曹艷春

五個(gè)精準(zhǔn)匹配是實(shí)現(xiàn)救助脫貧的關(guān)鍵

曹艷春

2015年10月，十八屆五中全會(huì)確立了“到2020年，我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，解決區(qū)域性整體貧困”的目標(biāo)，并提出“實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，分類扶持貧困家庭”的工作要求。其中，“精準(zhǔn)扶貧”的內(nèi)涵可以概括為“六個(gè)精準(zhǔn)和五個(gè)一批”。社會(huì)救助是“五個(gè)一批”中最后一項(xiàng)兜底性的措施。要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧，必須實(shí)施切實(shí)有效的社會(huì)救助政策，從五個(gè)“匹配”來(lái)實(shí)現(xiàn)救助脫貧。

一、準(zhǔn)入門檻與家庭類型及項(xiàng)目匹配

準(zhǔn)入門檻依照家庭規(guī)模與結(jié)構(gòu)設(shè)定。當(dāng)前，我國(guó)城市居民最低生活保障制度和農(nóng)村居民最低生活保障制度以省級(jí)為單位，分別執(zhí)行城市“低?！睒?biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村“低?！睒?biāo)準(zhǔn)。2015年，上海等省市實(shí)行城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度并軌，執(zhí)行統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)?！暗捅！睒?biāo)準(zhǔn)是貧困家庭獲得救助的準(zhǔn)入門檻。各省省內(nèi)統(tǒng)一的“低保”標(biāo)準(zhǔn)忽視了家庭的類型和實(shí)際剛性支出水平。國(guó)際上許多發(fā)達(dá)國(guó)家，如美國(guó)、澳大利亞等，針對(duì)不同家庭成員結(jié)構(gòu)、家庭婚姻狀況、家庭成員是否有住房、家庭成員是否有工作等制定不同的貧困標(biāo)準(zhǔn)，并將該標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為貧困家庭進(jìn)入社會(huì)救助制度的準(zhǔn)入門檻。澳大利亞以一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)四口之家每周家庭平均支出的57%設(shè)定為四人家庭的貧困線，其他類型家庭基于該標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行等同換算。當(dāng)前，我國(guó)國(guó)內(nèi)許多地區(qū)開(kāi)始實(shí)施一定限度的差異化準(zhǔn)入門檻。我國(guó)香港地區(qū)對(duì)健全成年人、兒童以及失業(yè)人士和單身人士、非健全人士等多個(gè)類別設(shè)定不同的準(zhǔn)入門檻。在進(jìn)行家計(jì)調(diào)查時(shí)，家中有年老、殘疾或經(jīng)醫(yī)生證明為健康欠佳的成員，則可豁免計(jì)算自住物業(yè)（包括自住房產(chǎn)、汽車等家產(chǎn)）的價(jià)值；資產(chǎn)限額相應(yīng)提高。我國(guó)北京和天津?qū)︻净贾卮蠹膊』蛑囟葰埣踩恕⒎ǘ〒狃B(yǎng)人達(dá)到60周歲、單親家庭等情形的低保家庭，分別按照低保標(biāo)準(zhǔn)的100%或150%的比例核減家庭收入，實(shí)質(zhì)上提高了這些家庭的準(zhǔn)入門檻。因此，有必要推廣準(zhǔn)入門檻差異化設(shè)計(jì)，根據(jù)不同類型家庭設(shè)置不同的準(zhǔn)入門檻。

準(zhǔn)入門檻依照不同救助項(xiàng)目設(shè)定。由于不同的救助項(xiàng)目針對(duì)的人群不同，可以根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施不同的準(zhǔn)入門檻。例如，美國(guó)的食品券計(jì)劃規(guī)定人均收入低于聯(lián)邦貧困線130%的家庭均可享受，婦女、嬰兒和兒童特別補(bǔ)充食品項(xiàng)目的準(zhǔn)入門檻為家庭人均收入低于貧困線185%。準(zhǔn)入門檻依照不同救助項(xiàng)目設(shè)定可以克服低保標(biāo)準(zhǔn)“保障不足”和“高含金量”的缺陷。我國(guó)“低?！敝贫戎校捎谪?cái)政支出預(yù)算的約束和依據(jù)絕對(duì)貧困理念制定低保標(biāo)準(zhǔn)，低保標(biāo)準(zhǔn)僅僅能夠保障貧困人群的食品和水電煤支出。為加強(qiáng)對(duì)貧困群體的保障力度，我國(guó)建立了各項(xiàng)配套救助制度。然而，我國(guó)社會(huì)救助制度中的其他專項(xiàng)救助政策都以“低保”作為門檻或資格，使得“低保”標(biāo)準(zhǔn)具有高含金量。“低?！睉臬@得的總救助大大超過(guò)低收入戶的收入，結(jié)果導(dǎo)致新的救助不公。因此，對(duì)于不同救助項(xiàng)目，建議設(shè)置不同的準(zhǔn)入門檻，擴(kuò)大救助覆蓋面。

二、救助標(biāo)準(zhǔn)與家庭結(jié)構(gòu)匹配

對(duì)于不同的家庭，其剛性支出和特殊支出均不同，因此，救助標(biāo)準(zhǔn)亟需和家庭結(jié)構(gòu)相匹配。建議實(shí)行“家庭運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)”，以一個(gè)家庭為考察單位，考察該家庭在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中正常運(yùn)行所需要的各個(gè)方面的支出總和。例如，根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，家庭人員數(shù)量與人均支出呈現(xiàn)當(dāng)量彈性的關(guān)系，二口之家和三口之家的剛性支出標(biāo)準(zhǔn)分別是單身人士的倍和倍。家庭中有需要照護(hù)的老人或殘疾人，則其剛性支出比健康成員家庭要大得多。有在校學(xué)生的家庭，其教育需求和營(yíng)養(yǎng)需求比一般家庭多。故有必要對(duì)“三無(wú)人員”、困境兒童、重病人、學(xué)齡兒童、老年人等家庭成員提高低保標(biāo)準(zhǔn)，按照上浮一定比例后的低保標(biāo)準(zhǔn)給予救助。

三、救助政策主體與客體匹配

救助政策主體與客體匹配是指，政策在精確瞄準(zhǔn)需要救助的貧困群體的基礎(chǔ)上，發(fā)揮政府部門的主導(dǎo)作用，吸收和指引社會(huì)組織、慈善基金會(huì)、工會(huì)、志愿者甚至市場(chǎng)部門針對(duì)貧困弱勢(shì)群體的需要提供量身定制的救助。

當(dāng)前，我國(guó)最低生活保障制度中，救助主體基本上局限于政府部門及其領(lǐng)導(dǎo)下的村委會(huì)和居委會(huì)，社會(huì)力量發(fā)揮作用的空間有限。社會(huì)力量是社會(huì)救助有效的補(bǔ)充力量，其補(bǔ)充作用一方面表現(xiàn)在可以覆蓋政府救助標(biāo)準(zhǔn)以外的邊緣人群，另一方面為貧困群體提供與其需求相適應(yīng)的政府救助制度外的救助內(nèi)容，如通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的形式為殘疾、重病和老年貧困群體提供服務(wù)；對(duì)特殊人群提供心理輔導(dǎo)服務(wù)；為困境兒童提供監(jiān)護(hù)服務(wù)。

要提高政策主體與客體匹配度，需要建立有效的救助服務(wù)供需匹配機(jī)制。首先，要借助大數(shù)據(jù)，以身份證號(hào)碼為依據(jù)，建立低保人群、低收入人群、非低收入的特殊困難人群數(shù)據(jù)庫(kù)，供各個(gè)救助主體查詢。其次，定期公布各種社會(huì)力量救助供給的內(nèi)容、數(shù)量和形式，供被救助對(duì)象選擇。再次，建立長(zhǎng)效匹配機(jī)制，通過(guò)信息管理系統(tǒng)進(jìn)行救助供需匹配。

四、救助內(nèi)容與家庭需求匹配

對(duì)貧困家庭的救助，應(yīng)改變當(dāng)前我國(guó)基本為現(xiàn)金形式的救助內(nèi)容和方式，以其他救助內(nèi)容和方式對(duì)家庭提供相匹配的救助。在救助形式方面，可以采用現(xiàn)金給付、實(shí)物發(fā)放、服務(wù)供給、代金券或稅收減免等?；镜木戎绞綖楝F(xiàn)金給付，針對(duì)其他需求可以給予其他救助方式。例如，針對(duì)營(yíng)養(yǎng)需求可發(fā)放米、面、油和牛奶等實(shí)物；針對(duì)教育需求，可發(fā)放教育券；對(duì)于住房需求，可以采用實(shí)物配租和租金補(bǔ)貼方式；對(duì)殘疾人、重病病人和有照護(hù)需求的老年人的救助，可配給服務(wù)券；為激勵(lì)有勞動(dòng)能力的“低?！比藛T就業(yè)，可以采用稅收減免方式。

要確保救助內(nèi)容與家庭需求匹配，首先要精準(zhǔn)確定家庭的貧困原因，運(yùn)用修正的多維貧困指數(shù)來(lái)衡量家庭貧困內(nèi)容和需要的救助。多維貧困指數(shù)是指，改變當(dāng)前僅僅從收入視角來(lái)衡量貧困的單一貧困維度，從家庭運(yùn)行的各個(gè)方面來(lái)建立貧困衡量指標(biāo)體系，包括健康、教育、生活標(biāo)準(zhǔn)、就業(yè)四個(gè)維度和十三個(gè)指標(biāo)，健康維度中包含家庭中兒童的營(yíng)養(yǎng)狀況、家庭成員的醫(yī)療狀況、身體健康程度；教育維度中包括家庭成員受教育年限、兒童入學(xué)率等指標(biāo)；生活標(biāo)準(zhǔn)則包括衣服、食品、住房、交通通訊等指標(biāo)；就業(yè)指標(biāo)主要包括就業(yè)能力、接受培訓(xùn)和就業(yè)推薦、就業(yè)津貼等指標(biāo)，運(yùn)用層次分析法和專家打分法建立多維貧困指標(biāo)體系，針對(duì)多維貧困指標(biāo)體系進(jìn)行精準(zhǔn)的救助。

五、救助效果與國(guó)家戰(zhàn)略匹配

精準(zhǔn)扶貧政策的提出，與我國(guó)“到2020年實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)”的國(guó)家戰(zhàn)略相符合。因此，低保制度對(duì)貧困群體的救助效果，要實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略的要求。低保制度的救助效果體現(xiàn)在三個(gè)方面，一是低保實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)情況要與GDP等宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)以及物價(jià)指數(shù)等掛鉤，確保低保實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)同步增長(zhǎng)，使人民群眾共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果；二是低收入群體收入增長(zhǎng)率應(yīng)高于高收入群體的收入增長(zhǎng)率。只有讓低收入群體收入保持相對(duì)較高的增長(zhǎng)率，才能縮小貧富差距，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)收入、階層收入均等化目標(biāo)；三是低保標(biāo)準(zhǔn)要實(shí)現(xiàn)對(duì)家庭食品、日用品、交通、通訊等剛性支出的保障力度。從我國(guó)目前來(lái)看，許多地區(qū)的低保標(biāo)準(zhǔn)僅僅能夠“保障食品支出”，由于貧困家庭仍有其他各方面的剛性支出，得到低保制度保障后，仍未脫離貧困，使低保制度“精準(zhǔn)脫貧”效果打折扣。因此，要實(shí)現(xiàn)真正的“精準(zhǔn)脫貧”，有必要建立高于貧困線的低保標(biāo)準(zhǔn)，使得到低保制度保障的人群切實(shí)脫離絕對(duì)貧困，生活水平達(dá)到當(dāng)前世界銀行推薦的國(guó)際貧困線日均消費(fèi)1.90美元之上。

（作者系華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院副教授）