟和復議的結果上看，龍灣區(qū)執(zhí)行情況較好，暫無被撤銷的案例。在征地報批前，逐個項目做好社會穩(wěn)定風險評估報告，對存在的風險隱患提出防范措施。在征地實施環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)地塊存在信訪矛盾且未妥善解決的，不予報批，待化解后再重啟報批程序，從源頭上控制矛盾的產生。

3.化解歷史遺留問題，重點攻堅突出矛盾

2012年始，龍灣區(qū)將原經開區(qū)狀蒲片區(qū)范圍內35宗涉及土地的歷史遺留項目列入重點攻堅范圍，目前已化解28宗。這些案件多是時間久遠、原因復雜、人數眾多、反映強烈的歷史遺留問題，過程錯綜復雜，解決難度巨大。以法律框架為基礎，注重歷史原因分析，通過成立專項工作小組，政府層面協(xié)調各部門專題研究等方式極大推進了化解速度，解決了一大批潛在的社會矛盾，獲得群眾好評。

4.鼓勵依法維權，將征地矛盾解決納入法治化軌道

信訪作為行政相對人維權的兜底渠道，對行政行為的糾錯功能不強，處理不當容易激化矛盾。2015年，國家信訪局聯(lián)合相關部委啟動梳理本領域處理信訪投訴請求法定途徑清單，國土部門將對土地征收補償安置、土地征收程序、土地征收決定異議納入法定途徑分類處理信訪投訴請求清單，引導群眾通過行政復議、行政訴訟、行政裁決、行政協(xié)調的法定途徑調和矛盾，法定途徑處理后的法律文書確認征地環(huán)節(jié)的合法性，作為后續(xù)行政行為的依據。

三、矛盾糾紛化解對策建議

化解征地矛盾和政府管理的方方面面息息相關，也和征地本身的事前、事中、事后的處理息息相關。筆者僅從龍灣區(qū)現(xiàn)有情況，認為目前能夠行之有效地緩和、化解矛盾糾紛，提出幾點意見。

1.引入第三方公正機構

為了預防矛盾糾紛，在國家三峽工程征地中，已有了公證機構對土地征收合同、補償安置協(xié)議、權屬情況辦理公證和證據保全，受到庫區(qū)群眾的歡迎。在天津、河北、山西等地也有類似的實踐探索。是否公證雖無強制性規(guī)定，但在矛盾突出的項目中，征地機構作為第三方的公信力對打消疑惑、避免沖突相比政府部門直接協(xié)調能起到更為信服的效果。

2.著力村組織行為的監(jiān)督和規(guī)范

政府對征地補償的給付以村集體組織為一級單位統(tǒng)一支付。對在村集體內如何分配的監(jiān)管較少，由村級民主決策確定。但決策過程的不透明引發(fā)村民信訪的情況時有發(fā)生，《村民組織法》監(jiān)督不到位一定程度上默許或放任了這一現(xiàn)象。政府方面，可對征后的補償分配在全區(qū)范圍制定指導性文件，對征后的補償金、社保指標、三產指標的執(zhí)行上加強監(jiān)管。

3.農村集體土地的確權

不動產以登記為確定權源依據，而未登記的土地、房屋是構成征地過程中權屬爭議矛盾的主因。初步統(tǒng)計，全區(qū)宅基地總數77772宗，目前已登記發(fā)證49013宗，發(fā)證率63.02%。進一步提高宅基地的發(fā)證率，逐步消化符合發(fā)證條件未發(fā)證數量，梳理其中超過一戶一宅標準的違法用地，為征地過程中的地上附著物補償打下基礎。

4.加大征地過程的合法性審查力度

現(xiàn)有的征地行為在“大干快上”的背景下，隨意性較大，而基層征地部門法律觀念淡薄，缺乏有效的制約和規(guī)范?，F(xiàn)有各級政府法制機構的合法性審查應當把側重點從事后審查到事中審查轉變，從征前的合理性開始即介入，嚴格執(zhí)行征地程序，全程把控征地行為的合法性。