林閩鋼

理論探討

我國農村精準治貧的機理及其政策選擇

林閩鋼

一、我國農村進入精準治貧的新階段

改革開放以來，中國經濟社會最大的成就，莫過于在貧困治理方面實現了大規(guī)模減貧，成為全球最早實現千年發(fā)展目標中減貧目標的發(fā)展中國家。“十三五”時期，在全面建設小康社會進程中，面臨著貧困人口貧困程度較深，自身發(fā)展能力較弱的問題，農村貧困治理進入攻堅階段，因此，國家全面調整扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，由“大水漫灌”變?yōu)椤熬珳实喂唷保凇熬珳史鲐殹眱群咸岢隽朔龀謱ο缶珳?、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準“六個精準”的新標準和新內容。“精準扶貧”把農村扶貧開發(fā)戰(zhàn)略從區(qū)域扶貧推進到縣到鄉(xiāng)村，目前扶貧開發(fā)全面推進到貧困家庭。

近年來，在國務院扶貧辦的指導下，在全國農村地區(qū)實行扶貧開發(fā)和低保兩項制度有效銜接試點工作，在開展精準扶貧的同時，各地民政部門積極探索精準救助模式，將農村低保、五保供養(yǎng)、醫(yī)療救助、臨時救助等救助方式規(guī)范化、管理精細化，對保障農村貧困家庭的基本生活，促進農村經濟和社會發(fā)展起到了重要作用。

貧困的多樣性和動態(tài)性決定了貧困治理的系統性和創(chuàng)新性。長期以來，我國形成了政府主導型的貧困治理模式，通過漸進式的貧困治理，實現了社會經濟發(fā)展和消除貧困的雙重目標。目前，在農村地區(qū)突顯出的“精準扶貧+精準救助”新格局，表明在舉國政治動員的背景下，農村進入精準治貧的新階段，由此全面推進我國貧困治理體系和治理能力的現代化。

二、目前農村貧困治理碎片化的原因分析

從世界各國來看，貧困標準（線）的唯一性是精準治貧的基石。在我國，官方貧困標準（線）實際上有兩條：第一條是國家統計局發(fā)布的國家貧困線，主要用于由扶貧開發(fā)部門所開展的農村扶貧工作；第二條是民政部門及各地方政府發(fā)布的城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準，主要用于由民政部門所開展的社會救助工作。扶貧標準和低保標準“兩線分離”的狀態(tài)，對應了扶貧對象數據庫和低保對象數據庫“兩庫分離”的管理現狀。農村扶貧工作和社會救助制度都是以農村貧困人口為對象，但農村扶貧開發(fā)強調經濟政策的作用，而社會救助制度則強調社會政策的實施。

目前，在全國許多農村地區(qū)開展的扶貧開發(fā)和低保兩項制度有效銜接的試點工作，就是力圖改變兩項制度各自分開管理和運行的態(tài)勢。在試點過程中，兩項制度在標準銜接、對象銜接、機制銜接和管理銜接等方面還存在不少問題，需要對此進行全面反思，更要從源頭上厘清問題的關鍵。

第一，扶貧標準和低保標準“兩線兩庫分離”，是農村貧困治理碎片化之源。貧困人口的識別是精準治貧的第一步和關鍵所在。近年來，我國扶貧和低保兩項制度分別以扶貧線和低保線進行對象認定，形成了兩個不同的統計口徑，形成了農村扶貧對象和低保對象兩個不同的管理群體，兩套管理體制和運行機制，由此帶來的弊端和問題，已成為農村貧困治理改革的共識，推動扶貧開發(fā)和低保兩項制度有效銜接試點工作就是力圖突破這個困局。

第二，扶貧標準和低保標準“兩線分離”，會造成“兩庫分離”和對象瞄準問題。在各地農村扶貧開發(fā)和低保制度實施中，貧困對象被區(qū)分為扶貧戶、低保戶、扶貧低保交叉戶等。農村低保對象主要是家庭人均收入低于當地最低生活保障標準的農村居民，在類型上是因病、因殘、年老體弱、喪失勞動能力等原因造成生活常年困難的農村居民。扶貧對象主要是家庭人均純收入低于農村扶貧標準、有勞動能力的農村居民，也包括有一定的勞動能力和勞動意愿，但缺乏技能或未能就業(yè)，沒有收入的農村低保對象。目前的問題是：部分屬于低保對象的無勞動能力者滯留在扶貧開發(fā)對象的范圍內，占用了扶貧資源；同時部分有勞動能力的貧困對象則又停留在低保范圍內，占用了救助無勞動能力者維持基本生活的資金。

農村貧困地區(qū)的專題調查顯示，由于低保疊加項目的吸引，部分有勞動能力的低保對象不愿通過勞動實現自立，這使得部分有勞動能力但發(fā)展意愿不足的扶貧對象會受到“逆向激勵”，而選擇成為低保受助者或是享受低保和扶貧兩項優(yōu)待的有勞動能力的貧困者，這一部分人群雖不大，但增大了管理難度，直接影響了精準脫貧的效果。

三、實現農村精準治貧的主要機理

從世界各國經驗來看，貧困“靶向治理”的效果在很大程度上取決于靶區(qū)定位的準確程度和實施方案的針對性。

第一，“兩庫合一”是“靶向治理”的基礎。推進農村貧困治理信息化建設，重點是建立統一的貧困人口信息庫，統一識別標準和數據口徑，動態(tài)掌握基本信息，推行貧困對象實名制管理。在統一的貧困人口信息庫基礎上，整合貧困治理的各個部門，共同建立全國貧困人口信息平臺，設省、市、縣、鄉(xiāng)、村5個層級，通過大數據平臺應用，對貧困人口的對象分布、致貧原因、健康狀況、教育程度等情況進行全面分析；對貧困治理涉及的各部門各項政策措施落實進度開展專項分析，為貧困的“靶向治理”提供科學依據。

第二，“程序識別，規(guī)劃到戶”是“靶向治理”的路徑。在我國農村，家庭收入一個顯著的特征是來源多樣化，西部地區(qū)農村尤其如此；同時收入缺乏穩(wěn)定性且難以貨幣化，要從收入上來精準識別貧困人口在操作是困難的。扶貧和低保識別貧困農戶都主要采取“程序識別法”，具體步驟包括農戶自主申報、村民民主評議、地方扶貧部門入戶調查、多部門共同審核以及貧困農戶張榜公示五個程序。如重慶市、貴州印江縣等通過“八步四公示”程序進行貧困對象的識別；四川通江縣通過“十步工作法”進行貧困戶的識別；寧夏回族自治區(qū)彭陽縣通過“五比五優(yōu)先六不評”采取排隊的方法開展貧困對象識別等等。因此，在統一和規(guī)范“程序識別法”的基礎上，借鑒廣東省經驗，“兩庫合一”的貧困戶識別過程，既是確定貧困對象的過程，更是分析致貧原因和制定治貧措施的過程，在識別階段就要把“靶向治理”的方案規(guī)劃到貧困戶。

第三，“分類管理，激活托底，自強自立”是“靶向治理”的目標。一是對有勞動能力的貧困者采取扶貧開發(fā)的“激活”措施。對于有勞動能力的貧困對象，低保救助項目是暫時性的，救助手段是過渡性的，就業(yè)和再就業(yè)才是脫貧自立的標準路徑，從而實現貧困對象的自強發(fā)展。二是對沒有勞動能力的貧困對象，需要用低保制度長期“托底”，保障他們的基本生活。對落實低保政策，足額領取低保補助金后，家庭生活仍有較大困難的對象，通過臨時救助幫助解決生活困難。同時增加各種教育和社會參與的機會，打斷貧困的代際傳遞，提高他們的社會資本，從根本上讓貧困對象實現自立。

四、推進農村精準治貧的政策選擇

第一，“兩線兩庫分離”的改革必須進行頂層設計和自上而下的推動。扶貧標準和低保標準統籌改革實踐目前已在江蘇和廣東等經濟發(fā)達省份的貧困地區(qū)開展，由于這些省份經濟實力較強，地方政府對貧困治理的決心大，認識較統一，獲得了預期的實施效果。同時，標準統籌工作在河北、四川、貴州等省份的農村貧困地區(qū)也開始試行，初步形成了可復制可推廣的經驗。

充分考慮到“兩線兩庫分離”是涉及跨部門和跨地區(qū)的改革，將呈現出“全面性”和“系統性”的特征，要上升為頂層設計和改革。如果缺乏頂層設計和自上而下力量的強勁推動，結果將是各地方探索淺嘗輒止、此起彼消。因此，要深刻認識到，維持“兩線兩庫分離”弊多利少，推動“兩線兩庫整合”改革利大于弊。只有整體推進，在實踐中且行且完善，才能完成精準治貧的預期目標。

第二，扶貧標準與低保標準統籌改革，實施方案有上、下兩策。據統計，到2015年9月底，全國592個國家貧困縣平均低保標準為2307元，約90%的農村低保標準低于扶貧標準。如要把低保標準提高到與扶貧標準同一水平，必須要解決政府財政投入這一關鍵問題。

結合各地區(qū)經濟發(fā)展狀況，統籌兩個標準的改革在實施方案上，有上、下兩策：“上策”是不以直接減少貧困對象總數為前提，主要通過增加政府財政投入，可實行省級財政投入為主、市級財政配套、縣級財政免擔來實現提高低保標準。“下策”是通過直接減少貧困對象總量，來實現提高低保標準。此外，對國家級貧困縣用于提高農村低保標準的資金，還可以考慮出臺有關政策，允許從國家財政扶貧資金中劃撥部分?？顏斫鉀Q，緩解省級財政投入的壓力。

第三，“靶向治理”在本質上是整體性治理。在農村，貧困戶在全村農戶的經濟結構中往往處于不利地位，通常表現為生產資料匱乏、家庭勞動力不足、身體健康狀況不佳；從知識結構上看，貧困戶中一般是沒有受過較高教育的家庭成員，知識積累與社會資本非常有限；從政治結構上看，多數貧困戶不是黨員，不是村民代表，更不是村干部，他們沒有公共話語權，也缺乏參政議政的權利意識和主動性。也就是說，貧困人口在經濟結構、知識結構和政治結構上都處于不利的狀態(tài)，所以僅僅通過給予一定的資金很難改變他們的貧困狀況。

總之，“靶向治理”不應該僅僅是經濟層面的幫扶，而且要有教育、技能和思想觀念等方面的幫扶。在重視貧困農戶的產業(yè)發(fā)展和創(chuàng)收的同時，需要重點解決兒童的營養(yǎng)、家庭成員的健康，特別是貧困家庭子女的教育問題，阻斷貧困的代際傳遞。

（作者系中國社會保障學會社會救助分會會長、南京大學教授）