馬驚鴻

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農民專業(yè)合作社組織屬性反思及法律制度創(chuàng)新*

馬驚鴻

(沈陽工業(yè)大學文法學院，遼寧 沈陽 110870)

【內容摘要】當下,我國農民專業(yè)合作組織集特殊企業(yè)與第三部門兩種組織屬性及經濟社會功能于一身，在多元發(fā)展的過程中必須逐步實現(xiàn)一體化。全面體現(xiàn)合作社的復雜組織屬性，是合作社法律制度創(chuàng)新的關鍵與難點。修改《農民合作社法》，應當基于合作社雙重屬性的法理依據(jù)與實踐需求，圍繞合作社兩種屬性的有機結合，即融新型農業(yè)經營與服務主體功能于一身，確定合作社法律制度創(chuàng)新的目標，完善配套的組織與運行制度。

【關 鍵 詞】合作社雙重組織屬性新型經營主體社會化服務組織法律制度創(chuàng)新

針對農民專業(yè)合作社運行中暴露出的諸多問題，修改相關法律，創(chuàng)新農民專業(yè)合作社制度，成為近年來合作社發(fā)展研究的熱點，同時也引起立法機構的重視，十二屆全國人大已經將修訂《農民專業(yè)合作社法》(以下簡稱《合作社法》)納入立法計劃。其中尤為值得關注的是合作社的組織屬性定位問題，既是合作社價值目標與制度目標的根本體現(xiàn)，也是合作社各項具體制度安排的出發(fā)點與落腳點，是創(chuàng)新合作社法律制度的樞紐。按照我國《合作社法》的規(guī)定，農民專業(yè)合作社是一種“互助性經濟組織”，其基本職能是為成員提供產前、產中和產后服務，具有內部非營利和勞動控制性質。合作社作為區(qū)別于企業(yè)的弱勢主體之間的聯(lián)合組織，其服務性主體屬性也是早期合作社創(chuàng)辦者的初衷和國際合作社聯(lián)盟自創(chuàng)立至今一以貫之的原則。但是在自愿原則下，國內外實踐中合作社多元化發(fā)展又勢在必然，甚至許多營利性特征顯著的合作社比較傳統(tǒng)合作社的持續(xù)發(fā)展能力更強。近年來，在推進農業(yè)現(xiàn)代化的進程中，我國合作社政策出現(xiàn)明顯調整， 2013年中央一號文件明確要求將農民專業(yè)合作社培育成新型農業(yè)經營主體。中共十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》也要求“加快構建新型農業(yè)經營體系”，“推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業(yè)經營等共同發(fā)展的農業(yè)經營方式創(chuàng)新?！痹谶@種背景下，同時擔當農業(yè)經營主體與服務組織兩種角色，合作社集兩種組織性質、兩種經濟社會功能于一身，如何從理論上廓清合作社的多元組織屬性及其相互關系，并據(jù)此探討《合作社法》的創(chuàng)新要求，是推進農民專業(yè)健康合作社發(fā)展迫在眉睫的現(xiàn)實課題。

一、農民專業(yè)合作社組織屬性界定——經營主體兼服務主體

(一)國際合作社組織屬性：制度變遷與理論探索

從羅虛戴爾合作社成立宗旨，到以之為基礎的國際合作社聯(lián)盟成立以來的組織原則，都強調合作社的非營利性質。1995年國際合作社聯(lián)盟(ICA)成立一百周年曼徹斯特大會通過的《關于合作社界定的聲明》所作的定義，“合作社是人們自愿聯(lián)合、通過共同所有和民主管理的企業(yè)，來滿足共同的經濟、社會與文化需求與抱負的自治聯(lián)合體”。按照本屆大會修訂的原則，合作社依然堅持入社自愿及退社自由、民主管理、社員經濟參與原則，突出了合作社區(qū)別于一般企業(yè)的性質。一些國家的法律則直接規(guī)定合作社的“自治聯(lián)合體”屬性，如德國《合作社法》。

但是，在經濟學家們的視野下，合作社則被定位為一種企業(yè)組織。并由此出發(fā)探討其產生與發(fā)展的必然性、地位、作用、效率和制度創(chuàng)新要求。加利福尼亞學派的代表人物薩皮諾 ( Aaron Sapiro )就認為，農場主合作社是農業(yè)生產者組織的非股份公司[1]P112-113。20世紀40年代以后，新古典經濟學關于農業(yè)合作社本質問題的研究，主要存在三種觀點: 一是認為農業(yè)合作社是農場的延伸，即作為農場垂直一體化的一種形式；二是認為農業(yè)合作社是獨立的企業(yè)，即“作為廠商的合作社”；三是認為農業(yè)合作社是農場主借以集體或聯(lián)合行動而存在的聯(lián)盟[2]。盡管有所差別，但其共同點是承認合作社以農業(yè)企業(yè)為基礎，本身有企業(yè)性質或者為企業(yè)營利活動服務。此后隨著科斯經濟學的發(fā)展，研究者又從交易費用、產權界定、內部治理結構等方面，深化了對合作社作為企業(yè)的運行機理及制度創(chuàng)新的研究。也有研究者認為，隨著市場競爭的深化，“合作社的管理實踐和構思已經更加接近其它形式的企業(yè)了”[3]。80年代以來，學者們又深入分析了當時興起于北美地區(qū)“新一代合作社”的出現(xiàn)原因及其突出企業(yè)特征的必然性。查德戴德和庫克(Chaddad和Cook)指出, 隨著發(fā)達國家的農業(yè)產業(yè)化, 合作社組織也在不斷創(chuàng)新。與上述研究相呼應，一些機構直接將合作社定義為企業(yè)，美國農業(yè)部農村商業(yè)與合作社發(fā)展中心界定的合作社，是一種“用戶所有、用戶控制和用戶受益的公司型企業(yè)”。[4]

20世紀60年代以來，合作社又被席卷后現(xiàn)代國家的第三部門理論納入自己的體系之下。有研究者指出，由大多數(shù)企業(yè)和組織構成,并且首要目標不是追求盈利,同時又不屬于公共部門的第三部門,是一個完全不同的新理念，其中包括在世界各地存在了100多年的互助組織和合作社。[5]在社會組織多元化的發(fā)展趨勢下，第三部門的地位受到研究者的普遍重視，美國學者薩拉蒙等在調查了22個國家第三部門發(fā)展的狀況之后指出，“如果說代議制政府是18世紀的偉大發(fā)明，官僚政治是19世紀的偉大發(fā)明，那么可以說，有組織的私人自愿性活動也即大量的公民社會組織代表了20世紀最偉大的社會創(chuàng)新?！?萊斯特.薩拉蒙、赫爾穆特.安海爾，2000)。[6]P257-269關于第三部門如何解決持續(xù)運營問題，賈納·E·赫茲琳等人在其所著《非營利組織管理》一書中分析了美國的非營利組織的運作模式，認為非營利世界的經營管理需要引入營利精神和商業(yè)行為，可以與商業(yè)運作和諧地結合為一體。在美國第三部門的發(fā)展還被作為社區(qū)服務的組織形式，上世紀60年代開始，美國政府將原本由公共機構承擔的社區(qū)服務任務轉交給第三部門,這項舉措減輕了政府機構的負擔,而且提高了服務的質量和效率。[7]P10

從上述制度變遷與研究歷程的回顧中可以發(fā)現(xiàn)：合作社營利性與非營利性以及組織屬性的討論，在西方研究者中并未達成共識。但無論是各種理論主張，還是各國及國際合作社聯(lián)盟法律制度，在合作社組織宗旨及屬性方面。以下幾點是共同的：

第一，合作社宗旨始終如一。合作社自誕生至今歷經一百七十余年，其組織屬性、運行方式等具體制度隨著客觀環(huán)境的變化而逐漸嬗變，但“自愿聯(lián)合”、“民主管理”的基本組織原則沒有實質性改變；組織起來提升主體地位，共同應對市場和社會競爭，“來滿足共同的經濟、社會與文化需求與抱負”的根本宗旨沒有改變。堅持合作社宗旨，是合作社社會、經濟乃至倫理價值的根本體現(xiàn)，是包括組織屬性在內合作社具體制度變革的方向和服務的目標。合作社制度變革的各種探索與創(chuàng)新并不是修正或者背離其固有宗旨，而是開辟實現(xiàn)合作宗旨的有效途徑。

第二，合作社屬性深刻變化。依(ICA)定義出發(fā)的理論詮釋，合作社具有典型的非營利組織屬性，但該定義又明確合作社是成員的“自治聯(lián)合體”。在合作社“自治”體制與市場機制雙重作用下，規(guī)范的統(tǒng)一性與組織運行的多元性必然發(fā)生碰撞，其結果并不是后者取代前者，而是順應經濟社會發(fā)展大勢，不僅使傳統(tǒng)合作社注入了更多營利性因素，新一代合作社更是具有顯著的公司特征。實踐形式的多元化，在推動理論主張多元化發(fā)展并為第三部門理論興起提供了實踐樣本的同時，體現(xiàn)在各國合作社制度變革上，是逐步認可合作社雙重組織屬性：不單是合作社之間非營利性組織與營利性組織的分化，更具有本質意義的是所有合作社都是兩種組織屬性的融合，前者以彰顯服務成員宗旨，后者以支撐合作社經濟上可持續(xù)。日本、韓國建立的龐大農協(xié)組織體系中，有眾多下屬企業(yè)參與和支持農業(yè)經營活動，同時也承擔了大量非營利性的為成員服務活動，甚至農業(yè)協(xié)會組織的功能也與之融合，就是典型例證。

第三，合作社定位更加明確。在上世紀70年代以來日益受到重視的第三部門理論的支持下，美國、日本等一些國家政府將原本由公共機構承擔的社區(qū)服務任務委托給第三部門，在強化合作社非營利性的同時，也使合作社得到了政府穩(wěn)定的委托費用支持。在這種背景下，合作社與政府的關系不是淡化而是不斷緊密了；合作社的職能由經濟服務向農村社區(qū)服務拓展，替代了政府部門的某些職能。

(二)我國合作經濟制度反思：制度背景與理論分歧

我國的合作經濟制度走過了很長一段彎路。從上世紀50年代初期的合作化運動開始，我國參照原蘇聯(lián)模式發(fā)展了本國特有的農村集體經濟，實行“集體所有集體經營”的經營模式，一直到人民公社解體改行“集體所有私人經營”家庭經營模式。但在制度層面，直至目前一直將集體經濟等同于合作經濟，1982年《憲法》第八條規(guī)定：“農村人民公社、農業(yè)生產合作社和其他生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟”，“城鎮(zhèn)中的手工業(yè)、工業(yè)、建筑業(yè)、運輸業(yè)、商業(yè)、服務業(yè)等行業(yè)的各種形式的合作經濟，都是社會主義勞動群眾集體所有制經濟?！贝撕蟮?993年和1999年《憲法》修正案，第八條第一款修改為“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制。農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟……” 。在《憲法》層次沒有明確合作經濟與集體經濟的差別，使得此后的合作社立法陷入兩難：作為合作經濟法，則無從劃分其與集體經濟的邊界，也直接影響按照合作經濟原則改造集體經濟“把合作經濟與集體經濟簡單地等同起來”是一個“理論誤區(qū)”，走出誤區(qū)合作社才能健康發(fā)展；[8]作為農民專業(yè)合作社的專門法，則無以與其他合作經濟形式形成整體銜接。也由此導致理論上對人民公社制度清算的不足?；局贫鹊牟幻鞔_與理論上模糊兩者交織，致使合作經濟實踐與具體政策的探索倍加艱難。

我國合作經濟的深入研究起步于家庭承包經營之后，而有關合作社屬性問題的探討，則是圍繞合作社立法展開的。張俊浩、梁慧星等都認為合作社屬于非營利法人。[9]155[10]339苑鵬認為，“我國專業(yè)合作社這一組織應該是個體的、小生產者的聯(lián)合體,……要求合作社的所有者和使用者同一。這就把合作社和私人企業(yè)之間的區(qū)別明朗化了”。[11]但也有研究者主張合作社應當由從前的合作經濟組織改造成“農村企業(yè)”。[12]P32還有研究認為合作社屬于企業(yè)法人中的特殊類型，按照我國民法通則對法人的分類，農民合作經濟組織應當屬于企業(yè)法人類型，同時，農民合作經濟組織又屬不同于公司法人等其他企業(yè)法人的特殊法人，即合作社法人。[13]也有研究者認為，“不以營利為目的，并不足以反映合作社的本質特征”，[14]P69“農民專業(yè)合作社不符合非營利組織的特征，具有明顯的營利性，實質屬于一類特殊的企業(yè)形態(tài)”。[15]

與之同時，許多研究者注意到合作社同時具有社會與經濟兩者功能，有人引用國外學者的觀點，認為“合作社是在社會經濟領域中與私營部門、公共部門相并列的第三部門”；[16]指出合作社與其他市場主體的本質區(qū)別，是其具有典型的經濟的和社會雙重屬性；[17]同時指出營利法人說與非營利法人說都“存在單一目的論的致命缺陷”，“我國合作社的法律目的應定位于公私合作法人而采取雙重目的論”。[18]至于哪個屬性更為突出，有研究者認為，“合作社是兼具企業(yè)部門和社會部門功能的組織。它們首先是企業(yè),同時具有社會功能,因而是具有社會功能的企業(yè)形態(tài)。它們的社會功能是通過企業(yè)經濟活動實現(xiàn)的。合作社對經濟增長和社會發(fā)展的作用是其他任何部門或企業(yè)形態(tài)不可替代的”。[19]

另外還有學者則從國際合作社聯(lián)盟合作社定義出發(fā)，認為“農民專業(yè)合作社至少具有企業(yè)、社會和文化三種性質，三種性質都具備才是真正意義的農民專業(yè)合作社”。[20]

從上述研究回顧中可以發(fā)現(xiàn)，在學者們多重視角的理論探索中，對合作社組織性質上兼有第三部門與企業(yè)組織雙重屬性的認識逐漸清晰。但是，許多研究的理論觸角一方面滯后于國際合作社運動從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代，從一元走向多元的實踐拓展與理論深化，對其適應市場體制的現(xiàn)實變革認識不足；另一方面對合作社雙重屬性的認知尚未形成比較廣泛的共識，因此不能通過法律反映其制度要求，在立法中并未得到有效體現(xiàn)。

(三)合作社立法創(chuàng)新：雙重主體定位與現(xiàn)行法律缺陷

從我國國情與農情出發(fā)，合作社雙重屬性的實踐定位與法律定位有著重要意義。

第一，特殊國情與農情決定合作社在現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展中地位?！爸袊r村是典型的小農經濟，必須用適宜小農經濟的思路來解決農業(yè)問題”。[21]盡管近年來各級政府采取積極措施培育專業(yè)大戶、家庭農場、龍頭企業(yè)等新型農業(yè)經營主體形式，但多元農業(yè)經營主體并存、小規(guī)模經營農戶占主導地位的格局短期內不會出現(xiàn)實質性改變。這種特殊背景下合作社擔負著更大的農民經營組織化、農業(yè)服務社會化使命，發(fā)展合作農村經濟是事關全局的重大戰(zhàn)略。正如有學者所說：“農民合作組織是開啟小規(guī)模農業(yè)走向現(xiàn)代化之門的一把鑰匙”。[22]第二，合作社作為企業(yè)和第三部門的核心功能是新型農業(yè)經營主體與服務主體。如前文所述，制約中國農業(yè)經濟發(fā)展基本因素，是分散經營的小農戶與大產業(yè)大市場之間的矛盾。在這個判斷之下，合作社雙重屬性的經濟與社會價值體現(xiàn)，是融新型農業(yè)經營主體與服務主體于一身，一方面藉此連接億萬農戶，實現(xiàn)農業(yè)經營主體的再組織化，破解家庭承包經營下農業(yè)規(guī)?；彤a業(yè)化難題；另一方面依托聯(lián)合的力量建構自我服務組織，從根本上破解社會化服務體系支離破碎的難題。

從雙重屬性的視角審視我國《合作社法》，可以發(fā)現(xiàn)其立法欠缺的主要問題恰恰體現(xiàn)在：一方面對國際合作社發(fā)展的時代特征與要求體現(xiàn)不足，只規(guī)定了合作社的非營利性要求而沒有賦予其營利性權能；另一方面對中國小農經濟的基礎條件及其對合作經濟的特殊要求體現(xiàn)不足，法律規(guī)定的合作社規(guī)模小、實力弱、彼此孤立，有服務性職能規(guī)范卻缺乏服務條件與之配套。筆者認為，按照合作社雙重組織屬性要求重新構架《合作社法》而非小修小補，是創(chuàng)新合作社制度的迫切要求。

二、農民專業(yè)合作社作為經營主體的法律制度創(chuàng)新

(一)《合作社法》對作為新型農業(yè)經營主體的制度設計不足

合作社作為農業(yè)經營主體，換言之就是農事企業(yè)，必須能夠與所有企業(yè)主體平等參與市場競爭，能夠持續(xù)經營獲利支撐合作經濟發(fā)展；合作社作為新型農業(yè)經營主體，必須在資本要素規(guī)模、水平及市場開拓能力等方面高于一般獨立經營的農戶以適應未來中國現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展需要，同時能夠依靠合作經營為成員帶來更大的經濟收益以吸引更多農戶加入合作社，擔負作為農民組織化基本載體的使命。我國現(xiàn)行法律制度下合作社難以成為新型農業(yè)經營主體：

1.合作社不具備企業(yè)經營獲利制度條件。合作社的多元主體屬性，并不表明合作社本身必須是企業(yè)，而是要求通過社屬企業(yè)獲取利潤為其公益事業(yè)提供持續(xù)支持。無論ICA的合作社定義，還是國外合作社的發(fā)展經驗，都表明其營利性的實現(xiàn)主要依賴屬于自己的。ICA1995年合作社定義中“通過共同所有和民主管理的企業(yè)” 的表述已經非常明確；而日本的農協(xié)金融成為農協(xié)系統(tǒng)的主要經營收入來源，韓國農協(xié)銀行發(fā)展成為韓國第四大商業(yè)銀行的成功實踐，既為我國合作社企業(yè)發(fā)展提供了可行的規(guī)則參照，也在運行上有了可資借鑒的藍本。但我國《合作社法》所規(guī)定合作社屬于典型的非營利組織而非經營主體：從整體上分析，該法全文沒有任何關于合作社企業(yè)的直接規(guī)定，實踐中多數(shù)合作社只是聯(lián)合起來共同購買和銷售，除此之外再無經營活動，這樣的合作社如何擔當新型農業(yè)經營主體的重任？從經營制度看，合作社沒有最低注冊資本限制，且成員退社自由，出資也可以隨之退還，同樣作為經營主體，合作社法人與公司法人的資本確定原則背道而馳。

2.合作社不符合企業(yè)經營獲利的職能要求。本質意義的企業(yè)是什么，它是否承擔非營利職能？“企業(yè)是一種營利性機構”,[23]P1表明企業(yè)無法做到營利性與非營利性兼而有之，但如前文所述，合作社的特殊性恰恰在于其二者兼有的組織屬性。這就要求合作社或者能夠得到政府及社會公益機構支持以間接承擔合作社的非營利性職能，或者通過市場壟斷利潤以擔負額外的非營利職能成本，在我國合作社制度下這兩點都難以實現(xiàn)。一方面，政府對合作社的支持并非普惠性的，其對象主要是示范合作社，按照農業(yè)部等九部委《關于開展農民專業(yè)合作社示范社建設行動的意見》(農經發(fā)[2009]10號)的規(guī)定，唯有“符合相關要求的農民專業(yè)合作社，可享受減免所得稅優(yōu)惠”，而在各地實踐中，財政合作社項目支持的主要對象也是示范社或者示范性項目；另一方面，合作社規(guī)模普遍偏小，遼寧部分地區(qū)成員在5至10名的占35%，成員在100人以上的只有16%；[24]聯(lián)合社大多沒有建設實體或者沒有開展經營業(yè)務，一般的市場份額尚難以企及，更遑論主導市場。

(二)培育合作社成為新型農業(yè)經營主體的制度創(chuàng)新思路

從合作社具有雙重組織屬性的邏輯前提出發(fā)，結論必然是營利屬性決定了其私法主體地位，非營利性質決定了其公法主體地位。私法調整本質上屬于授權法，公法調整的主要特征屬于強制法。因此，合作社法需要綜合運用公法與私法也就是強制法與授權法結合起來作用于其調整對象。

1.支持合作社興辦經營實體。現(xiàn)行《合作社法》沒有興辦合作社經濟實體的直接規(guī)定，但在許多條款的規(guī)范中，體現(xiàn)了法律支持發(fā)展合作經營的基本精神和具體規(guī)范。如第二條第二款：“農民專業(yè)合作社以其成員為主要服務對象，提供農業(yè)生產資料的購買，農產品的銷售、加工、運輸、貯藏”等服務；第三十五條第一款：“農民專業(yè)合作社可以按照章程規(guī)定或者成員大會決議從當年盈余中提取公積金。公積金用于彌補虧損、擴大生產經營或者轉為成員出資”；第七章扶持政策中第四十九條項目支持、第五十條財政扶持、第五十一條金融支持、第五十二條稅收優(yōu)惠等，都包含了對合作社經營性業(yè)務的支持，但是總體上看這些規(guī)定比較零散、單薄，政策指向不很明確，很難適應合作社持續(xù)發(fā)展對經營業(yè)務擴大的需要。將合作社培育成新型農業(yè)經營主體的主要形式，就有必要大張旗鼓地支持合作社興辦企業(yè)實體，在修改法律時增加合作社興辦企業(yè)的條款，明確政策上鼓勵合作社在農業(yè)生產資料及農產品流通、農產品深加工、農業(yè)產業(yè)化經營領域獨資或者參股設立經營實體，政府在財政、金融、稅收等方面給予更加優(yōu)惠的支持。合作社作為投資人或者股東興辦的企業(yè)與其他企業(yè)享有平等的法律地位，所不同的是要明確其與合作社的產權歸屬、業(yè)務控制、破產清算、債務清償?shù)确矫娴年P系。

2.支持合作社企業(yè)參與農村基礎建設。農村的村屯環(huán)境整治、荒山荒地治理以及農田水利建設、基本農田建設等基礎性公益性建設，既是現(xiàn)代農業(yè)和可持續(xù)發(fā)展的資源環(huán)境條件，也是未來農業(yè)經營的重要領域，一舉多得。但其前提是需要國家農村公共經費的支持。2013年9月，國務院辦公廳發(fā)布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發(fā)〔2013〕96號)，表明政府購買公共服務已經納入改革進程。政府支持合作社發(fā)展的相關政策措施，同樣屬于公共服務范疇，應當將政府購買公共服務的做法拓展到農村公益性建設。建議在《合作社法》修改時，對農村公益性建設項目，變財政直接支持為政府采購，采取委托、承包、招標等辦法，選擇建設項目承接的主體，同等條件下合作社企業(yè)優(yōu)先。

3.支持金融合作社運行正規(guī)化。合作金融是新型農業(yè)經營主體的重要形式，同時也是合作社為成員提供金融服務的經營載體，是合作社利潤的主要來源，德國萊夫艾森農村信用合作社160余年的成功運營，[25]以及日本的經驗[26]都是明證。當今我國，大力支持發(fā)展合作金融已經成為合作經濟的企業(yè)支撐和重構農村金融體系的戰(zhàn)略性措施，2014年,中央一號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》明確要求“發(fā)展新型農村合作金融組織”。金融的基礎是信用，而注冊資本則是法人的信用資本，是其承擔有限債務責任的資產基礎。沒有嚴格的最低注冊資本限制。按照《合作社法》的規(guī)定，合作社法人沒有最低注冊資本要求，與公司法的相關規(guī)定是一致的。但商業(yè)銀行等金融業(yè)務公司的注冊資本則要嚴格依據(jù)商業(yè)銀行法等公司特別法的規(guī)定。合作社中的資金互助社如何確定注冊資本，《合作社法》既無直接規(guī)定，也沒有關于適用何種法律法規(guī)的引導性規(guī)范。為彌補其不足，2007年，中國銀監(jiān)會印發(fā)《農村資金互助社管理暫行規(guī)定》。按照《暫行規(guī)定》第九條第(三)項規(guī)定，資金互助社的注冊資本“在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))設立的，注冊資本不低于30萬元人民幣，在行政村設立的，注冊資本不低于10萬元人民幣”，大大低于金融業(yè)最低注冊資本要求，照顧了農民出資能力低下的現(xiàn)實，被稱為“窮人的銀行”。但同時也決定了資金互助社極端薄弱的信用基礎，很難想象，有多少農戶會把自己的血汗錢放心地交給信用不足的合作社去經營賺錢。實踐中許多金融合作社為做大規(guī)模，紛紛違規(guī)高息攬儲，而許多省市的銀行業(yè)監(jiān)管機構也拒絕將資金互助社納入自己的監(jiān)管體系。違規(guī)操作加上監(jiān)管缺失，潛在風險可想而知，近年來多地資金互助社老板卷款跑路事件使得合作信用進退維谷。市場規(guī)則不會對弱勢主體網(wǎng)開一面，特殊眷顧。解決資金互助社長遠發(fā)展的治本之策，是在《合作社法》中增加規(guī)范信用合作社的條款，對其設立與運行做出明確的強制性規(guī)定。按照金融業(yè)的一般規(guī)則，同時適當考慮資金互助社的實際，較大幅度提高注冊資本水平，將其作為商業(yè)金融體系的組成部分納入統(tǒng)一監(jiān)管。較高的進入門檻輔以嚴格的監(jiān)管，盡管發(fā)展可能比較遲緩，但為資金互助社持續(xù)發(fā)展所必需。國際上的合作金融合作社在結構上有金字塔模式、平行模式和混合模式，[27]我國的合作金融開始時可以是平行模式，逐步發(fā)展金字塔模式。

4.支持合作社成員均衡持股?，F(xiàn)行法律沒有明確規(guī)定最低注冊資本要求，成員出資額由章程確定，意味著成員可以零出資或者只是象征性出資，各地合作社發(fā)展實踐中都大量存在這種“外圍成員”(實質性出資成員為核心成員)。反映到權利義務關系，無出資義務即無約束，在利益驅動下，勢必導致享受權利時他們是成員，承擔義務時他們則不是成員。普通成員出資普遍偏少直接弱化合作社的經營能力，潛在的問題則是成員之間的不平等甚至許多“一股獨大”的合作社異化為資本控制企業(yè)。作為應對措施，可以考慮在實施合作社扶持政策時將供銷合作社及集體經濟組織以外的骨干成員單戶出資占注冊資本不超過50%以上作為評選示范社的條件；還應當明確規(guī)定，國家扶持資金轉化為成員賬戶的份額，改變現(xiàn)行按成員平均分配的辦法，適當參照出資、交易額的比例分配，退社時這部分財產份額應當退還合作社。

三、農民專業(yè)合作社作為服務主體的法律制度創(chuàng)新

(一)新型社會化服務體系的特點

市場體制、現(xiàn)代農業(yè)雙重背景下，我國農業(yè)社會化服務的特征發(fā)生了極為深刻的變化。從需求方面來看，其基本特點是：第一，微觀層次多元化，宏觀層次一體化。是指微觀層次的農業(yè)經營組織從計劃經濟時期的一元化轉變?yōu)榧彝コ邪洜I的多元主體，多種需求；宏觀上按照市場運行統(tǒng)一性要求日益需求更多國內乃至國際市場的整體信息，如供求關系、政策走向、技術進展等；第二，在生產領域深化，向流通領域延伸。生產領域的技術、資金、人才等服務固然重要，同時流通領域的市場服務作用日益凸顯，農產品市場價格頻繁大起大落，國外農產品進口對國內市場的不斷沖擊，強烈需求農產品供求關系、政策走勢等一體化的大數(shù)據(jù)服務，零打碎敲的信息等服務落伍了。第三，需求逐步主導供給；價格信號成為導向。這是市場機制在農業(yè)社會化服務領域的體現(xiàn)。第四，“體制外”需求，“體制內”消費。市場化改革以來，農戶獨立生產經營，逐步脫離了計劃經濟下原有的政府主導服務體系，但要求所有的社會化服務都能夠與農戶的經營活動有效對接。

從供給方面來看，其基本特點是：第一，“體制內循環(huán)”變?yōu)?“體制外循環(huán)”。計劃經濟時期我國的農業(yè)服務和農業(yè)生產過程都是政府主導的“體制內循環(huán)”，但市場化以來生產領域首先從“體制內”分化出來，變?yōu)檗r戶個體自主的生產經營，“兩張皮”的問題由此而生。第二，“一元供給主體”變?yōu)椤岸嘣┙o主體”。這是社會化服務供給體系對市場機制的自發(fā)回應，在原來的政府主導服務體系不能滿足需求時，多種服務主體及形式就會應運而生。第三，純粹公共物品變?yōu)椤肮薄八健苯Y合。計劃經濟時期的農業(yè)社會化服務，現(xiàn)階段則出現(xiàn)“公”“私”分工，但兩者結合的“第三部門”卻未形成。第四，純粹行政供給變?yōu)樾姓c市場機制結合。這是第三個特點的延伸，是指供給主體的變化。

農業(yè)社會化服務的新特點，決定了構建新型社會化服務體系必須通過一個完善的第三部門體系，有效溝通政府與市場，為目前我國農業(yè)社會化服務體系滯后問題提供一個根本性解決方案。

(二)合作社作為新型農業(yè)社會化服務主體的制度問題

農業(yè)社會化服務主體是合作社的傳統(tǒng)使命。順應時代發(fā)展趨勢，其第三部門的功能日益凸顯。依第三部門的運行機制要求，充分發(fā)揮合作社的第三部門職能，最基本的條件應是政府切實有效的公共支持與合作社自身的發(fā)展壯大。前者是合作社社會服務成本的重要分擔者；后者則是合作社組織成員抗衡工商業(yè)及金融資本提升市場地位的條件。我國合作社制度在這兩方面都存在問題：

1.政府組織服務與農民需求“兩張皮”問題。政府農業(yè)服務是不可或缺的農業(yè)社會化服務供給主體，包括財政對合作社的資金扶持在內的各種支農措施，都是通過政府部門及其所屬公益性農業(yè)服務機構實施的。學者們深入分析了政府組織服務 “部門化”及“層級化”現(xiàn)象，[28]以及公共服務行政化傾向影響效率問題。但是比較起來，“體制外循環(huán)”形成“兩張皮”的影響作用可能更具有根本性?！逗献魃绶ā芬?guī)定了合作社政府支持政策和公共機構服務政策，但既沒有規(guī)定合作社與政府如何溝通銜接、眾多政府部門怎樣協(xié)調，亦無指引公共機構怎樣針對合作社需求，直接面對億萬農戶及眾多農事企業(yè)，政府主導的公共服務運行成本之高及其效率之低，一直備受詬病。

2.社會組織服務彼此孤立問題。市場的整體性決定了市場信息服務需求的完整性。這表明農業(yè)社會化服務體系必須是全國一體的完整結構。誰來整合我國農業(yè)社會化服務體系？所建構的應是何種體系？集體經濟組織曾被寄予發(fā)展“統(tǒng)”的層次經營的厚望。但總的來看，村級集體經濟組織為農戶提供的社會化服務普遍較少，并且大多是自發(fā)性的和零散的。[29]其他農民自我服務組織如各種農業(yè)協(xié)會、農產品經紀人等，其服務都是輔助性的，難以成為服務全體農民及整個農業(yè)經營過程的主導力量?！耙赞r民專業(yè)合作組織為載體, 開展農業(yè)社會化服務具有獨特的組織優(yōu)勢”。[30]立足我國農業(yè)社會化服務體系現(xiàn)狀，圍繞破解“兩張皮”和體系不完整問題，針對目前合作社經營規(guī)模及實力小、弱、散的現(xiàn)實問題，創(chuàng)新合作社制度，現(xiàn)階段尤為迫切。

(三)以新型農業(yè)社會化服務體系為目標的合作社法律制度創(chuàng)新

1.組織創(chuàng)新：依托供銷社變專業(yè)合作為綜合性合作。同為小農經濟國家，日本和韓國農協(xié)的經驗表明，層級化的農協(xié)組織，是聯(lián)合全國農民的有效組織形式。有學者認為，“能夠為絕大多數(shù)農戶(包括小農戶)提供生產、供銷、信用等全方位綜合性服務的合作組織及其體系，是我國農民合作社發(fā)展的正確方向”；[31]P35“具有較強經濟實力、組織體系健全的中國農民合作社是解決‘三農’問題的一項治本之策”。[32]習近平同志在主政浙江期間指導瑞安建立生產、供銷、信用“三位一體”合作經濟組織的發(fā)展，從政策和實踐層面指明了合作社改革與發(fā)展的出路。綜合性合作所要構建的是大合作的格局，應當融合我國所有農村合作經濟成分和力量。操作上的可行思路是結合供銷合作社改革，利用其現(xiàn)有的垂直組織系統(tǒng)建立合作社的區(qū)域聯(lián)合社和全國聯(lián)合社，并通過各層級合作社相互參股形式形成緊密聯(lián)合。2009年《國務院關于加快供銷合作社改革發(fā)展的若干意見》(國發(fā)[2009]40號)文件將供銷社定性為為農服務的合作經濟組織，其重要職能之一是領辦農民專業(yè)合作社。2015年《中共中央國務院關于深化供銷合作社綜合改革的決定》(中發(fā)[2015]11號)，進一步要求“到2020年，把供銷合作社系統(tǒng)打造成為與農民聯(lián)結更緊密、為農服務功能更完備、市場化運行更高效的合作經濟組織體系，成為服務農民生產生活的生力軍和綜合平臺”。供銷合作社是我國成立最早、組織體系最完整、在農業(yè)流通領域服務功能最完備的合作經濟組織，合作社與供銷社結合起來，是中國農村合作經濟的獨有優(yōu)勢和特色，是改變當下合作經濟小、弱、散狀態(tài)的必由之路。

2.機制創(chuàng)新：依托合作社承接公共服務職能。首先是賦予合作社以更多公共職能。那些政府需要做但做不了或者做不好的事情，如，首先是農業(yè)信息化服務、農產品質量安全服務、農產品流通市場服務以及行業(yè)自律與自我保護等，都應當交由合作社來做。這種自我服務不僅供需對接，而且因走出了行政供給模式使服務的針對性、及時性得到保證；其次是賦予合作社更多公共資源。賦能與賦權無法分割，在將更多農業(yè)公共服務職能交給合作社的同時，要求政府部門將相應的財政資金交給合作社管理支配和使用，改變政府部門多頭支持，各自為政，資源分散，效率低下的狀況，同時政府也可以集中精力抓好管理和決策；再次是賦予合作社以代表地位。合作社肩負組織農民、服務農民和帶領農民共同致富職能，在更多情形下它是政府的合作伙伴和農業(yè)經營者的代表，政府部門與合作社之間的溝通交流對于支農政策及落實措施的科學制定與有效實施至關重要。因此，有必要在修訂的《合作社法》中，規(guī)定政府部門與合作社的層級組織之間建立溝通協(xié)商機制，規(guī)定政府的各項支持合作社政策措施都應聽取合作社代表的意見建議，并通過合作社反饋實施情況。

3.體系創(chuàng)新：合作社與農協(xié)的融合。 在合作社與農業(yè)行業(yè)協(xié)會之間建立緊密聯(lián)系，是多數(shù)國家的普遍做法，只是兩者聯(lián)結的方式有所不同：歐盟國家合作社聯(lián)盟在組織屬性上帶有顯著的協(xié)會特點，通過聯(lián)盟將分散的合作社聯(lián)合起來，成為組織、指導合作社的基本形式，由于不需要直接面對眾多農場主，使得其功能增強，成本降低；日本的農協(xié)本身就融入了協(xié)會的職能，如指導事業(yè)、農政活動等，其運行機制更適應亞洲小農經濟的特點。建議修改《合作社法》時，一是借鑒日本的做法，將農業(yè)行業(yè)協(xié)會組織與合作社融合起來，由合作社的層級組織設立機構負責行業(yè)協(xié)會具體工作；二是鑒于合作社與協(xié)會很多職能重合，兩者的分工協(xié)作由合作社及協(xié)會章程規(guī)定；三是政府部門對協(xié)會的服務與監(jiān)管，要通過合作社組織實施。

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(責任編輯：黃春燕)

Property Introspection and Innovation of Legal System of Professional Cooperative Agency of Farmers

MaJing-hong

(Humanities and Law School of Shenyang University of Technology, Shenyang Liaoning 110870)

【Abstract】At present, professional cooperative agency of farmers combines two kinds of organization property, special business and third sector, with socio-economic functions, and at the same time, it realizes integration with diversified development. The key and difficult part to realize legal system innovation is to fully reflect the complex properties of professional cooperative agency of farmers. Based on the discussion of theoretical and practical practice, the modification the “Law of Professional Cooperative Agency of Farmers” should be built on the combination of two kinds of properties, that is, the combination of new agricultural management and service functions,set up goals of legal system innovation, and improve the relative organization and operation system of professional cooperative agency of farmers.

【Key words】professional cooperative agency of farmers; double properties; new business; social service organization; innovation of legal system

【中圖分類號】DF413.8

【文獻標識碼】A

作者簡介：馬驚鴻(1984-) ，女，遼寧沈陽人，法學博士，沈陽工業(yè)大學文法學院副教授，主要從事海商法和農業(yè)領域商事主體研究。

*基金項目：遼寧省哲學社會科學規(guī)劃基金一般項目“商事主體視角的農村集體經濟組織與農戶土地產權保護制度完善研究”(L15BFX014)、遼寧省高校杰出青年學者成長計劃(WJQ2014023)的階段性研究成果。

【文章編號】1002—6274(2016)02—080—08