唐麗霞

瞄準(zhǔn)型社會(huì)政策的三種目標(biāo)群體識(shí)別方法

唐麗霞

瞄準(zhǔn)還是普惠一直是社會(huì)政策的兩種不同的理念，瞄準(zhǔn)型政策設(shè)計(jì)體現(xiàn)的是社會(huì)政策救助的只能是一部分應(yīng)該獲得福利的人群，是基于特定條件上的所得；普惠型政策設(shè)計(jì)則認(rèn)為獲得社會(huì)福利是每一個(gè)公民的權(quán)利，是基于公民身份基礎(chǔ)的一項(xiàng)基本權(quán)利。兩種政策取向各有利弊，普惠型社會(huì)政策能夠覆蓋更多的人群，管理成本相對(duì)較低，但需要更多的財(cái)政資源支持，普惠式社會(huì)政策適用于收入不平等程度相對(duì)較低的國(guó)家，發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)福利體制通常采取的是普惠型；對(duì)于存在收入高度不平等以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有限的發(fā)展中國(guó)家而言，瞄準(zhǔn)型政策能夠有效地通過瞄準(zhǔn)機(jī)制來將有限的資源用于最貧困的窮人。瞄準(zhǔn)型社會(huì)政策的提出是為了讓窮人更能直接受益于發(fā)展，讓發(fā)展更加有利于窮人。但是，發(fā)展中國(guó)家的大量相關(guān)研究表明，瞄準(zhǔn)型社會(huì)政策都沒有實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。世界銀行對(duì)48個(gè)國(guó)家的122個(gè)瞄準(zhǔn)式扶貧干預(yù)政策的研究發(fā)現(xiàn)，25%的項(xiàng)目效果非常差，不能有效瞄準(zhǔn)窮人；在撒哈拉以南地區(qū)，瞄準(zhǔn)式項(xiàng)目讓窮人獲益要少于普惠式項(xiàng)目8% （Coady，2004）。導(dǎo)致這些政策出現(xiàn)偏差的主要原因在于受益對(duì)象識(shí)別機(jī)制的不完善。瞄準(zhǔn)型社會(huì)政策需要一整套受益人群識(shí)別機(jī)制，但準(zhǔn)確識(shí)別的成本非常高，同時(shí)還要求管理體系有很高的管理能力，并且還非常容易出現(xiàn)瞄準(zhǔn)的兩類錯(cuò)誤，即瞄準(zhǔn)了不該受益的人群和排斥了應(yīng)該受益的人群。精準(zhǔn)識(shí)別是瞄準(zhǔn)型社會(huì)政策能夠發(fā)揮作用的前提。瞄準(zhǔn)識(shí)別是指確定社會(huì)政策受益人資格的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和方法，目前比較常用的識(shí)別方法有三種。

第一種方法是讓社會(huì)政策自動(dòng)排斥非目標(biāo)人群受益，這種方法主要是指社會(huì)政策設(shè)計(jì)讓富裕的人對(duì)受益內(nèi)容不感興趣，通過設(shè)置極低的受益程度來自動(dòng)排斥富人爭(zhēng)取資源，如支付較低工資的以工代賑項(xiàng)目、需要支付高于銀行貸款利息的小額信貸以及住宿條件極為簡(jiǎn)陋的廉租房等政策。中國(guó)很多社會(huì)政策不能有效地排斥富人受益，一個(gè)很重要的原因是受益內(nèi)容設(shè)計(jì)不僅沒有排擠富人受益，反而只有富人能夠受益或者是對(duì)富人也有很強(qiáng)的吸引力，如一些補(bǔ)貼式政策需要受益人先墊付資金，尤其是一些產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策、建房補(bǔ)貼政策，一些地方的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策需要農(nóng)戶先自籌資金建好蔬菜大棚、牲畜暖棚或者沼氣池等，相關(guān)部門驗(yàn)收合格以后方能發(fā)放一定補(bǔ)貼，這樣就勢(shì)必排斥了無法籌集到資金的農(nóng)戶；一些地方的建房補(bǔ)貼政策，要求農(nóng)戶在特定期限內(nèi)要自行完成規(guī)定的建筑量或者要求農(nóng)戶必須建造規(guī)定面積和結(jié)構(gòu)的住房方可獲得補(bǔ)貼，這些要求超出了貧困農(nóng)戶可承受的范圍，貧困農(nóng)戶要不就只能放棄獲得這樣的補(bǔ)貼，要不就是為了獲得補(bǔ)貼舉債來建設(shè)符合標(biāo)準(zhǔn)的房屋。一些扶持性的政策，雖然給予的直接扶持比較有限，但是由于附著了一些優(yōu)惠政策而非常有吸引力，從而導(dǎo)致了“精英捕獲”現(xiàn)象的出現(xiàn)。如最低生活保障制度，雖然按照補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)，每個(gè)月給予經(jīng)濟(jì)困難戶的現(xiàn)金補(bǔ)貼十分有限，但是一些地方的“低保戶”可以享受全額建房補(bǔ)貼、子女上大學(xué)可以享受困難救助、全額新型合作醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)貼以及大病救助等其他“優(yōu)惠待遇”，一些地方出現(xiàn)了“只要低保稱號(hào)不要錢”的情況。這種做法還出現(xiàn)在當(dāng)前的一些到戶扶貧政策的實(shí)施中。過去，扶貧到戶扶持的力度比較有限，加上扶貧資源有限，農(nóng)戶對(duì)于是否被識(shí)別為“貧困戶”并不在意，但現(xiàn)在不少地方加大了到戶扶貧的支持力度，以某省為例，貧困戶易地搬遷農(nóng)戶可以獲得4萬元補(bǔ)貼，非貧困戶只能獲得2萬元補(bǔ)貼，出現(xiàn)了“戶戶爭(zhēng)當(dāng)貧困戶”的情況，當(dāng)資源變得有“吸引力”，富裕農(nóng)戶和貧困農(nóng)戶都會(huì)去爭(zhēng)搶時(shí)，就很容易出現(xiàn)“扶富不扶窮”的情況。

第二種方法是社會(huì)特征選擇法。這種方式主要是指確定一些社會(huì)扶持政策的受益條件，這里的受益條件主要是指性別、年齡、勞動(dòng)能力、家庭結(jié)構(gòu)或者收入水平等社會(huì)特征，這也是最常見的瞄準(zhǔn)型社會(huì)救助政策中識(shí)別受益人群的方法，尤其是針對(duì)一些特殊人群的扶持政策，如殘疾人、老人、婦女、兒童以及少數(shù)民族人口等的扶持政策所采取的就是這種社會(huì)特征識(shí)別機(jī)制。從方法上來說，這種根據(jù)人口的社會(huì)特征來識(shí)別受益人口的方法的識(shí)別成本相對(duì)較低，前提是要有比較完整和充分的人口信息，如我國(guó)實(shí)行的針對(duì)農(nóng)村高齡老人的補(bǔ)貼政策、針對(duì)孤兒的救助政策和農(nóng)村計(jì)劃生育家庭的補(bǔ)助計(jì)劃等，這些政策雖然具有瞄準(zhǔn)性，但同時(shí)也具有普惠的意義，只要符合一定社會(huì)條件，均可以直接受益。在這種方法中，最難進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別的是根據(jù)家庭收入來確定受益人口，目前我國(guó)的農(nóng)村最低生活保障制度和貧困戶扶持政策采取的都是根據(jù)收入標(biāo)準(zhǔn)來識(shí)別受益人口。

根據(jù)收入識(shí)別受益人群面臨的困難，主要來自于收入統(tǒng)計(jì)成本高并且收入處于不斷的變化之中，尤其是在農(nóng)村地區(qū)，進(jìn)行收入統(tǒng)計(jì)基本上是難以操作的，即便能夠進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)，但其成本是非常高的。因此，在現(xiàn)實(shí)生活中，收入方法只是理論上和政策上的，收入是用于估算和推斷某一個(gè)區(qū)域大約有多少符合條件的目標(biāo)人群，然后采取指標(biāo)分配方法，將一個(gè)村莊、一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的受益人口數(shù)量確定，將受益人口識(shí)別的權(quán)力下放給基層，在實(shí)踐中運(yùn)用的識(shí)別方法則更加多元化和指標(biāo)非收入化，一些地方貧困戶識(shí)別的基本標(biāo)準(zhǔn)主要為：第一，家庭沒有壯勞動(dòng)力；第二，有殘疾或患重病的家庭成員；第三，家庭成員文化程度低，沒有外出打工的人；第四，有兩個(gè)或以上的孩子在上學(xué)。還有一些地方也會(huì)采用一些非貧困指標(biāo)因素，主要包括：第一，需要獲得農(nóng)戶支持的政策性鼓勵(lì)，如一些鄉(xiāng)村為了搞好計(jì)劃生育工作，鼓勵(lì)農(nóng)戶進(jìn)行節(jié)育，通常會(huì)給“少生快富”農(nóng)戶一個(gè)貧困戶的指標(biāo)。第二，需要農(nóng)戶支持村集體的活動(dòng)，如有些地區(qū)因?yàn)榇寮w修建公路、水庫(kù)等公共基礎(chǔ)設(shè)施，需要占用一些農(nóng)戶的土地，為了獲得更多的配合，鄉(xiāng)村干部也會(huì)給這些農(nóng)戶貧困戶的指標(biāo)；還有一些地方，會(huì)優(yōu)先考慮支持村委會(huì)工作的農(nóng)戶，如通知開會(huì)積極參加、積極主動(dòng)地繳納新型合作醫(yī)療和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)等費(fèi)用的農(nóng)戶。第三，一些扶貧政策對(duì)扶持對(duì)象有特殊要求，如產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目規(guī)定了只能支持發(fā)展養(yǎng)牛或養(yǎng)羊戶；有些扶貧政策需要農(nóng)戶起到帶頭示范作用，將選擇發(fā)展能力比較強(qiáng)的農(nóng)戶作為貧困戶扶持（唐麗霞，羅江月，李小云，2015）。雖然如果嚴(yán)格用收入來評(píng)估這些貧困人口識(shí)別方法時(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn)存在一些精度的問題，但是這樣的方法卻能夠降低識(shí)別成本，并且在鄉(xiāng)村社會(huì)容易達(dá)成共識(shí)，還是非常有實(shí)踐意義的。

第三種方法是通過設(shè)立受益條件來選擇目標(biāo)人群，目標(biāo)人群必須通過采取一定的行動(dòng)方能獲益于社會(huì)政策，即有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付。精準(zhǔn)識(shí)別受益對(duì)象是社會(huì)救助政策發(fā)揮作用的前提，但仍然不能確保社會(huì)救助政策能夠發(fā)揮作用，還需要有一定的機(jī)制讓受益人口將救助資源運(yùn)用到社會(huì)政策所期待的目標(biāo)上。在農(nóng)村調(diào)研時(shí)，經(jīng)常聽到“一些老人將自己獲得的養(yǎng)老補(bǔ)貼拿出來給孫子女交學(xué)費(fèi)”的事情，這在農(nóng)村被認(rèn)為是非常合理的事情，但是卻降低了這項(xiàng)政策的實(shí)施效果，因?yàn)榧幢忝闇?zhǔn)了老人，但并沒有改善老人的生活。因此，在拉美和南亞地區(qū)比較盛行的是有條件的轉(zhuǎn)移支付社會(huì)政策，通過設(shè)立一定的受益條件，即受益人口需要采取一定的行為。有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付的最終目標(biāo)并不是僅僅為了給予貧困人群現(xiàn)金補(bǔ)助，而是為了促進(jìn)其人力資本的提高，所以其受益條件是圍繞能夠促進(jìn)人力資本提高的教育、健康和營(yíng)養(yǎng)三個(gè)方面來設(shè)置的，比如，受益家庭要保證其兒童的上學(xué)出勤率達(dá)到一定程度，受益人口必須要定期參加體檢或者關(guān)于健康知識(shí)的講座等。這種條件的設(shè)置使得補(bǔ)貼資金的使用有了針對(duì)性和目標(biāo)性，嚴(yán)格使用指向性的補(bǔ)貼資金能夠保證家庭將資金優(yōu)先用于項(xiàng)目所要求的行為，而不會(huì)被其他家庭必要支出所替代，促使政策目標(biāo)更好地實(shí)現(xiàn)（唐麗霞，趙麗霞，李小云，2009年）。中國(guó)實(shí)行的農(nóng)村學(xué)校營(yíng)養(yǎng)餐計(jì)劃、貧困學(xué)生助學(xué)金計(jì)劃以及農(nóng)村家庭“兩后生”職業(yè)教育扶持政策，采取的就是這樣的識(shí)別方法。除此之外，一些國(guó)家還采用“代金券”來替代現(xiàn)金，以保證資金的“?？顚Ｓ谩薄?/p>

當(dāng)前，我國(guó)提出了要進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧。識(shí)別貧困農(nóng)戶，對(duì)其進(jìn)行建檔立卡，提供有針對(duì)性的資源扶持，成為未來我國(guó)扶貧工作的重點(diǎn)。需要注意的是，大部分理論上精準(zhǔn)程度高的機(jī)制都會(huì)伴隨著極高的管理成本和能力。無論是哪一種方法來識(shí)別窮人，都有自己的適用范圍，并且不僅取決于政策的目標(biāo)，還取決于各種信息的可獲得性和可用性，以及治理能力和人口分布等，切忌用一種方法識(shí)別出來的貧困人口作為所有扶持政策的目標(biāo)人群。

（作者系中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院講師）