張廷華

少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村低保與精準(zhǔn)扶貧兩項制度銜接工作初探

張廷華

在2020年全面建成小康社會和基本消除絕對貧困的戰(zhàn)略背景下，黔西南布依族苗族自治州全面開展了農(nóng)村最低生活保障與扶貧開發(fā)的“兩項制度銜接”，按照“發(fā)展產(chǎn)業(yè)帶動一批，移民搬遷安置一批，低保政策兜底一批，醫(yī)療救助扶持一批”的扶貧攻堅行動計劃，將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入農(nóng)村低保保障范圍，給予生活“兜底”，農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)整合資源，相互借力，共同推進。

一、“兩項制度”銜接的主要做法

黔西南州布依族苗族自治州地處黔、滇、桂三?。▍^(qū)）結(jié)合部，下轄9個縣（市、試驗區(qū)），戶籍人口為349.2萬，其中農(nóng)業(yè)人口313.5萬，少數(shù)民族人口約占全州總?cè)丝诘?3%，是邊遠(yuǎn)貧困的少數(shù)民族地區(qū)，自然災(zāi)害頻繁，貧困程度深，扶貧攻堅任務(wù)重。2015年末，全州農(nóng)村居民人均可支配收入7052元；扶貧對象為43.23萬人，扶貧標(biāo)準(zhǔn)為3028元/年；農(nóng)村低保對象39.5萬人，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)為2593元/年，全年發(fā)放農(nóng)村低保資金6.1億元；2016年，全州農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)平均擬提高到3076元/年，扶貧標(biāo)準(zhǔn)暫且執(zhí)行2015年標(biāo)準(zhǔn)（2016年尚未確定）。農(nóng)村低保與精準(zhǔn)脫貧兩項制度銜接工作是一項全新的工作，沒有現(xiàn)成的路可以走。相互合作、協(xié)同配合，同步小康，對“無業(yè)可扶，無力脫貧”的這部分“兩無”困難群體，通過農(nóng)村低保等惠民政策進行“兜底”，才能共享小康。

共同安排部署，分別確定對象。根據(jù)《貴州省關(guān)于進一步做好扶貧開發(fā)與農(nóng)村低保有效銜接的指導(dǎo)意見》，黔西南州扶貧開發(fā)辦、民政局共同制定了《黔西南州扶貧開發(fā)與農(nóng)村低保兩項制度銜接實施意見》和《黔西南州城鄉(xiāng)低保提標(biāo)工作實施方案》，共同部署，統(tǒng)一安排，一并調(diào)查，分別統(tǒng)計，確認(rèn)精準(zhǔn)扶貧對象識別和農(nóng)村低保對象家庭經(jīng)濟收入調(diào)查，并按各自工作要求分別建檔立卡。民政部門作為保障困難群眾基本生活的“兜底”職能部門，在入戶調(diào)查核查后，對符合納入農(nóng)村低保范圍的家庭進行分類。黔西南州農(nóng)村低保分為三類：第一類是長期保障戶，主要指農(nóng)村五保戶及農(nóng)村鰥、寡、孤、獨等無勞動能力、無生活來源群體。第二類是重點保障戶，主要指因殘疾、呆、傻、癡、重病、因災(zāi)等因素喪失勞動能力，導(dǎo)致家庭生活困難的貧困群體。第三類是一般保障戶，指因自然條件差、生存環(huán)境惡劣、缺少生產(chǎn)資料及因災(zāi)因病、懶惰等原因造成生活困難的、具有勞動能力的農(nóng)村貧困家庭。從具體情況看，一、二類基本屬于“無力脫貧、無業(yè)可扶”的兩無人員，需要民政部門長期進行兜底保障其基本生活，第三類屬于通過生態(tài)移民搬遷、項目支持、資金支持等方式進行幫扶后，具有脫貧能力的農(nóng)村家庭。通過分類識別、認(rèn)定，實現(xiàn)扶貧部門“兩無”貧困人口與民政農(nóng)村低保的長期保障戶、重點保障戶基本統(tǒng)一、有效銜接。

規(guī)范調(diào)查程序，實施動態(tài)管理。自實施農(nóng)村低保工作以來，民政部門對低保對象的識別，每年年初都要進行一次全面的核查，為實施“應(yīng)保則保，應(yīng)退則退”的動態(tài)管理提供依據(jù)，2016年的核查目標(biāo)正在開展。同時，以戶為單位，為每戶低保家庭建立一戶一檔的低保檔案。農(nóng)村低保對象的納入按照“三環(huán)節(jié)”（申請核評環(huán)節(jié)、審核環(huán)節(jié)、審批環(huán)節(jié)）、“十步驟”（申請受理，調(diào)查核實，民主評困，一榜公示，鄉(xiāng)或鎮(zhèn)農(nóng)村低保經(jīng)辦機構(gòu)審查，鄉(xiāng)或鎮(zhèn)人民政府審核，二榜公示，縣級人民政府民政部門審批，三榜公示，待遇批準(zhǔn)）的程序進行。在開展兩項制度銜接后，脫貧人口的退出保障范圍按照收入核查、民主評議、一榜公示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、二榜公示，縣級審批、三榜公示的程序進行。扶貧對象與民政低保對象交集的對象主要是低保對象的一般保障戶，家庭經(jīng)濟收入超過當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)的，即時退出低保范圍，收入超過低保標(biāo)準(zhǔn)，但沒有超過脫貧線的，繼續(xù)實施扶貧幫扶，有關(guān)記錄和資料全部存檔，按低保操作規(guī)程“一戶一檔”的要求進行統(tǒng)一管理。

二、“兩項制度”銜接中存在的挑戰(zhàn)和困難

扶貧對象與農(nóng)村低保存在分類不準(zhǔn)問題。黔西南州自開展農(nóng)村低保工作以來，一直按照“三環(huán)節(jié)十步驟”程序開展工作，特別是2014年以來，對納入低保范圍的對象建立了一戶一檔，從申請到審批諸多環(huán)節(jié)產(chǎn)生的各類材料，包括申請人戶口本復(fù)印件、身份證復(fù)印件、低保申請表、家庭經(jīng)濟收入調(diào)查表、審核審批表等材料裝入檔案袋。2015年開始，將低保對象基本情況全部錄入了“貴州省低保信息系統(tǒng)”，開始實行信息化管理。由于黔西南州2015年才開始實施兩項制度銜接，過去對低保對象進行的分類，只是作簡單掌握和參考，沒有明確具體的要求，分類情況并不準(zhǔn)確，因此，這三類對象的劃分需要重新進行精確識別，民政與扶貧的數(shù)字不一致，需要結(jié)合今年的核查工作重新共同準(zhǔn)確認(rèn)定。

農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和扶貧標(biāo)準(zhǔn)的制定存在時間差。近年來，貴州的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)由省民政廳、省扶貧開發(fā)辦、省財政廳共同制定，一般上年末制定，下年初開始執(zhí)行。2016年，貴州省劃分四檔標(biāo)準(zhǔn)，其中黔西南州執(zhí)行第三檔、第四檔標(biāo)準(zhǔn)（第三檔為年人均3132元，第四檔為3060元，全州平均3076元），而扶貧標(biāo)準(zhǔn)由國家層面制定，出臺時間與低保標(biāo)準(zhǔn)的出臺時間不一致，導(dǎo)致在開展核查的過程中，低保使用今年的標(biāo)準(zhǔn)，扶貧使用去年的標(biāo)準(zhǔn)的情況，步調(diào)不統(tǒng)一，造成了農(nóng)村低保與扶貧標(biāo)準(zhǔn)對象識別上的沖突，工作上銜接有難度。

部分地方為完成任務(wù)存在人為因素。在扶貧與低保核查工作中，一些基層政府為了完成減貧脫帽任務(wù)，存在下達(dá)指標(biāo)的情況，指令性削減農(nóng)村低保對象人數(shù)，特別是大幅度削減低保對象中的一般保障戶，與農(nóng)村低?！皯?yīng)保盡保，應(yīng)退則退”的工作原則不相符，容易造成該保未保、漏保的情況。

基層力量嚴(yán)重不足，影響工作開展。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)沒有得到加強。近幾年，民政職能擴展，業(yè)務(wù)量增加，黔西南州鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政機構(gòu)沒有得到加強，反而被裁撤合并。二是人員沒有得到加強。雖然明確有民政工作人員，但除承擔(dān)民政業(yè)務(wù)外，還要承但殘聯(lián)、老齡等工作，參與計劃生育、征地拆遷等中心工作，甚至擔(dān)任包村包組干部等，兼職情況嚴(yán)重；且鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部流動性大、人員調(diào)整快，干部隊伍不穩(wěn)定。三是低保程序多，要求嚴(yán)，工作人員不足，有的地方依托包村干部和村組干部開展；一些干部精力有限、素質(zhì)不高、能力有限，在一定程度上影響了工作質(zhì)量。

三、完善“兩項制度”銜接工作的建議

做好扶貧與民政數(shù)據(jù)銜接。抓好抓實今年開展的低保提標(biāo)核查、精準(zhǔn)扶貧對象認(rèn)定工作，共同部署，同步核查，同步認(rèn)定，對認(rèn)定的扶貧對象、低保對象、需要民政部門長期進行兜底的低保對象，做到“三個精準(zhǔn)”：一是扶貧對象認(rèn)定精準(zhǔn)；二是低保對象核查精準(zhǔn)；三是低保對象分類精準(zhǔn)（分類是指需要民政兜底的“無力脫貧，無業(yè)可扶”的長期保障戶、重點保障戶、可以脫貧的一般保障戶）。做到這三個方面的數(shù)據(jù)精準(zhǔn)，才是扶貧與低保兩項制度銜接的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。

做好扶貧與民政的信息銜接。兩部門分別將認(rèn)定的扶貧對象、低保對象錄入系統(tǒng)，實施數(shù)據(jù)共享、系統(tǒng)對接。對扶貧對象中的低保對象部分的一、二類對象，由民政部門進行全面兜底，不需要進行幫扶，對低保對象中的第三類對象，全部納入扶貧范圍進行幫扶，經(jīng)過幫扶后脫貧的，及時退出低保范圍，對今后因病或因災(zāi)等原因返貧的，符合條件的，及時納入低保范圍，對家庭經(jīng)濟收入超過低保標(biāo)準(zhǔn)，但又屬于有臨時生活困難的扶貧對象，可采用臨時救助等措施解決。通過信息共享，適時掌握新增和退出低保數(shù)據(jù)、脫貧和返貧數(shù)據(jù)。

做好扶貧與民政的政策銜接。扶貧標(biāo)準(zhǔn)、低保標(biāo)準(zhǔn)由國家層面按年度同步制定，才利于兩項制度的銜接。低保是負(fù)責(zé)保障貧困群眾最基本的生活，是“最后一道防線”，只能解決貧困群眾最基本的生存問題。扶貧工作是讓貧困群眾脫離貧困，同步發(fā)展，實現(xiàn)小康，在層次上高于低保，因此，在標(biāo)準(zhǔn)制定上，扶貧線要高于低保線，扶貧范圍也大于低保范圍。但2016年的低保與扶貧工作顯示，黔西南州農(nóng)村出現(xiàn)了扶貧標(biāo)準(zhǔn)低于低保標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。建議上級有關(guān)部門能按年度及時制定標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)與精準(zhǔn)扶貧標(biāo)準(zhǔn)同步制定。

（作者系貴州省黔西南布依族苗族自治州社會救助局局長）