■ 賀冰清

（中國國土資源經濟研究院，北京 101149）

礦產資源產權制度演進及其改革思考

■ 賀冰清

（中國國土資源經濟研究院，北京 101149）

文章闡述了礦產資源產權的基本內涵和特點，梳理了我國礦產資源產權管理制度建立與發(fā)展的演變軌跡，剖析了現(xiàn)行礦產資源產權制度設計和運行中的主要理論缺陷和現(xiàn)實問題，突出表現(xiàn)為所有權落實不到位、行政許可與財產權混淆、行政權侵害財產權、產權代理不明確、經濟關系未理順。在現(xiàn)狀和問題分析基礎上，按照健全國家自然資源資產管理體制的改革要求，提出了進一步深化礦產資源產權制度改革的思路框架，提出了加強礦產資源制度頂層設計、落實礦產資源國家所有權、完善產權委托代理關系、完善有償使用制度等對策建議。

礦產資源；產權制度；基本內涵；制度建立；制度演變

礦產資源是一個國家或地區(qū)的重要自然資源資產財富，是社會生產和消費的重要能量來源和物質基礎。我國70%以上的能源、農業(yè)生產資料以及工業(yè)原料都來源于礦產資源?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》（文中簡稱《決定》）指出，要完善產權保護制度……產權是所有制的核心。健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現(xiàn)代產權制度。對水流、森林等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效的自然資源產權制度。實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度。礦產資源產權制度作為一項重要的社會經濟制度，事關工業(yè)化、城市化、農業(yè)現(xiàn)代化以及生態(tài)文明建設，關系到社會收入分配調整和民生福祉等諸多問題，具有重要的政治和經濟戰(zhàn)略意義。

1 礦產資源產權的基本內涵

一般認為，產權是通過社會契約的形式，明確人們對某項財產的權利， 即人們控制和處理財產的權利（占有、使用、收益、處置等）。產權的一個主要功能是通過明確權利人的預期，從而激勵和約束人們保護及合理利用某項財產。在市場經濟條件下，有效的產權制度安排，是實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的有效機制和重要途徑。建立科學完善的產權制度，是成熟市場經濟制度的一個重要標志。

礦產資源作為不可再生的、耗竭性的自然資源，其產權制度設計直接影響各種權利主體的權益預期和資源的有效配置及合理利用。多數(shù)國家的礦業(yè)資源法規(guī)明確，礦產資源國家所有。按照所有權與使用權分離的原則，由礦產資源國家所有權派生出探礦權和采礦權。為了實現(xiàn)所有者權益和發(fā)揮礦產資源作為生產資料的作用，國家通過使用權讓渡，將礦產資源國家所有權轉換為企業(yè)或個人的財產權，從而將礦產資源由政府控制的所有物轉變?yōu)槠髽I(yè)經營的生產要素。礦產資源產權制度的確立，有利于從制度上為促進礦產資源的優(yōu)化配置、保護與合理利用提供制度和法律保障。

現(xiàn)在一般認為，礦產資源產權是由礦產資源所有權及其派生的礦業(yè)權（探礦權、采礦權）等組成的權利集合，是以礦產所有權為核心的一組“權利束”。它包含了產權的一般特征：排他性、有限性、可交易性等。按照我國現(xiàn)行法律制度，礦產資源所有權不得買賣，但由所有權派生出來的使用權（礦業(yè)權）可以進入市場交易。礦業(yè)權是所有權人賦予礦業(yè)權人在履行一定責任和義務（資質、安全、環(huán)保等）基礎上，進行礦產資源勘查、開發(fā)等經濟活動的權利。探礦權與采礦權的取得、變更和終止，必須遵循法定的程序。一般認為，礦業(yè)權是一種物權、他物權、限制性物權、不動產物權，礦業(yè)權人只擁有礦產資源的部分使用、收益、處分等權利。

由于社會經濟制度和資源國情特點等不同，各國礦產資源產權制度也不盡相同。世界各國的礦產資源產權模式大致包括土地所有者產權模式、土地所有者和國家共有產權模式、國家所有產權模式等。但進入20世紀以來，礦產資源國有化成為世界性的潮流和趨勢，目前大多數(shù)國家實行礦產資源國家所有的制度，并在此基礎上實行所有權與使用權（礦業(yè)權）相分離的制度安排。

2 我國礦產資源產權制度的建立和演變

我國礦產資源產權制度主要建立在《憲法》《物權法》和《礦產資源法》及其配套法規(guī)基礎上，包括礦產資源國家所有權（單一所有權），以及由所有權派生出的探礦權、采礦權（使用權）等制度。礦產資源產權制度的演變，是隨著經濟體制改革的深化逐步確立和不斷發(fā)展完善起來的。

我國《憲法》明確規(guī)定：礦藏屬于國家所有。1954年《憲法》就已經明確自然資源屬于國家所有。1982年《憲法》規(guī)定：礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有。但在計劃經濟體制時期，除了籠統(tǒng)地強調了礦產資源國家所有權外，并沒有涉及其他具體的權屬制度（當時也無此必要，各生產部門都是國家國民經濟體系中的一個“車間”，只有內部的生產分工，彼此之間不形成商品交換關系，也就無所謂所有權的經濟補償）。在計劃經濟時期，我國礦產資源無償開采利用，由國家投入勘查經費，組織地質勘查單位進行勘探找礦，形成的找礦成果提交國家，由國家調撥計劃配置給礦山企業(yè)無償開采使用，礦山企業(yè)的礦產品再統(tǒng)一調撥分配到各工業(yè)生產部門進入生產流通和消費領域。還有一個重要原因，當時受勞動價值理論的局限，否認自然資源本身具有價值，從而扭曲了資源性產品的價格。因此，計劃經濟體制時期，我國礦產資源產權制度的特點是，資源無價，國有公營，產權單一，無償開采使用，資源通過計劃手段進行配置。缺點是資源配置效率較低，難以調動企業(yè)、個人保護和合理開發(fā)利用資源的積極性。

20世紀80年代，隨著改革開放和商品經濟的發(fā)展，礦產資源開發(fā)的利益主體多元化，礦產資源的資產屬性日益顯化，自然資源價值逐步受到重視和認同，我國開始在實踐中探索推進礦產資源有償使用制度改革。1980年全國人大首次提出開征資源稅，尤其是在對外開放實踐過程中，如何依法維護礦產資源國家所有權益，提到議事日程上來。1982年頒布的《對外合作開采海洋石油資源條例》中規(guī)定：“參與合作開采海洋石油資源的中國企業(yè)、外國企業(yè)，都應當依法納稅，繳納礦區(qū)使用費?！?984年，國務院發(fā)布《中華人民共和國資源稅條例（草案）》，開始對開采原油、天然氣和煤炭的企業(yè)征收資源稅，稅基為企業(yè)銷售利潤超過12%的部分（說明它是資源級差收益的調節(jié)稅），征收地區(qū)從海洋擴大到了陸地，納稅人涵蓋不同所有制企業(yè)。但資源稅的設立，只是起到調節(jié)級差收益的目的，并不能解決礦產資源國家所有權權益實現(xiàn)的根本問題。

1986年我國頒布第一部《礦產資源法》，隨后于1987年頒布了相配套的三個行政法規(guī)《礦產資源勘查登記管理暫行辦法》《全民所有制礦山企業(yè)采礦登記管理暫行辦法》和《礦產資源監(jiān)督管理暫行辦法》，初步奠定了我國礦產資源產權制度的基礎，具有里程碑意義。1986年《礦產資源法》在堅持礦產資源國家所有權基礎上，規(guī)定“國家實行探礦權、采礦權有償取得的制度”，首次確立了礦產資源的探礦權、采礦權制度，代表國家以所有者身份讓渡使用權。1986年《礦產資源法》規(guī)定“礦產資源屬于國家所有，地表或者地下的礦產資源的國家所有權，不因其所依附的土地所有權或者使用權的不同而改變”，明確了探礦權、采礦權不依附于土地權利而獨立存在，從而由礦產資源所有權派生出探礦權、采礦權。1986年《礦產資源法》規(guī)定，“勘查礦產資源，必須依法登記”，取得勘查許可證（探礦權）。同時一并確立了采礦權，規(guī)定“開采礦產資源，必須依法申請取得采礦權”，才能進行礦山建設和從事采礦活動。1986年《礦產資源法》借鑒國際通行做法確立的探礦權、采礦權制度，為建立礦產資源產權制度和市場交易制度奠定了法律依據和法制基礎。但受當時體制的束縛和對市場經濟認識的局限，同時又規(guī)定“采礦權不得買賣、出租，不得用作抵押?！薄百I賣、出租或者以其他形式轉讓礦產資源的，沒收違法所得，處以罰款，吊銷采礦許可證”。

1986年《民法通則》規(guī)定：“國家所有的礦藏，可以依法由全民所有制單位和集體所有制單位開采，也可以依法由公民采挖。國家保護合法的采礦權。公民、集體依法對集體所有的或者國家所有由集體使用的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面的承包經營權，受法律保護。承包雙方的權利和義務，依照法律由承包合同規(guī)定。國家所有的礦藏、水流，國家所有的和法律規(guī)定屬于集體所有的林地、山嶺、草原、荒地、灘涂不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉讓?！?/p>

確立了礦產資源國家所有權法律地位之后，就面臨如何落實國家所有權收益的問題。1994年制定《礦產資源法實施細則》和《礦產資源補償費征收管理辦法》，規(guī)定“礦產資源屬于國家所有，地表或者地下的礦產資源的國家所有權，不因其所依附的土地的所有權或者使用權的不同而改變?！薄皣鴦赵捍韲倚惺沟V產資源的所有權?！辈傻V權人要“依法繳納資源稅和礦產資源補償費”，首次明確了礦產資源國家所有權的經濟實現(xiàn)方式，陸續(xù)確立了資源稅、資源補償費、礦業(yè)權價款等制度。隨著礦業(yè)權制度、有償開采制度、稅費制度等一系列制度的確立和實施，標志著以礦產資源有償使用和礦業(yè)權有償取得制度為主體的我國礦產資源產權制度體系初步確立。

在經濟體制轉軌過渡時期，礦產資源產權制度的特點是，通過設立礦業(yè)權制度，國家所有權通過行政許可方式讓渡，所有權和使用權逐漸分離，明確了礦產資源有償使用和礦業(yè)權有償取得制度。單一的國家所有權轉化為多元化的企業(yè)法人財產權，明晰了產權，形成了現(xiàn)代礦產資源產權制度，有利于資源配置效率的提高。但彼時的礦業(yè)權制度仍以行政許可為主要特征，是一種“有限產權”，權利流轉受限，財產權保護得不到足夠重視，權利人的合法權益保障程度較低，權利預期仍存在不確定性，礦業(yè)秩序亂、尋租現(xiàn)象等比較嚴重。

適應建立和完善社會主義市場經濟體制的要求，1996年修訂的《礦產資源法》，進一步對我國礦產資源產權管理制度做出了調整，進一步強化了礦產資源國家所有權，明確了國務院是礦產資源國家所有權的行使主體，對礦業(yè)權審批權限進行了調整，強化了礦業(yè)權的排他性，突出了國家實行探礦權采礦權有償取得制度，放松了礦業(yè)權交易流轉的限制。1996年《礦產資源法》規(guī)定：“國家實行探礦權、采礦權有償取得制度”，“國家對探礦權、采礦權有償取得的費用，可以根據不同情況予以減繳、免繳。具體辦法和實施步驟由國務院規(guī)定。開采礦產資源，必須按照國家有關規(guī)定繳納資源稅和資源補償費”?！疤降V權人有權在劃定的勘查作業(yè)區(qū)內進行規(guī)定的勘查作業(yè)，有權優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內礦產資源的采礦權。探礦權人在完成規(guī)定的最低勘查投入后，經依法批準，可以將探礦權轉讓他人”?！耙讶〉貌傻V權的礦山企業(yè)，因企業(yè)合并、分立，與他人合資、合作經營，或者因企業(yè)資產出售以及有其他變更企業(yè)資產產權的情形而需要變更采礦權主體的，經依法批準可以將采礦權轉讓他人采礦?！箤⑻降V權、采礦權倒賣牟利?！?996年《礦產資源法》強化了礦產資源的國家所有權，體現(xiàn)了探礦權采礦權的有償取得。1996年《礦產資源法》頒布之后，我國礦產資源制度與世界主要礦業(yè)大國和國際市場規(guī)則進一步接軌。

與1996年《礦產資源法》相配套，1998年國務院頒布了《礦產資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦產資源開采登記管理辦法》《探礦權、采礦權轉讓管理辦法》等三個配套法規(guī)。適應形勢發(fā)展需要，規(guī)定探礦權采礦權允許交易流轉。2000年出臺的《礦業(yè)權出讓轉讓管理暫行規(guī)定》明確了礦業(yè)權出讓和轉讓的方式。之后，2003年出臺了《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法（試行）》，2006年出臺了《關于進一步規(guī)范礦業(yè)權出讓管理的通知》。通過一系列法規(guī)政策的頒布，逐步建立和完善了我國礦業(yè)權市場制度，促進了礦業(yè)權市場的發(fā)展，進一步確立了我國礦產資源市場配置機制。

2007年《物權法》規(guī)定，“礦藏、水流、海域屬國家所有”?！耙婪ㄈ〉玫奶降V權、采礦權、取水權和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權利受法律保護。”從而進一步明確了探礦權、采礦權的物權地位?！睹穹ㄍ▌t》規(guī)定：“國家所有的礦藏，可以依法由全民所有制單位開采，也可以依法由公民采挖。國家保護合法的采礦權。國家所有的礦藏、水流，國家所有的和法律規(guī)定屬于集體所有的林地、山嶺、草原、荒地、灘涂不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉讓。”這些法規(guī)的頒布，進一步確認了礦業(yè)權的財產權屬性，對把探礦權采礦權納入物權保護范疇意義重大。2010年國土資源部印發(fā)了《關于建立健全礦業(yè)權有形市場的通知》，要求公開礦業(yè)權出讓、轉讓信息，促進了礦業(yè)權有形市場的建設。之后，我國31個?。▍^(qū)、市）的省級礦業(yè)權交易機構全部建立，部分地區(qū)建立了地（市）級礦業(yè)權交易機構。

目前，我國已經建立并逐步完善了與市場經濟體制相適應的礦產資源產權制度，強化了礦產資源國家所有權和資源資產管理，建立了礦產資源有償使用和礦業(yè)權有償取得制度，初步建立了礦業(yè)權交易市場制度，并逐步與資本市場對接，向資源、資產、資本“三資一體”管理演變。礦產資源產權制度改革，下一步將考慮向自然資源資產管理、生態(tài)補償、利益合理分配調整等領域深化拓展。

3 我國礦產資源產權制度存在的主要問題

長期以來，我國礦產資源開發(fā)管理中存在諸多突出問題，如礦業(yè)開發(fā)秩序亂、礦產資源開發(fā)利用粗放、資源浪費破壞嚴重，由礦業(yè)開發(fā)引發(fā)的生態(tài)環(huán)境破壞等外部性問題突出，等等。這些問題歸根結底，與礦產資源產權制度安排不科學、不完善有密切關系。正如習近平同志在黨的十八屆三中全會《決定》說明中指出的，“我國生態(tài)環(huán)境保護中存在的一些突出問題，一定程度上與體制不健全有關，原因之一就是全民所有自然資源資產的所有權人不到位，所有權人權益不落實?！?/p>

一是礦產資源國家所有權虛化，所有者權益落實不到位。我國憲法和法律規(guī)定，礦產資源國家所有，即全民所有，但現(xiàn)實中礦產資源國家所有權只是一種抽象模糊的“終極所有權”1另外還有一個問題值得研究，就是憲法里面提到的“礦藏”與“礦產資源”有何區(qū)別？可以理解為礦藏強調礦產資源的地下狀態(tài)，國家對于地下賦存狀態(tài)的礦產資源具有所有權。這也是為什么資源補償費定位在礦產開發(fā)環(huán)節(jié)征收。同時這也是區(qū)分是否涉及買賣礦產資源的分水嶺。礦產資源不得買賣≠礦業(yè)權不能交易，權利≠實體。礦業(yè)權的價值包含了勘查投入的勞動價值和投資收益，因此不能把資源本身的價值與礦業(yè)權價值相混淆。實踐中國家所有權具體難落實，存在“產權虛置”的現(xiàn)象，不利資源保護與合理利用。由于國家所有權落實不到位，中央與各級地方政府之間利益博弈激烈，責、權、利劃分不清。雖然法理上明確國務院代表國家行使所有權，并沒有賦予各級地方政府相應的權利，但實際上地方政府在礦產資源開發(fā)活動中扮演重要角色，一定程度上成為礦產資源所有權的“實際權利行使人”2除油氣礦產外，目前礦產資源行政審批和資源配置權力主要在地方。資源稅費分配也是向地方傾斜，中央與省、直轄市礦產資源補償費的分配比例為5：5，中央與自治區(qū)礦產資源補償費的分成比例為4：6。礦業(yè)權價款中央與地方2：8分成。資源稅為中央與地方共享稅，實際歸地方。。而我國現(xiàn)行法規(guī)中唯一體現(xiàn)所有權收益的就是資源補償費，但資源補償費僅定位于補充勘查工作，明顯與所有權補償?shù)母拍钸€有很大差距，相比之下國際上礦業(yè)大國的權利金制度更能體現(xiàn)所有權權益的本質。

二是財產權與行政權關系混淆，導致行政權力過度使用。我國現(xiàn)行法律規(guī)定的探礦權、采礦權，既是行政許可證，又是產權登記證，具有“權證合一”的雙重屬性。行政權力的設置是屬于公權力（公共事務）的范疇，所有權則更多的是私權（財產權）的范疇，前者是公共利益最大化，后者目標是所有權權益最大化，兩者管理的目標不盡一致3在部分礦產資源非國家所有的國家，也同樣實行礦產資源開發(fā)的行政許可。。行政權優(yōu)先于財產權，礦業(yè)的財產權利就難以得到充分保障，行政權力侵害財產權力的事情時有發(fā)生。實踐中吊銷探礦權、采礦權，導致企業(yè)的財產權也即隨之滅失了，有失公平。對企業(yè)來說，行政權優(yōu)先，財產權預期下降，企業(yè)就缺乏合理利用和保護資源的動力機制。實踐中當國家所有權轉化為行政權力，往往就導致行政權力妨礙產權保護，從而容易導致重行政權、輕財產權的問題，容易引發(fā)公權侵犯私權，同時往往還容易導致尋租腐敗等問題的發(fā)生。李顯冬等認為，在礦業(yè)權作為行政許可實施過程中，主要有幾大問題：許可設定中行政權力的擴張，許可實施中權力的缺位、越位和濫用，許可中止、撤銷權力的濫用，許可程序法治的欠缺等。政府在礦產資源管理中，一方面行使礦產資源所有權人的權利，同時又行使公共事務管理等行政管理職責，以及勘查開發(fā)投資管理等職責，政府的多重身份（所有權人、行政管理者、投資者），也往往導致對市場干預過多。尤其是各級政府在礦業(yè)繁榮時往往直接或間接介入礦業(yè)權經營，或以礦招商引資，通過各種方式干預礦業(yè)權配置和交易。行政干預過度的結果是，難以發(fā)揮產權制度穩(wěn)定預期的作用，助長了資源粗放開發(fā)利用、不顧生態(tài)環(huán)境代價等問題，不利于礦產資源的可持續(xù)利用。產權制度安排的目標是，通過明確權利預期，發(fā)揮市場配置資源的最大效率，即通過市場交易的方式實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。而我們現(xiàn)行的礦業(yè)權制度，強調的是行政許可，忽視了交易流轉和資源配置功能，導致礦業(yè)權二級市場不發(fā)達，從而難以有效地發(fā)揮產權市場優(yōu)化配置資源的效果。

三是現(xiàn)行的礦產資源產權代理不明確，資源配置效率不高。通過行政代理進行“分類分級管理”，“以政代權”，礦產資源國家所有權虛置，產權關系模糊，理論上的國家所有權實際上轉化為各級地方政府的行政管理權。礦業(yè)權一級市場由政府壟斷，二級市場流轉受限，導致尋租交易、隱形交易等問題時有發(fā)生。從而導致產權的激勵約束等基本功能難以發(fā)揮，降低了資源配置效率，礦業(yè)權市場交易成本上升。尤其在探礦階段，本身找礦投資風險很高，如果探礦權的財產權得不到有效保護，很難持續(xù)吸引社會資金投資勘查活動。

四是稅費制度調節(jié)機制不到位，沒有理順和完全體現(xiàn)礦產資源產權經濟關系。西方礦業(yè)大國大多通過權利金制度來實現(xiàn)礦產資源國家所有權。我國現(xiàn)行國家所有權實現(xiàn)方式主要通過資源補償費和資源稅。礦產資源補償費是指國家憑借礦產所有權對采礦權人征收的費用。王希凱認為，目前礦產資源稅費調節(jié)功能嚴重不到位，尤其是直接體現(xiàn)國家所有權收益的資補費費率過低、過死，導致一部分本該屬于所有權的收益外溢為礦業(yè)權人的收益，從而形成礦業(yè)暴利。加之實踐中原本定位國家投資收益的礦業(yè)權價款概念擴大、異化，導致所有者權益、投資者權益混淆。也有觀點認為正是因為所有權補償不到位，實踐中地方政府部門通過擴大礦業(yè)權價款的方式回收了部分所有權收益。當前的資源稅費改革，已經明確將資源補償費費率降為零，而礦產資源權益金制度又尚在研究論證之中，單純的資源稅難以充分體現(xiàn)礦產資源的所有者權益性質及其實現(xiàn)。

五是對礦產資源產權的特殊性研究不夠，所有者權益與投資者權益混淆。礦產資源的特殊性是，作為耗竭性、不可再生的自然資源，在產權制度上要有特殊考慮。礦業(yè)權在權利對象方面存在著與典型物權不同的特征。比如，礦產資源所有權通過采礦權讓渡給使用人，但礦產開采之后，礦產儲量變成了礦產品，礦產資源就沒有了，所有權也就失去了實體。所以，針對礦產資源耗竭性特點，礦產資源、資產、資本怎么去運營和管理的問題亟待深入研究。另外，還有特殊國情、特殊體制的問題，與其他礦業(yè)大國不同，我國長期計劃經濟體制下形成的國家投資找礦體制，即國家財政投資承擔勘查風險，國有地勘單位承擔找礦作業(yè)任務，政府深度介入資源配置和礦權經營（這也是制約我國礦產資源產權制度建設和產權市場發(fā)展的重要因素之一），必須充分考慮這些實際情況，加快構建與我國現(xiàn)實國情相適應的產權制度體系。

六是礦產資源產權與相鄰產權關系沒有理順，權利沖突日益尖銳?，F(xiàn)行法規(guī)對如礦產資源產權與土地產權的關系、與環(huán)境產權的關系、社區(qū)利益（原住民利益）等，制度安排過于粗糙，導致實踐中礦地矛盾日益突出，生態(tài)破壞得不到足夠的補償，礦區(qū)利益得不到應有的補償。我國現(xiàn)行法律規(guī)定，地表或者地下的礦產資源的國家所有權，不因其依附的土地所有權或者使用權的不同而改變。也就是說，土地所有權不得對抗探礦權、采礦權。礦業(yè)權的取得，無需以取得土地所有權為條件。隨著市場經濟體制的完善和權利人權利意識的覺醒，實踐中這種忽視土地所有者或使用權人權益的制度安排，帶來礦業(yè)權人與土地權利人之間的現(xiàn)實沖突愈演愈烈。

4 進一步深化礦產資源產權制度改革的建議

自然資源產權制度是生態(tài)文明制度體系中的重要基礎性制度，是深化自然資源管理制度改革的核心?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》將自然資源管理制度作為生態(tài)文明制度體系的重要組成部分，要求健全國家自然資源資產管理體制，完善自然資源監(jiān)管體制?！稕Q定》明確指出，要“對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產產權制度?！边@進一步為自然資源管理制度改革明確了方向和重點。

4.1 改革的基本原則

一是堅持礦產資源國家所有，堅持所有權和使用權分離。按照公有制為主體、多種所有制經濟共同發(fā)展的基本經濟制度要求，在礦業(yè)權配置中平等對待各類市場主體。

二是正確處理政府與市場的關系。轉變職能，充分發(fā)揮市場的決定性作用，同時更好地發(fā)揮政府在保護資源、保護環(huán)境等方面的作用，完善國家礦產資源治理體系，促進實現(xiàn)礦產資源治理能力現(xiàn)代化。

三是堅持集中統(tǒng)一與分類分級管理相結合。集中統(tǒng)一是由礦產資源國家所有制度決定的，分類分級是與礦產資源特點和管理實踐需要相適應的。

四要堅持統(tǒng)籌資源保護與開發(fā)，突出保護生態(tài)環(huán)境。促進建立體現(xiàn)資源稀缺、反映生態(tài)補償?shù)馁Y源價格形成機制。依靠制度創(chuàng)新、科技進步，推動產業(yè)創(chuàng)新升級，發(fā)展綠色礦業(yè)、生態(tài)礦業(yè)，推進和諧礦區(qū)建設，形成礦產勘查開發(fā)新格局。

4.2 改革方向

一要按照全面深化改革的要求，做好礦產資源管理制度改革頂層設計?！稕Q定》提出自然資源管理制度改革，“總的思路是按照所有者和管理者分開、一件事由一個部門管理的原則，落實全民所有自然資源資產所有權，建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有權人職責的體制?！备疽笫且D變政府職能，中央政府主要是加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等制定和實施，地方政府重點要加強市場活動監(jiān)管和公共服務。1996年《礦產資源法》實施以來已近20年未經修訂，已經嚴重滯后于礦產資源管理實踐。重點要加快推進《礦產資源法》修改，進一步落實《憲法》規(guī)定的礦產資源國家所有權，進一步銜接《物權法》，完善礦產資源產權制度安排。

二要以礦業(yè)權制度為核心，完善礦產資源產權制度體系。建立健全礦產資源資產權利體系，進一步明確礦產資源所有權的實現(xiàn)方式，在礦產資源所有權和使用權分離的基礎上，完善各項權利的權能。理清礦業(yè)權作為行政許可與財產權之間的關系，明確政府與市場的關系及邊界。進一步規(guī)范礦業(yè)權取得和流轉，規(guī)范礦業(yè)權市場運作。進一步理順財產權與行政許可的關系，按照權證分開的思路，進一步明確礦業(yè)權的物權地位，真正賦予企業(yè)作為探礦權采礦權的法人財產權地位，有利于強化礦業(yè)權登記的效力、甄別行政執(zhí)法的界限和防止行政權侵犯財產權的行為。

三要結合行政審批制度改革，進一步完善基于礦產資源國家所有權基礎上的委托代理關系。礦產資源所有權由國務院代表國家行使（一級代理人），國家主要通過制定戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等措施，加強立法、行政督察與監(jiān)管，改革行政審批方式。將國家礦產資源所有權與使用權分開，通過行政體系分解到各級地方政府。關鍵在于如何通過產權制度的安排，通過權利的分解，協(xié)調好各級代理人的管理目標一致。國家更多關注礦產資源保護與合理利用，地方更多關注資源開發(fā)對地方經濟發(fā)展的帶動作用。按照責權統(tǒng)一的原則，調整礦產資源產權管理關系?！柏煓嘟y(tǒng)一”，即中央與地方、地方之間在礦產資源管理上的“權利與義務”相統(tǒng)一。實踐中，有權力的沒有責任，有責任的沒有權力，上下不對稱，權責不一致，審批與監(jiān)管錯位，嚴重挫傷了基層資源管理部門的積極性，從而帶來了管理秩序混亂問題。“調整管理關系”， 總體設想是：適當向下放權，省里負責的多一些，其職責是對重要的礦產管住管好，更重要的報礦產資源主管部門備案，十分重要的由國務院礦產資源主管部門直接審批管理。

四是要與現(xiàn)代產權制度相適應和銜接，繼續(xù)完善礦產資源有償使用制度。實行資源有償使用制度是落實礦產資源國家所有權的重要保障。要進一步理順各種產權主體之間的利益關系，通過對資源稅費、價格機制的調整和完善，重點完善礦產資源所有權收益制度，借鑒國際通行做法探索建立礦產資源權利金制度。同時要進一步考慮礦產資源開發(fā)的環(huán)境代價及外部性，建立充分反映礦產資源占用、環(huán)境成本、反映稀缺性和耗竭性的礦產資源有償使用制度體系。進一步理順礦產資源收益分配制度，向地方政府和資源產地適度傾斜，調動其保護資源的積極性。還要逐步建立資源環(huán)境核算制度，要核算經濟發(fā)展中的資源環(huán)境代價，反映綠色GDP的真實的經濟增長，摒棄不計資源環(huán)境代價的“偽增長”。

五要完善礦產資源產權與其他相鄰權利的關系。正確處理好礦產資源產權人（礦業(yè)權人）與土地權利人之間的權益關系，改革探礦權和采礦權用地制度。如實行探礦用地有償使用制度，礦業(yè)租地制度、土地作價入股等。建立礦業(yè)權人對其它相鄰權損害賠償制度，或者通過制度安排將外部性內部化，從而促進礦地和諧共生、協(xié)調發(fā)展。

[1]中國礦產資源稅費制度改革研究課題組.中國礦產資源稅費制度改革研究[M].北京:中國大地出版社,2008.

[2]張文駒.我國礦產資源財產權利制度的演化和發(fā)展方向[J].中國地質礦產經濟,2000(1):1-10.

[3]江峰.礦產資源稅費制度改革研究[D].北京：中國地質大學(北京),2007.

[4]韓繼深,韓爽,房瑩.礦業(yè)權歷史沿革、法律屬性與資本屬性——礦業(yè)權流轉問題研究系列之二[J].中國國土資源經濟,2014(9):11-14.

[5]賀冰清.試論礦產資源管理參與宏觀調控[J].中國國土資源經濟,2008,21(12):4-6.

[6]袁懷雨,劉保順,李克慶.礦業(yè)權評估的若干理論和方法問題[J].中國國土資源經濟,2011(6):41-44.

[7]王希凱.礦業(yè)權有償取得不是礦產資源有償使用——礦產資源有償使用的收取標準必須到位[J].中國國土資源經濟,2012(4):4-8.

[8]商業(yè)性礦產勘查政策研究課題組.商業(yè)性礦產勘查政策研究[M].北京:中國大地出版社,2007.

The Evolution of Mineral Resources Property Rights Institution and Some Thoughts on the Reform

HE Bingqing
(Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

This paper has introduced the basic connotation and characteristics of mineral resources property rights,discussed the evolution path of establishment and development of the mineral resources property management system. On this basis, this paper has analyzed the main theoretical defects and actual problems that we face in the design and operation of current mineral resources property rights system. This can be seen most clearly in the following aspects:the ownership does notreach the designated position;confusing administrative licensing with property right; the administrative power infringes the property rights; property acting is ambiguous; and the economic relationship isn't in sequence. According to the reform requirements of improving national natural resources assets management system, this paper not only puts forward the thinking framework for further deepening the reform of mineral resources property rights institutions, but also proposes some measures for strengthening top-level design of mineral resource institutions, implementing the national ownership of mineral resources,perfecting both property entrusted agency relationship and paid use system of resources.

mineral resources; property rights system;basic connotation;institution establishment;system evolution

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2016）06-0004-07

2016-06-02；

2016-06-06

2015年國土資源部軟科學研究項目：健全國家自然資源資產管理體制和要素市場體系建設研究（201421）

賀冰清（1969-），男，江西省蓮花縣人，中國國土資源經濟研究院研究員，工學博士，主要從事資源經濟與管理、區(qū)域經濟、國土資源戰(zhàn)略與規(guī)劃、資源產業(yè)經濟等研究工作。