吳 鏑

精準(zhǔn)扶貧視閾下的社會救助定位探究

吳 鏑

黨的十八大以來，中央提出精準(zhǔn)扶貧的新要求，是扶貧機(jī)制的重大創(chuàng)新。各級民政部門如何在扶貧開發(fā)大格局中，理清社會救助新思路，助推精準(zhǔn)扶貧取得新實(shí)效，是當(dāng)前值得深入研究的一個(gè)重要課題。

一、落實(shí)精準(zhǔn)扶貧的部署離不開社會救助

社會救助是中央扶貧開發(fā)大格局中的重要一隅。2013年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》（中辦發(fā)〔2013〕25號），提出要“建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制”，“在已有工作基礎(chǔ)上，堅(jiān)持扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度有效銜接”。中共中央、國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》（國發(fā)〔2016〕1號），提出要“對完全或部分喪失勞動能力的2000多萬貧困人口，全部納入低保覆蓋范圍，實(shí)行社保政策兜底脫貧”。民政部在安排部署2016年社會救助工作任務(wù)時(shí)，把“制定實(shí)施農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接工作方案”作為一項(xiàng)重要內(nèi)容，把精準(zhǔn)扶貧擺上議事日程。

社會救助是解決農(nóng)村貧困問題的重要舉措。最低生活保障制度是社會救助制度體系中最為核心的制度，農(nóng)村低保是我國農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略目標(biāo)和思路的一次重大調(diào)整，從20世紀(jì)90年代初開始探索，經(jīng)過20余年的探索和發(fā)展，基本實(shí)現(xiàn)了對全國農(nóng)村貧困人口“應(yīng)保盡?！钡哪繕?biāo)，對保障農(nóng)村困難居民的基本生活，維護(hù)社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。根據(jù)民政部發(fā)布的民政業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2015年12月底，全國保障農(nóng)村低保對象2800多萬戶、4900多萬人，平均每人每月救助140元。

經(jīng)過十多年的實(shí)踐探索，我國城鄉(xiāng)低保、五保政策體系日趨健全，各項(xiàng)規(guī)章制度不斷完善，保障標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平逐年提高，保障人數(shù)持續(xù)相對穩(wěn)定，在整個(gè)社會保障體系中充分發(fā)揮了“最后一張安全網(wǎng)”的作用。我國低保、五保制度的持續(xù)實(shí)施，較好地解決了農(nóng)村困難居民的基本生活問題，社會救助托底和兜底的保障功能更加突出，這同時(shí)也開拓了扶貧方式的新路徑，解決了扶貧開發(fā)“授人以漁”不能解決的尷尬問題。據(jù)調(diào)查，低保對象中因病致貧現(xiàn)象比較普遍，這些人可能由此喪失勞動能力，致使家庭收入低于低保標(biāo)準(zhǔn)，有的甚至陷入絕對貧困，所以對于那些部分或全部喪失勞動能力的貧困群眾最好的扶貧就是通過最低生活保障，使其生活水平跟上經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的步伐，共享改革發(fā)展的成果。

二、以農(nóng)村低保為核心的農(nóng)村社會救助是農(nóng)村扶貧開發(fā)的新路徑

農(nóng)村低保是國家建立的一項(xiàng)基本生活救助制度。農(nóng)村低保以家庭為單位實(shí)施，凡家庭人均收入低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)且家庭財(cái)產(chǎn)狀況符合當(dāng)?shù)卣?guī)定條件的家庭均可以得到保障，家庭每個(gè)成員獲得的保障金按低保標(biāo)準(zhǔn)與人均收入的差額計(jì)算，保障金按月發(fā)放。農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市或者設(shè)區(qū)的市級人民政府按照能夠維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所必需的消費(fèi)支出（包括吃飯、穿衣、用水、用電等）費(fèi)用確定，并根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和物價(jià)變動情況適時(shí)調(diào)整。從理論上講，低保標(biāo)準(zhǔn)通過基本生活費(fèi)用支出法、恩格爾系數(shù)法、消費(fèi)支出比例法等方法確定，其標(biāo)準(zhǔn)水平是滿足貧困家庭基本生活需要。

扶貧開發(fā)是國家實(shí)施的一項(xiàng)農(nóng)村扶貧措施。在扶貧標(biāo)準(zhǔn)以下具備勞動能力的農(nóng)村人口為扶貧工作主要對象。扶貧開發(fā)有整村推進(jìn)，也有重點(diǎn)戶幫扶，主要是幫助發(fā)展生產(chǎn)、扶持就業(yè)。扶貧標(biāo)準(zhǔn)由國家統(tǒng)一發(fā)布，各省也根據(jù)本地情況制定省級扶貧標(biāo)準(zhǔn)。扶貧標(biāo)準(zhǔn)是綜合國際和國內(nèi)最低限度營養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)（我國采用2100大卡熱量作為農(nóng)村人口貧困的必須營養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)），用最低收入農(nóng)戶的食品消費(fèi)清單和食品價(jià)格確定達(dá)到人體最低營養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)所需的最低食物支出作為食物貧困線，維持生存和正?；顒颖夭豢缮俚囊轮?、住房、燃料、交通等的非食品支出費(fèi)用作為非食品貧困線，用“食品貧困線”加上“非食品貧困線”得出貧困人口扶持標(biāo)準(zhǔn)。扶貧標(biāo)準(zhǔn)由統(tǒng)計(jì)部門測算并公布。從扶貧標(biāo)準(zhǔn)確定原理上看，扶貧標(biāo)準(zhǔn)和低保標(biāo)準(zhǔn)都是貧困居民維持基本生活的最低保障線。國家現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)是2011年11月確定的2300元/年（2010年不變價(jià)），比2009年的1196元/年提高了92%。

農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)之間有著明顯的政策邊界：一是功能定位不同。農(nóng)村低保制度的功能定位是通過資金給付保障困難群眾基本生活，穩(wěn)定解決農(nóng)村貧困居民溫飽問題。扶貧開發(fā)措施的功能定位是通過發(fā)展生產(chǎn)、扶持就業(yè)提高困難群眾自我發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)勞動脫貧。二是幫扶手段不同。農(nóng)村低保是發(fā)放救助金，以此來保障農(nóng)村困難居民家庭基本生活。扶貧開發(fā)是通過產(chǎn)業(yè)扶持、財(cái)稅支持、投資傾斜等辦法，扶持貧困對象發(fā)展生產(chǎn)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)，用勞動創(chuàng)造價(jià)值，提高收入。三是工作性質(zhì)不同。農(nóng)村低保是政府救助，按月發(fā)給救助金，靠“輸血”來保障困難群眾生活。扶貧開發(fā)是政府組織實(shí)施的多元幫扶措施，扶持貧困村發(fā)展生產(chǎn)，幫助有勞動能力的貧困居民創(chuàng)業(yè)就業(yè)，靠“造血”來提高貧困群眾收入，從而擺脫貧困。正是由于農(nóng)村低保與農(nóng)村扶貧開發(fā)有著明顯的政策邊界，這也決定了農(nóng)村低保在農(nóng)村扶貧開發(fā)中具有重要的兜底保障作用，農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)缺一不可，二者相輔相成，相得益彰。

三、農(nóng)村社會救助與扶貧開發(fā)銜接的幾點(diǎn)建議

眾所周知，農(nóng)村扶貧開發(fā)的主管部門是扶貧辦，農(nóng)村社會救助的主管部門涉及民政、人社、住建、衛(wèi)生計(jì)生等職能部門。由于兩項(xiàng)政策的主管部門不同，如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村扶貧開發(fā)和農(nóng)村社會救助相銜接是難點(diǎn)，也是重點(diǎn)。

第一，完善社會救助制度體系。以貫徹落實(shí)《社會救助暫行辦法》為契機(jī)，細(xì)化農(nóng)村社會救助政策措施，一是充分發(fā)揮最低生活保障制度的兜底作用，著重解決好養(yǎng)老助殘問題，將困難家庭中依靠父母、祖（外祖）父母、兄弟姐妹等共同生活的家庭成員供養(yǎng)的完全喪失勞動能力、生活不能自理的重病殘人員單獨(dú)納入低保范圍；二是探索制定農(nóng)村支出型貧困對象救助政策，構(gòu)建應(yīng)對因疾病、醫(yī)療等剛性支出較大造成家庭基本生活難以為繼型貧困的救助機(jī)制；三是在全面落實(shí)好低保對象、特困供養(yǎng)人員、低保邊緣家庭成員醫(yī)療救助的基礎(chǔ)上，探索制定其他特殊困難人員醫(yī)療救助的具體標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定辦法。

第二，持續(xù)提高社會救助水平。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況，不斷提高社會救助水平，逐步實(shí)現(xiàn)社會救助標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)相銜接，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的社會救助標(biāo)準(zhǔn)原則上應(yīng)高于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)也要逐步達(dá)到農(nóng)村扶貧開發(fā)水平。當(dāng)前民政部門要科學(xué)確定補(bǔ)助水平，提高農(nóng)村低保、特困人員供養(yǎng)、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助的救助標(biāo)準(zhǔn)，減免貧困縣（市、區(qū)）配套資金，切實(shí)發(fā)揮兜底作用，確保貧困救助對象實(shí)現(xiàn)政策性脫貧。

第三，加強(qiáng)申請社會救助家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對工作。與扶貧開發(fā)一樣，社會救助也要實(shí)行精準(zhǔn)救助，確保救助對象準(zhǔn)確。居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對是社會救助實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)的創(chuàng)新性舉措，目前已經(jīng)在低保救助、保障性住房、特困人員供養(yǎng)等領(lǐng)域發(fā)揮了較好的作用，大大提高了社會救助的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。各地應(yīng)加強(qiáng)各級核對機(jī)構(gòu)人員隊(duì)伍建設(shè)，配齊配強(qiáng)工作人員，尤其是專業(yè)技術(shù)人才；制定和完善社會救助申請家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對辦法，規(guī)范核查程序，細(xì)化核查內(nèi)容，為開展核對工作提供法規(guī)政策依據(jù)；加快推進(jìn)核對信息平臺建設(shè)，早日實(shí)現(xiàn)各級互聯(lián)互通的核對系統(tǒng)。

（作者系遼寧省居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對中心主任）