曲昇霞

(揚州大學法學院，江蘇 揚州 225009)

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論環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解之適用

曲昇霞

(揚州大學法學院，江蘇 揚州 225009)

【內(nèi)容摘要】環(huán)境民事公益訴訟作為解決環(huán)境污染糾紛的現(xiàn)代型司法解紛機制，維護社會公益的特性決定了調(diào)解制度的運用必然有別于普通民事訴訟。從不同的訴訟請求維度探討公益訴訟調(diào)解的內(nèi)容與限度，有助于理清環(huán)境民事公益案件在實體請求層面如何適用調(diào)解。對當事人處分權(quán)進行必要限制、在發(fā)現(xiàn)案件真實的基礎上啟動調(diào)解，調(diào)解結(jié)果必須經(jīng)過審查與監(jiān)督是公益訴訟調(diào)解特殊的程序品性，決定了調(diào)解在啟動、進行、調(diào)解書的形成等方面有著特殊的程序安排。立法應進一步完善環(huán)境公益訴求的具體類型，強化事實清楚、分清是非的調(diào)解原則，在引導民眾有序參與調(diào)解，充分審酌環(huán)境保護主管部門意見的基礎上形成調(diào)解協(xié)議，并完善調(diào)解協(xié)議的公告程序、法院審查處理方式及調(diào)解書的公開途徑，以真正實現(xiàn)公益保護的要求。

【關 鍵 詞】環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解公共利益訴訟請求

從傳統(tǒng)“人類中心主義”到“生態(tài)人類中心主義”思維方式與觀念的變遷，可持續(xù)發(fā)展及其要求得到了世界各國的廣泛認同與接受。[1]在我國，生態(tài)環(huán)境保護已成為基本國策，黨的十八大明確地把生態(tài)文明建設納入建設中國特色社會主義總布局。尤其在十八屆四中全會“依法治國”方略指導下，我國的環(huán)境保護領域致力于形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系和有力的法治保障體系。十八屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中更是要求必須牢固樹立綠色發(fā)展理念，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實行最嚴格的環(huán)境保護制度，形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系。而微觀層面，隨著環(huán)境糾紛性質(zhì)從偶發(fā)事件向較普遍社會問題的轉(zhuǎn)變，人們的行動策略也從自行解決走向“上層化”，更多尋求行政的和司法的途徑進行抗爭以達到問題的解決，[2]針對環(huán)境保護的公益性訴訟實踐早已屢見不鮮。為回應社會發(fā)展的需求，2012年修訂的民事訴訟法與2014年修訂的環(huán)境保護法正式確立了環(huán)境民事公益訴訟制度。與普通的私益訴訟不同，有關機關和組織提起公益訴訟并不是基于自身財產(chǎn)權(quán)或人身權(quán)受到侵害，而是面向不特定主體的環(huán)境利益，旨在規(guī)制污染行為并實現(xiàn)生態(tài)的修復。2015年最高法院頒布實施了《關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《公益訴訟解釋》)和《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》(以下簡稱《民訴法解釋》)，仍然將訴訟調(diào)解作為重要的解紛方式，但公益維護的本質(zhì)必然使公益訴訟調(diào)解呈現(xiàn)出不同于普通調(diào)解的制度價值與程序安排。那么在實體上對不同的公益訴求如何進行調(diào)解，程序上怎樣啟動、進行和監(jiān)督，如何讓環(huán)境利益的享有者即普通公眾參與其中實現(xiàn)政府、企業(yè)、公眾的共治，筆者試結(jié)合新的立法與司法解釋并總結(jié)以往的實案經(jīng)驗，作一探討。

一、環(huán)境保護新格局下民事公益訴訟調(diào)解的制度價值

我國《憲法》第26條將環(huán)境保護的基本責任歸于國家，1989年制定的《環(huán)境保護法》將政府環(huán)境主管部門的行政監(jiān)管作為環(huán)境保護的法定模式，但經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中政府監(jiān)管失靈帶來了環(huán)境污染無人問津的嚴重問題，新的社會需求以及“生態(tài)人類中心主義”觀念的深入促成了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略下環(huán)境保護新格局的形成。修改后的民事訴訟法賦予了法定機關和組織以公益訴權(quán)，修訂后的環(huán)境保護法，則首次確立了保護優(yōu)先、預防為主、綜合治理、公眾參與和損害擔責的基本原則，除了進一步規(guī)范政府機構(gòu)的環(huán)境監(jiān)管責任外，在53條明確了“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利，”盡管不能簡單地理解為上述主體具有了環(huán)境權(quán)，但在環(huán)境利益保護中，法律顯然已經(jīng)為“政府、企業(yè)、公眾的共治”提供了權(quán)利依據(jù)，在此背景下，第58條對社會組織具有公益訴權(quán)的條件設定也就順理成章，強化了權(quán)利行使的可操作性。2015年9月1日正式實施的《環(huán)境保護公眾參與辦法》第16條又明確提出，環(huán)境保護主管部門可以通過提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證等方式，支持符合法定條件的環(huán)保社會組織依法提起環(huán)境公益訴訟，[3]“權(quán)利互動”已經(jīng)清晰可行，由此，我國環(huán)境利益保護逐漸形成了環(huán)境行政監(jiān)管為主、環(huán)境侵權(quán)私益救濟與公益救濟為補充的新格局。環(huán)境治理的內(nèi)容從單一的管理與處罰轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)監(jiān)管、保護與修復相結(jié)合的新模式，并依據(jù)現(xiàn)代環(huán)境治理理念與我國的國情開始了制度重整，不僅關注環(huán)境公共事務管理，而且關注環(huán)境公共服務、社會關系協(xié)調(diào)以及經(jīng)濟發(fā)展的維系。在此基礎上，環(huán)境保護方式已經(jīng)從政府單一監(jiān)管模式向國家與社會雙向互動，政府、企業(yè)、公眾多元共治模式轉(zhuǎn)變。

在環(huán)境保護新格局之下，環(huán)境公益訴訟調(diào)解的制度價值需要被重新認識，而價值的定位將成為制度設計的起點。法律以其蘊含的價值表明它作為一種合理的社會調(diào)整工具而存在，法律的目標并不在于規(guī)則本身，而是要使正義、平等、自由、利益等價值通過法律的運作包括司法運作轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實。[4]環(huán)境公益訴訟解決的是當事人雙方實力嚴重不平衡的現(xiàn)代型糾紛，原告代表著公共利益，一旦適用調(diào)解，是否會因權(quán)利方的妥協(xié)讓步而使公共利益喪失？在立法明確規(guī)定公益訴訟可以適用調(diào)解之前，反對之聲不絕于耳。不可否認，在普通民事案件中，調(diào)解的確可能在權(quán)利外觀上表現(xiàn)為原告實體訴求利益的減少，但環(huán)境公益訴訟作為一種特殊訴訟，原告只是公共利益的“法定訴訟擔當人”，原告的訴訟請求與對訴訟請求的“處分”是有限的，明顯區(qū)別于普通訴訟。換言之，應保護的公共利益并不當然等同于原告起訴時的請求，因為如何維護環(huán)境利益，還需要在查明事實、充分對話基礎上進行綜合考量，因此訴訟請求的內(nèi)容調(diào)整并不能簡單地定義為“處分”，更不必然意味著公益的放棄，環(huán)境公益訴訟調(diào)解實質(zhì)上更接近于當事人各方與法院在案件事實清楚基礎上的司法商談，在這一過程中，是由法院主持、相關環(huán)境主管機關監(jiān)查、民眾廣泛監(jiān)督，共同為具體案件中的環(huán)境治理尋找一個“最好的出路”。這一程序目標必然勾連特殊的程序設計，以使調(diào)解與判決程序一樣體現(xiàn)出正義、平等、自由、高效等價值追求，原告“不完整的處分權(quán)”與程序中多主體參與下的“多元共治”必然使個案中社會公益減損被最大程度的避免。更為重要的是，公益訴訟調(diào)解較之判決更能夠?qū)崿F(xiàn)法的靈活、高效、低成本、徹底性等價值。因此恰當?shù)剡\用調(diào)解，既有助于尊重當事人的程序主體性，體現(xiàn)程序自由價值；又能降低訴訟耗費，提升訴訟效益；更能夠在保障環(huán)境利益的基礎上兼顧經(jīng)濟增長，使案件的處理上實現(xiàn)系爭利益與系爭外利益①保護的雙贏。在這樣的價值定位中，環(huán)境公益訴訟調(diào)解往往會有更大的施展空間，朱正茂、中華環(huán)保聯(lián)合會訴江陰港集裝箱有限公司環(huán)境污染案便是極好的現(xiàn)實注解，原被告雙方在法院主持下達成的調(diào)解協(xié)議不僅支持了原告請求被告停止侵害行為、排除對周圍居民的妨礙、消除對取水口產(chǎn)生的危險以及對附近的下水道恢復原狀的訴訟請求，而且在調(diào)解中根據(jù)需要即時補充了被告申請補辦相關許可審批手續(xù)的義務，并將該義務置于法院及環(huán)境保護主管部門監(jiān)督之下。②本案通過調(diào)解不僅實現(xiàn)了原告起訴時提出的合理訴求，還依法擴展了環(huán)境保護的勝訴利益，同時保障了被告企業(yè)的繼續(xù)發(fā)展，其效果顯然不亞于判決。

盡管有著訴訟模式與調(diào)解制度設計的差異，但在涉及公害的案件中適用調(diào)解(或訴訟和解)已成為諸多國家的制度選擇，如德國在上世紀60年代開始高度關注環(huán)境污染問題，并逐漸確立了環(huán)境團體公益訴訟制度[5]，雖然性質(zhì)上屬行政訴訟，但在審理公益訴訟案件時仍可由接受過調(diào)解訓練的法官主持訴訟和解，環(huán)境團體可以在考慮和解結(jié)果不致遭公眾不滿，且不會導致環(huán)境保護效果降低的基礎上接受和解。日本在經(jīng)歷了上世紀60年代多起嚴重的公害案件后，無論是公害調(diào)解委員會主導下的ADR解紛機制，還是專門的民事調(diào)停程序，通過協(xié)商而不僅僅是判定的方式解決涉及公益和私益的環(huán)境糾紛，更是取得了良好的實效。美國環(huán)境訴訟中也同樣允許訴訟和解，如果是集團訴訟形式，法院更傾向于鼓勵和解，但出于保護集團成員利益的需要，所有的集團和解協(xié)議均需經(jīng)過法院批準，并向其他集團成員進行告知。對于旨在補充環(huán)境行政機關執(zhí)法不足，由公民發(fā)揮“私人檢察官”作用的公民訴訟，原告只能提出禁令、宣誓判決、支付民事制裁金等公益訴求，但卻同樣可以利用訴訟和解制度，以實現(xiàn)糾紛的快速解決并降低訴訟成本?？梢?，以磋商和解或者司法商談的方式謀求糾紛的高效妥當解決已經(jīng)成為制度共識。在我國的生態(tài)保護實踐中，平等協(xié)商的方式也越來越成為常態(tài)，2015年12月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》在現(xiàn)有的環(huán)境民事訴訟之外，創(chuàng)設了“磋商”這種生態(tài)環(huán)境損害救濟的新途徑。程序的基本結(jié)構(gòu)是，賠償權(quán)利人在知悉生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，確認生態(tài)環(huán)境損害賠償義務人。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害需要修復或賠償?shù)?，賠償權(quán)利人根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估報告，就損害事實與程度、修復啟動時間與期限、賠償?shù)呢熑纬袚绞脚c期限等具體問題與賠償義務人進行磋商，統(tǒng)籌考慮修復方案技術(shù)可行性、成本效益最優(yōu)化、賠償義務人賠償能力、第三方治理可行性等情況，達成賠償協(xié)議。未經(jīng)磋商或磋商未達成一致，賠償權(quán)利人可依法提起訴訟。另外，對磋商或訴訟后的生態(tài)環(huán)境修復效果進行評估，以確保生態(tài)環(huán)境得到及時有效的修復。生態(tài)環(huán)境損害賠償款項使用情況、生態(tài)環(huán)境修復效果要向社會公開，接受公眾監(jiān)督。這一前置型的磋商程序與后續(xù)訴訟程序的銜接以及公眾監(jiān)督程序的設置，正是關注了調(diào)解方式的價值及其特色，并通過責任者、政府、公眾的對話商談、分工互動，實現(xiàn)在平等參與基礎上實效性地保護環(huán)境公共利益的“共治”效果。

二、環(huán)境公益訴訟調(diào)解在實體維度上的適用及其限度

制度理性的存在并不等于制度的實效，因此，如何適用公益訴訟調(diào)解機制便成為亟需研究的內(nèi)容。根據(jù)《公益訴訟解釋》第18條對環(huán)境污染案件規(guī)定的具體請求類型，公益訴訟原告可以要求被告承擔停止侵害、排除妨害、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責任。而結(jié)合訴訟實案對環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解在實體層面的適用作出類型化分析，有助于明確不同訴訟請求中訴訟調(diào)解的功能、適用方式及其限度。

(一)“行為禁止型或危害消除型”訴訟請求的調(diào)解

依據(jù)《公益訴訟解釋》第19條規(guī)定：“原告為防止生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生和擴大，請求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險的，人民法院可以依法予以支持。原告為停止侵害、排除危險采取合理預防、處置措施而發(fā)生的費用，請求被告承擔的，人民法院可以依法予以支持。”這類請求以行為正在發(fā)生或即將發(fā)生為前提條件，屬于環(huán)境案件中需要首先解決的問題。環(huán)境公益訴訟最基本的目的是制止污染行為以保護生態(tài)，在事實得到確證的基礎上，對被告正在或?qū)⒁獙嵤┑奈廴拘袨楸仨殹傲闳萑獭?因此，“停止侵害、排除妨害、消除危險”均不存在“要不要”的調(diào)解空間。那么是否意味著調(diào)解不能適用于這一類訴求？當然不是，調(diào)解的內(nèi)容和限度在于，被告同意“停止侵害、排除妨害、消除危險”后，對怎樣實現(xiàn)“停止侵害、排除妨害、消除危險”，如時間、方式、標準等可以進行調(diào)解，如朱正茂、中華環(huán)保聯(lián)合會訴江陰港集裝箱有限公司環(huán)境污染責任案中達成的調(diào)解協(xié)議便是：“被告江陰港集裝箱公司自本調(diào)解協(xié)議簽訂之日起90日內(nèi)，在港口鐵礦石(粉)裝卸過程中，必須做到無塵化作業(yè)，不得向周邊河流、水域排放任何影響水體質(zhì)量的污染物，不得產(chǎn)生超過國家規(guī)定標準的噪聲”③，充分考慮了治理污染的實際條件和可能性，實現(xiàn)了在合理的時間內(nèi)以合適的方式阻止污染行為的繼續(xù)發(fā)生。

(二)對“修復型”訴訟請求的調(diào)解

環(huán)境民事公益訴訟追求的終極目標是恢復生態(tài)環(huán)境的狀態(tài)和功能，《公益訴訟解釋》第20條規(guī)定：“原告請求恢復原狀的，人民法院可以依法判決被告將生態(tài)環(huán)境修復到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能。無法修復的，可以準許采用替代性修復方式”，因此，恢復原狀或替代性修復被認為是六種責任承擔方式中的核心。如前所述，調(diào)解不能針對要不要修復展開，而是對何時以何種方式修復更符合生態(tài)保護的目標，且最具現(xiàn)實可行性加以考量。解釋規(guī)定了以直接原狀修復為原則，以替代性修復為補充的修復方式。如福建長汀法院生態(tài)庭于2015年6月5日審理了中國政法大學環(huán)境資源法研究和服務中心于4月21日提起的水污染環(huán)境民事公益訴訟案，事實查明后，被告當庭表示愿意調(diào)解并承諾于今年6月20日前自行拆除豬場，并在2016年5月30日前恢復植被種上適宜的植物，[6]即采用了直接原狀修復的方式。基于環(huán)境修復的復雜性，替代性修復方式在實踐中更為常用，具體表現(xiàn)為主體的替代性以及修復方法的替代性。例如，在汕頭海事局訴福州金帆船務有限公司船舶碰撞清污費用糾紛案中便采用了主體替代的修復方式。被告金帆船務公司本身并不具有清理海面油污的能力，經(jīng)調(diào)解達成由汕頭海事局清理泄漏燃油，并由被告支付清污費用45萬元的處理結(jié)果。[7]P470-475在原地修復較為困難、費用較高或者原地修復可能對生態(tài)環(huán)境造成二次傷害等情形下允許采用替代性的修復方法。如中華環(huán)保聯(lián)合會與無錫市蠡湖惠山景區(qū)管理委員會生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案中景區(qū)管委會擅自改變3677平方米林地用途，應當恢復原狀。但鑒于該地塊建設已經(jīng)被納入立項規(guī)劃范圍，且建設項目中的觀光電梯具有逃生、急救通道的功能，不宜恢復原狀。在審理中，景區(qū)管委會提出了異地補植方案，得到了主管單位和中華環(huán)保聯(lián)合會的認可，并經(jīng)咨詢相關專業(yè)機構(gòu)確定了楊灣異地補植恢復生態(tài)的方案。通過異地補植的方案進行生態(tài)恢復，既避免了社會財富的浪費，又在整個區(qū)域內(nèi)恢復了生態(tài)容量水平，是更為適宜的替代性修復方案。

(三)對“損失賠償型”訴訟請求的調(diào)解

環(huán)境民事公益訴訟中的“賠償損失”請求不同于對私益主體的損害賠償，自然資源損害賠償責任旨在將污染對社會公共利益的損害轉(zhuǎn)化為污染者成本，因此，賠償內(nèi)容與標準的確定著眼于生態(tài)修復及與修復相關的費用。隨著人們對生態(tài)文明認識的深入，環(huán)境資源具有經(jīng)濟、生態(tài)及由生態(tài)衍生的精神屬性已成為共識，其中生態(tài)和精神屬性是環(huán)境資源滿足人類享受在良好環(huán)境中生活和審美情趣的基礎，環(huán)境資源遭到污染或破壞，其使用價值與生態(tài)價值理應予以賠償。[8]遺憾的是，民法、侵權(quán)責任法、環(huán)境保護法等立法中規(guī)定的損害賠償更多針對因環(huán)境污染而導致的具體人身、財產(chǎn)的損害，除對海洋生態(tài)環(huán)境損害有專門法律規(guī)定外，對生態(tài)環(huán)境損害進行救濟的立法明顯不足。在這樣的背景下最高法院《公益訴訟解釋》吸收了前述發(fā)展理念，使生態(tài)利益的保護真正實效化。在第20條第二款、第21條、第22條首次明確界定了生態(tài)損害賠償?shù)膬?nèi)容，包括生態(tài)修復費用、受到損害至恢復期間服務功能損失費用及損害評估訴訟耗費。除此之外，為停止侵害、排除危險采取合理預防、處置措施而發(fā)生的費用等等也可以作為間接損失，訴求損害賠償。損害賠償理念的變化必然引起調(diào)解程序的重新布局，公益訴訟的特殊性決定了其與私益訴訟有著本質(zhì)的差異，主要表現(xiàn)在：一則不存在不賠償?shù)奶幏肿杂桑t不能由原被告自行任意確定賠償?shù)臄?shù)額。法院與當事人各方應當結(jié)合污染的范圍和程度、生態(tài)環(huán)境的稀缺性、恢復的難易程度、被告所獲得的利益以及過錯程度等因素，在科學評估現(xiàn)有損害、環(huán)境恢復的復雜性及被告修復能力基礎上充分協(xié)商以確定具體賠償額，并根據(jù)實際情況決定是否允許被告分批、分期支付賠償金的調(diào)解請求，這樣得出的調(diào)解方案旨在保障環(huán)境污染的有序治理，避免促發(fā)被告破產(chǎn)等更多的連鎖反應。調(diào)解的結(jié)果可能與原告的訴求不同，此時賠償數(shù)字或方式的變化并不意味著處分，而是在經(jīng)當事人充分辯論、必要的調(diào)查評估以及對案件事實重新確認基礎上的磋商結(jié)果。

另外，在《公益訴訟解釋》中將“賠禮道歉”作為一種公益訴求的類型，筆者認為其警示道德意義遠勝于法律理性。如果將其作為法律上的權(quán)利訴求，會有諸多無法解決的法律困境。從現(xiàn)有立法看，賠禮道歉只能由自然人主張，而環(huán)境公益訴訟的提起主體是法人或其他組織，“賠禮道歉的意義在于彌補精神痛苦。而法人和其他組織并不存在心理意義上的‘精神’,也就不存在精神痛苦問題，”[9]最高法院《關于確定民事侵權(quán)精神損害賠償責任若干問題的解釋》第5條規(guī)定:“法人或者其他組織以人格權(quán)利遭受侵害為由，向人民法院起訴請求賠償精神損害的，人民法院不予受理?！蓖艘徊秸f，即便不從訴訟擔當?shù)闹黧w，而是從環(huán)境利益的真正享有主體來分析，“賠禮道歉”也難以主張，因為現(xiàn)行的環(huán)境民事公益訴訟中，環(huán)境權(quán)的享有主體立法并沒有明確環(huán)境污染究竟侵犯了哪些主體何種類型的人格權(quán)，精神痛苦是否存在無法判定。尤為重要的是，“賠禮道歉”不具有“停止侵害、排除妨害、消除危險、恢復原狀、賠償損失”等訴訟主張所具有的公益性，反而與個體的精神痛苦密切相關，有著強烈的個體差異，主體的廣泛性與痛苦的不確定性實際上決定了“賠禮道歉”難以成為適當和具有實質(zhì)意義的公益訴訟主張。再加上，公益訴訟判決既判力主觀范圍的大小將影響到污染的具體受害人，在隨后提起的私益訴訟中是否還可以主張賠禮道歉？如果公益訴訟之前已經(jīng)有私益訴訟原告主張了賠禮道歉，這一裁判的既判力又是否約束或影響公益訴訟？顯然，環(huán)境權(quán)歸屬的復雜性與公益私益訴求的交錯，使“賠禮道歉”請求在公益訴訟中適用的合理性與履行的實質(zhì)可能性都值得探討。

三、環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解的程序品性及其展開

相較普通訴訟，公益訴訟調(diào)解在追求正義、平等、自由、高效等基本價值時，公益維護是最為核心的評價標準，也型塑了其特殊的程序品性。其一，當事人的處分權(quán)受制于公益維護，在程序與實體上的自主性受到更多的限制。如當事人需根據(jù)污染后果及環(huán)境修復的評估意見形成調(diào)解方案而不能任意處分，原告在訴訟中不能隨意撤訴等等。其二，公益訴訟調(diào)解必須建立在發(fā)現(xiàn)真實的基礎上，因此辯論主義受到限制。即使當事人對基本事實予以自認，仍需要依法查明。為查明污染事實及環(huán)境修復成本，立法可以規(guī)定特殊的證明責任分配法則，并賦予法院更廣泛地公益調(diào)查權(quán)。其三，調(diào)解協(xié)議需經(jīng)過嚴格的審查，并被置于廣泛的監(jiān)督之下，以保證調(diào)解的合公益性。2014年最高法院、民政部、環(huán)境保護部頒布《關于貫徹實施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》，第5條規(guī)定，環(huán)境民事公益訴訟當事人達成調(diào)解協(xié)議或者自行達成和解協(xié)議的，人民法院應當將協(xié)議內(nèi)容告知負有監(jiān)督管理職責的環(huán)境保護主管部門。相關部門對協(xié)議約定的修復費用、修復方式等內(nèi)容有意見和建議的，應及時向人民法院提出。這一規(guī)定實質(zhì)上賦予了環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)對調(diào)解協(xié)議的審查權(quán)。同時，調(diào)解協(xié)議形成后必須進行公告，在規(guī)定的期限內(nèi)廣泛聽取意見，調(diào)解協(xié)議被置于公眾的廣泛監(jiān)督之下。公告期滿后，人民法院審查認為調(diào)解協(xié)議或者和解協(xié)議的內(nèi)容不損害社會公共利益的，應當出具調(diào)解書，并將調(diào)解書予以公開。從主持調(diào)解到調(diào)解書的作出，法院的監(jiān)督可謂無處不在。鑒于公益訴訟調(diào)解的特殊性，其具體程序安排也必然與普通訴訟調(diào)解不同。

第一，環(huán)境公益訴訟調(diào)解既可以由當事人申請也可以由法院依職權(quán)啟動。當事人申請調(diào)解體現(xiàn)出對當事人程序選擇權(quán)的尊重，而法院依職權(quán)啟動，則旨在消除公益對抗中當事人對調(diào)解的本能排斥——因為提出調(diào)解往往被視為一種示弱的表現(xiàn)，而據(jù)學者對“強制調(diào)解”的實踐觀察，即使對調(diào)解持排斥心態(tài)的當事人，其一旦進入調(diào)解程序后，都成為了積極參與調(diào)解的人，調(diào)解取得了不錯的效果，與自愿調(diào)解相比，成功的比例并無甚差別。[10]因此，環(huán)境公益訴訟調(diào)解程序的啟動，宜改變目前依當事人自愿的單一模式，法院可綜合案件實際情況、當事人的態(tài)度及調(diào)解的可能性等因素依職權(quán)啟動，尤其是國家機關享有公益訴權(quán)時，心理上或者觀念上的排斥使調(diào)解方式更難以運用，由法院依職權(quán)適時啟動調(diào)解具有特殊的意義。需要指出的是，依職權(quán)啟動調(diào)解程序并不是對“調(diào)解自愿原則”的背離，法官雖然可以啟動調(diào)解程序，但在調(diào)解程序啟動后當事人明確表示異議的仍可以排除調(diào)解方式的適用；而在調(diào)解協(xié)議的形成上，法官雖然可以提出調(diào)解方案供當事人參考或者居中調(diào)解，但達成的協(xié)議必須是基于當事人自愿的合意結(jié)果。

第二，調(diào)解需在事實清楚、分清是非的基礎上進行。調(diào)解貫穿于訴訟的始終是我國民事訴訟的基本原則，從立案前先行調(diào)解到立案調(diào)解、開庭前調(diào)解到審理階段調(diào)解，再到二審和再審中的調(diào)解，“調(diào)解滿天下”的布局使研究公益訴訟中何時啟動調(diào)解、在何種情形下方能達成調(diào)解協(xié)議顯得格外重要。筆者認為，環(huán)境民事公益訴訟中必須強調(diào)事實清楚、分清是非的原則。因為環(huán)境事故的發(fā)生往往具有積累性，經(jīng)年環(huán)境污染累積最終超過環(huán)境安全閥值而造成危害結(jié)果，此類事故之肇事何時存在、肇事者和損害源頭何在都難以認定，損害后果多樣，損害計算的常規(guī)方法、常規(guī)標準、常規(guī)程序往往都不能奏效，[11]P11對污染行為、損害后果必然需要進行專業(yè)的調(diào)查，如果此類案件的調(diào)解不是建立在“事實清楚、分清是非”的基礎上，雙方當事人會因為在污染行為、因果關系、損害后果的認定上缺乏認同或共識而難以達成調(diào)解，或者達成的調(diào)解協(xié)議雖形式上解決了糾紛但實質(zhì)上損害了公益，還可能因難以贏得公眾的信賴而引起程序的重置?？紤]事實查明的復雜性，對與案件事實有關的證據(jù)除要求當事人提供外，法院還可依職權(quán)對污染事實、危害程度以及環(huán)境修復和生態(tài)修復的必要性、可行性進行查證，通過現(xiàn)場勘查、依職權(quán)提出鑒定或準予邀請環(huán)境資源保護專家作為專家輔助人參與專業(yè)事實評判等方式，以保證案件審理的實體公正性。

第三，調(diào)解協(xié)議形成后必經(jīng)公告程序，并賦予公眾知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。公開是保證公共權(quán)力不被濫用的最好制約機制，也是民眾行使監(jiān)督權(quán)的基礎。環(huán)境保護法賦予公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利?！豆嬖V訟解釋》第25條規(guī)定，環(huán)境民事公益訴訟當事人達成調(diào)解協(xié)議或者自行達成和解協(xié)議后，人民法院應當將協(xié)議內(nèi)容公告。公告期間不少于三十日。這種“先公告后審查”的模式更符合維護社會公益的制度目的，暗含了在聽取公眾的反饋意見之后再由法院根據(jù)反饋意見審查調(diào)解協(xié)議的程序設計，不僅保障了公眾的知情權(quán)，而且有了程序參與的意味，并能夠有效防止公益訴訟原被告雙方的“暗箱操作”。但遺憾的是司法解釋的規(guī)定過于簡單，既沒有明確法院應當采取何種方式公告和審查調(diào)解協(xié)議，公眾意見對調(diào)解協(xié)議審查到底有何約束力，也沒有進一步說明審查結(jié)果如何向公眾反饋。因此，完善公告程序，暢通民意匯集與采納機制是立法亟待完善的內(nèi)容。一方面要注重細化調(diào)解協(xié)議公告方式和公告地點，除了在法院公告欄上張貼公告之外，還要根據(jù)環(huán)境污染的廣度采取傳統(tǒng)媒體及網(wǎng)絡等多種方式保障公眾的知情權(quán)。另一方面要構(gòu)建公眾意見收集、采納與反饋機制。當公眾針對調(diào)解協(xié)議提出新的事實和證據(jù)，或有證據(jù)證明公益訴訟原告有牟取經(jīng)濟利益行為等足以影響案件最終處理結(jié)果的異議時，法院應當恢復法庭調(diào)查，重開辯論，對該調(diào)解協(xié)議內(nèi)容進行實質(zhì)審查，必要時還可依職權(quán)調(diào)查，或邀請異議人參與庭審，以防止調(diào)解結(jié)果出現(xiàn)錯誤，防范公益訴權(quán)的異化。如公眾無異議或異議無前述實質(zhì)內(nèi)容，法院則可以采用書面審的方式進行審查。無論針對哪一類異議，均需在調(diào)解書或重新審理后的判決書中對公告程序及公眾意見的評價采信情況作出說明，如果僅公告而沒有約束與反饋機制，公告的價值必然大打折扣。

還需進一步探討的是，調(diào)解協(xié)議公告只是一種協(xié)議形成后的監(jiān)督方式，既容易流于形式，也可能造成程序的反復，“司法功能的充分發(fā)揮和社會公眾的生態(tài)環(huán)境保護意識直接關系生態(tài)法治的良性運行，也是中國生態(tài)法治建設的重點環(huán)節(jié)……需要我們進一步完善公眾參與機制，切實保障公民的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！盵12]因此，構(gòu)建某種程序機制讓公眾提前參與訴訟可能更有意義。在訴訟中用調(diào)查問卷的形式征詢當?shù)鼐用褚庖姷姆绞阶顬槠匠６行?，日?998年香川豐島產(chǎn)業(yè)廢棄物案中對是否采納“直島方案”因尊重了周邊地區(qū)群眾的意見而倍受好評。[13]P427在常州市環(huán)境公益協(xié)會訴儲衛(wèi)清及常州博世爾物資再生利用有限公司等單位環(huán)境污染一案中，法院要求鑒定機關出具多套環(huán)境修復方案提前予以公示，并在指定日期及時以調(diào)查問卷的形式接受群眾的反饋意見，以公眾接受度高的方案作為合議庭判定損失和處理糾紛的重要參考，同樣取得了良好的實效。筆者認為，在訴訟中法院可以通過走訪、問卷、網(wǎng)絡互動等多種方式，引導公眾對于擬采取的環(huán)境修復和生態(tài)修復方案提出意見，邀請群眾代表參與環(huán)境修復驗收等等，不僅能夠在糾紛解決中體現(xiàn)民意獲得認同，也有利于調(diào)解效果的發(fā)揮。

第四，公告期滿法院審查調(diào)解協(xié)議不損害社會公共利益的以調(diào)解書的方式結(jié)案，違反社會公共利益的繼續(xù)審理并依法裁判。《公益訴訟解釋》第25條僅就法院審查認為調(diào)解協(xié)議內(nèi)容不損害社會公共利益的應當出具調(diào)解書作了明確，而對損害公共利益的協(xié)議如何進一步處理未作規(guī)定，隨后出臺的《民訴法解釋》第289條對此疏漏做了很好的完善，“和解或者調(diào)解協(xié)議違反社會公共利益的，不予出具調(diào)解書，繼續(xù)對案件進行審理并依法作出裁判。”這種程序設計的合理性在于，通過公告調(diào)解協(xié)議與法院審查，使公益調(diào)解的合法性與正當性得到監(jiān)督和保障。而對損害社會公益的調(diào)解協(xié)議，為了避免當事人濫用調(diào)解拖延訴訟，在已經(jīng)賦予當事人機會的前提下當然無需讓當事人繼續(xù)調(diào)解，通過直接判決更有助于公正、及時地解決糾紛。值得一提的是解釋中還存在著一個明顯的疏漏，《公益訴訟解釋》25條第三款雖規(guī)定“調(diào)解書應當寫明訴訟請求、案件的基本事實和協(xié)議內(nèi)容，并應當公開”，但卻沒有明確公開的方式。依據(jù)現(xiàn)有立法，公眾實際上難以看到調(diào)解書，因為依《民事訴訟法》第156條和《民訴法解釋》第254、255條，公眾可以查閱不涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私內(nèi)容的發(fā)生法律效力的判決書、裁定書，調(diào)解書并不在法定可查閱的范圍之內(nèi)。另一種公開方式是通過裁判文書網(wǎng)進行網(wǎng)上公開，但實踐中調(diào)解書并不需要上網(wǎng)公開，環(huán)境民事公益訴訟中的調(diào)解書到底如何公開？

總而言之，環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解以其獨特的制度理性與實踐創(chuàng)新豐富了我國的訴訟調(diào)解制度，使民事調(diào)解從更多地尊重私益主體的處分權(quán)并以合意構(gòu)建制度的正當性，延展出以公益維護為核心，恪守環(huán)境保護與生態(tài)修復的最低標準，以溝通共識為基礎的新的制度樣態(tài)。在彰顯正義、平等、自由、高效等價值時，是否維護了社會公共利益、能否實現(xiàn)生態(tài)的修復成為正確適用調(diào)解制度的判斷標準，而由此形成的公益調(diào)解的特殊品性也塑造出了獨特的程序制度。本文以我國現(xiàn)有的規(guī)定及實踐經(jīng)驗為分析對象試圖捕捉我國調(diào)解制度的這一新發(fā)展，并對實體與程序雙重維度上的適用作出基礎性的探索。對公益訴訟調(diào)解與判決程序的關系、調(diào)解反悔權(quán)的行使、調(diào)解權(quán)濫用的規(guī)制以及調(diào)解書錯誤的救濟等等將在后續(xù)研究中進一步展開。

注釋：

①所謂系爭外利益，是指民事訴訟中當事人系爭的實體利益以外的利益，具體來說，它是指因程序的簡化和避免使用煩瑣的程序而導致的時間、費用、精力的節(jié)省等所獲得的利益。劉敏著：《原理與制度：民事訴訟法修訂研究》，法律出版社2009年版，第45頁。

②《最高法院公布的九起環(huán)境資源審判典型案例》，《人民法院報》2014年7月4日。

③《江蘇法院2014年環(huán)境資源典型案例》，http://www.jsfy.gov.cn/spxx2014/sfal/dxal/2014/12/03160201897.html，2015-06-26。

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(責任編輯：唐艷秋)

On the Application of Environmental Civil Public Interest litigation Conciliation

QuSheng-xia

(Law school of Yangzhou University，Yangzhou Jiangsu 225009)

【Abstract】As the modern judicial conciliation mechanism to solve the environmental pollution dispute, the Civil Litigation for Environmental Public Interest has the feature in maintaining social welfare. This feature determines that it differs in using its conciliation procedure from the ordinary civil lawsuits. To discuss the contents and limitations of conciliation from different dimensions of the claims can help people know how to use conciliation at the claimant level. The characteristics of putting forward some limitation on the parties’ disposition, starting conciliation on the basis of finding the truth, and get the conciliation result after the review and supervision determines the conciliation of the public interest litigation has its specific procedure in starting, proceeding, and the formation of the conciliation statement. Current legislation and judicial interpretation should further perfect the types of public interest litigation, intensify conciliation principles of setting the facts straight and discerning between right and wrong, fully consider the suggestions of environmental agencies, lead people join in the conciliation orderly, and eventually form the agreement which can meet the requirements of public interest protection. It should be perfected in announcement procedures of conciliation agreements and the handling of court review. It also should clear on the way of announcement of conciliation documents.

【Key words】civil litigation for environmental public interest; conciliation; public interest; claims

【文章編號】1002—6274(2016)03—154—07

作者簡介：曲昇霞(1973-)，女，山東牟平人，揚州大學法學院副教授，南京師范大學法學院博士研究生，研究方向為民事訴訟法學、司法制度。在此感謝揚州大學法學院研究生王崇陽同學對本文案例的收集整理以及在會議討論中所提出的寶貴建議。

【中圖分類號】DF721

【文獻標識碼】A