李豫黔（司法部監(jiān)獄管理局巡視員）

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關于改革完善我國監(jiān)獄制度體系的若干思考

李豫黔（司法部監(jiān)獄管理局巡視員）

當前，我國進入了全面建成小康社會決勝階段，監(jiān)獄工作也要隨著國家形勢變化而不斷發(fā)展完善，更好地發(fā)揮其獨特職能優(yōu)勢和作用，為維護國家安全、社會穩(wěn)定、促進社會公平正義作出新貢獻。監(jiān)獄制度作為監(jiān)獄工作的重要組成部分，是為監(jiān)獄工作提供法治保障和規(guī)范的法律制度，具有根本性、穩(wěn)定性、權威性、引領性。改革完善監(jiān)獄制度體系對于全面推進監(jiān)獄工作改革發(fā)展具有十分重要意義。本文立足監(jiān)獄工作改革發(fā)展需要，堅持目標導向、問題導向，從制度建設角度，闡述對如何完善我國監(jiān)獄制度體系，推進監(jiān)獄工作改革發(fā)展的幾點思考。

一、充分認識改革完善我國監(jiān)獄制度體系的重要性和緊迫性

我國監(jiān)獄工作經(jīng)過近幾十年的改革發(fā)展，目前已制定出臺《監(jiān)獄法》這一專門法律，司法部和有關部門制定了監(jiān)獄執(zhí)法管理教育及保障等方面的規(guī)章和規(guī)范性文件80多件，地方也制定出臺了一系列制度規(guī)范，基本形成了以《監(jiān)獄法》為核心，相關規(guī)章、規(guī)范性文件配套的制度體系，確保了監(jiān)獄工作法治化和規(guī)范化，適應了我國不同歷史時期預防打擊犯罪和改造罪犯的需要。當前，監(jiān)獄工作已邁向全面推進改革發(fā)展的新階段，加快并真正實現(xiàn)監(jiān)獄教育矯正罪犯的功能尤為緊迫。從全面推進依法治國、國家刑事法律政策調整、監(jiān)獄內部改革發(fā)展等諸多方面來看，都亟需改革完善監(jiān)獄制度體系，引領、規(guī)范和推進監(jiān)獄工作改革發(fā)展。

（一）從全面推進依法治國來看

黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法、嚴格規(guī)范減刑假釋保外就醫(yī)程序、健全人民警察職業(yè)保障制度”等改革任務。十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出“優(yōu)化司法職權配置。健全公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職，偵查權、檢察權、審判權、執(zhí)行權相互配合、相互制約的體制機制”，“完善刑罰執(zhí)行制度，統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制”等改革任務。這些重大改革任務已列入深化司法體制改革和社會體制改革項目，涉及監(jiān)獄工作方方面面，亟需加強制度頂層設計，高層推動，從上至下，改革完善監(jiān)獄制度體系，構建統(tǒng)一的刑罰執(zhí)行體制，形成監(jiān)禁刑和非監(jiān)禁刑由司法行政機關統(tǒng)一執(zhí)行、相互銜接、相互配合的刑罰執(zhí)行體系。

（二）從國家刑事法律政策調整來看

刑事政策是刑事立法和刑事司法的靈魂，對于刑事法治建設具有重要指導意義。近年來，隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展和民主法治建設巨大進步，刑事政策發(fā)生了較大變化，適應預防打擊犯罪和構建和諧社會需要，寬嚴相濟刑事政策逐步予以確立。具體表現(xiàn)在，《刑法》《刑事訴訟法》《監(jiān)獄法》、減刑假釋有關司法解釋、中政委關于嚴格規(guī)范減刑假釋暫予監(jiān)外執(zhí)行切實防止司法腐敗的意見及社區(qū)矯正實施辦法等刑事法律政策陸續(xù)制定或修改，對刑罰結構和刑罰執(zhí)行作出了重大調整，完善規(guī)范了刑罰執(zhí)行的條件、程序和執(zhí)行制度，特別是社區(qū)矯正法律制度的確立，是我國刑罰執(zhí)行制度的重大改革和完善。全國人大常委會頒布的《反恐怖主義法》對涉恐怖主義罪犯的關押、管理和改造作出明確規(guī)范。這些都是我國寬嚴相濟刑事政策在立法和司法環(huán)節(jié)的具體體現(xiàn)，對監(jiān)獄工作產生了深刻影響。一是監(jiān)獄押犯情況發(fā)生了變化。監(jiān)獄押犯總量居高不下；押犯結構日趨復雜，監(jiān)獄將收押終身監(jiān)禁罪犯，限制減刑犯、短刑犯增長較快，危安犯、暴恐犯、重大刑事犯、判刑兩次以上罪犯、老病殘犯、精神病犯繼續(xù)上升，極大增加了監(jiān)管安全的風險和教育管理的難度。二是對減刑假釋暫予監(jiān)外執(zhí)行等刑罰執(zhí)行制度影響。對刑事訴訟的執(zhí)行環(huán)節(jié)來說，整個刑罰執(zhí)行制度的法定條件、程序和執(zhí)行更加嚴格規(guī)范，要求必須嚴格按照法定條件、程序、權限、時限辦理減刑假釋暫予監(jiān)外執(zhí)行，切實防止司法腐敗，實現(xiàn)公正司法。對具體罪犯的刑罰執(zhí)行來說，對終身監(jiān)禁、限制減刑犯，暴恐犯、危安犯、“三類罪犯”，附加財產刑和履行民事賠償罪犯等這些罪犯的刑罰執(zhí)行體現(xiàn)了寬嚴相濟刑事政策從“嚴”要求；對未成年犯、老病殘犯等這些罪犯的刑罰執(zhí)行體現(xiàn)了從“寬”要求。

如何根據(jù)國家刑事法律政策調整，在監(jiān)獄刑罰執(zhí)行環(huán)節(jié)貫徹落實寬嚴相濟刑事政策，當寬則寬，當嚴則嚴，寬嚴相濟，針對不同情況、不同類型罪犯進行有針對性的關押管理和教育改造，嚴格依法規(guī)范辦理減刑假釋暫予監(jiān)外執(zhí)行，與社區(qū)矯正、安置幫教等部門形成密切配合、規(guī)范運行的工作機制，這些問題都需要在設施場所建設、分押分管、刑罰執(zhí)行、教育改造、釋放安置等方面，對現(xiàn)行的監(jiān)管改造制度作出改革完善。

（三）從監(jiān)獄工作自身來看

監(jiān)獄工作自身的改革發(fā)展，需要不斷改革完善監(jiān)獄制度體系。一是將多年來監(jiān)獄工作改革成果上升為法律制度的需要。近十年來通過監(jiān)獄體制改革、監(jiān)獄建設和布局調整、監(jiān)獄信息化建設，著力解決了制約監(jiān)獄工作發(fā)展的體制性、機制性、保障性等重大問題，各地在工作中總結形成了許多成熟經(jīng)驗和改革成果，需要上升為法律制度，特別是需要通過修改《監(jiān)獄法》予以確認和鞏固。二是深入推進監(jiān)獄工作改革發(fā)展的需要。目前監(jiān)獄履行法定職能的基礎保障和現(xiàn)實條件都已具備：以《監(jiān)獄法》為核心的法律制度體系基本形成，新型監(jiān)獄體制基本確立，監(jiān)獄經(jīng)費財政保障率達到91.5%，監(jiān)管環(huán)境和執(zhí)法條件得到根本性改善，監(jiān)獄信息化建設成效顯著，干警隊伍的執(zhí)法管理水平明顯提高，警囚比達到20.47%。當前，監(jiān)獄工作已站在新的歷史起點上，進入一個全面推進改革發(fā)展的新時期，監(jiān)獄工作重心應當更加注重罪犯教育改造，更加注重嚴格刑罰執(zhí)行，更加注重監(jiān)獄內部管理的規(guī)范化和精細化，更加注重監(jiān)獄綜合保障能力提升，真正履行好監(jiān)獄法定職責，發(fā)揮好監(jiān)獄職能優(yōu)勢，這些都需要完善監(jiān)獄制度體系。三是解決監(jiān)獄工作具體困難問題的需要。當前監(jiān)獄工作仍然面臨諸多具體困難問題，制約著監(jiān)獄工作的發(fā)展。（1）重病罪犯收監(jiān)后執(zhí)法管理難。2012年修改后的《監(jiān)獄法》對罪犯交付執(zhí)行實行“無門檻”政策，使本來法院審判環(huán)節(jié)即可決定適用暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯送交監(jiān)獄服刑，監(jiān)獄收押重病或病危罪犯后執(zhí)法管理風險加大。（2）罪犯分押分管分教難。監(jiān)獄長期以來基本按照性別、年齡、刑期等標準對罪犯進行初步分類，對不同類型、不同危險、不同惡性程度的罪犯基本使用同一教育管理模式，對監(jiān)獄基本執(zhí)行統(tǒng)一的功能設施及警力配備標準，既帶來了監(jiān)管安全風險，也影響了改造質量，造成了行刑資源浪費。（3）罪犯保外就醫(yī)難。一些符合保外就醫(yī)法定條件的罪犯，由于罪犯親屬難以承擔醫(yī)療費用，或是有關部門出于利益考慮不愿接收。一些符合保外就醫(yī)條件的罪犯無法保外。（4）罪犯脫逃追捕難?，F(xiàn)行法律對罪犯脫逃后公安機關和監(jiān)獄機關追捕罪犯的職責規(guī)定不夠明確，造成工作中職責不清，追捕不及時，有的脫逃罪犯難以及時抓獲。（5）刑滿釋放難。罪犯出獄后面臨就業(yè)安置、生活保障等實際問題，“三假”“三無”以及精神病、傳染病等罪犯刑滿后釋放不出去，或釋放時難以與地方有關部門實現(xiàn)銜接。（6）罪犯死亡處理難。罪犯在監(jiān)獄死亡后處理持續(xù)時間長、難度大，牽扯監(jiān)獄大量精力。（7）相關政策和保障到位難。經(jīng)費保障科目不全、標準不高，動態(tài)增長機制尚不完善，罪犯醫(yī)療、罪犯職業(yè)技能培訓、監(jiān)獄建設、信息化建設等專門經(jīng)費缺口較大。在政策保障上，罪犯的文化教育和職業(yè)技能培訓從法律上、政策上還沒有納入政府總體規(guī)劃。在隊伍保障上，干警分類管理制度不完善，專業(yè)技術干警缺乏；基層警力不足，特別是女犯監(jiān)獄警力更為緊張。這些問題既需要加強與相關部門溝通協(xié)調，更需要從法律制度層面上作出規(guī)范，切實解決監(jiān)獄在執(zhí)法上、管理上、保障上的困難問題。

二、改革完善我國監(jiān)獄制度體系的主要內容

改革完善我國監(jiān)獄制度體系是一項長期任務?？傮w思路是，堅持以法治為引領，自覺運用法治思維、法治方式思考問題和推進改革，堅持目標導向、問題導向，突出改革完善具有標志性、引領性的重大重點重要制度，加強頂層設計，形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的監(jiān)獄執(zhí)法管理教育保障全覆蓋的制度體系，全面推進新時期監(jiān)獄工作改革發(fā)展。

（一）積極推進修改《監(jiān)獄法》及制定實施細則

《監(jiān)獄法》是整個監(jiān)獄制度體系的核心。現(xiàn)行《監(jiān)獄法》主要是一部執(zhí)行法，兼有組織法、實體法、程序法的特點，對監(jiān)獄工作宗旨、原則、刑罰執(zhí)行、教育改造、獄政管理、機構設施經(jīng)費、監(jiān)獄警察權利義務等內容作出規(guī)范，結構、體例比較科學合理，總體上能夠適應監(jiān)獄工作的需要。2012年全國人大常委會修改了《監(jiān)獄法》，屬于應因性修改，主要解決了《監(jiān)獄法》與修改后的《刑法》《刑事訴訟法》相銜接一致問題。目前《監(jiān)獄法》修改仍然非常必要，主要是對監(jiān)獄改革發(fā)展成果予以制度確認和解決監(jiān)獄工作中的困難問題。

經(jīng)過近幾年來的修法調研論證，多次征求相關部門和司法行政及監(jiān)獄機關對《監(jiān)獄法》修改的意見建議，目前比較集中成熟的意見主要有：一是完善刑罰執(zhí)行制度。完善罪犯交付執(zhí)行以及辦理減刑假釋暫予監(jiān)外執(zhí)行的條件和程序，增強刑罰執(zhí)行的確定性和公正性。建立保外就醫(yī)的保證人制度，明確罪犯不計入執(zhí)行刑期的情形和決定程序，完善罪犯申訴控告檢舉的處理程序、釋放安置等規(guī)定，確立獄務公開制度，解決罪犯收監(jiān)執(zhí)行難、保外就醫(yī)難、釋放難等問題，維護罪犯合法權益。二是完善獄政管理制度。貫徹落實寬嚴相濟刑事，完善罪犯考核獎懲及分級處遇，完善罪犯死亡處理程序，完善罪犯通信和會見等規(guī)定，解決分押分管分教難、死亡處理難等問題。三是完善教育改造制度。確立罪犯心理矯治制度，加強對未成年犯保護，完善未成年犯義務教育等規(guī)定。四是完善監(jiān)獄保障制度。規(guī)范監(jiān)獄分級設置和管理，有效配置監(jiān)獄資源，明確監(jiān)獄人民警察的配備數(shù)量應當根據(jù)押犯規(guī)模、戒備等級以及改造罪犯的實際需要確定，不斷適應關押改造罪犯需要。五是增加違反《監(jiān)獄法》實施的法律責任。

這些具體修改意見都是監(jiān)獄執(zhí)法、管理、保障中的難點問題，或是工作改革成果需要上升為法律制度的問題。各地總結形成了行之有效的工作制度，又有較豐富的司法實踐作為支撐，國外也有類似的制度和實踐，上升為法律制度條件成熟，可以在現(xiàn)有《監(jiān)獄法》框架下，對有關內容作出修改完善?！侗O(jiān)獄法》作為法律制度比較簡約、原則，必須制定出臺相配套的實施細則（或條例），細化法律規(guī)定，增強《監(jiān)獄法》實施過程中的操作性。

關于《監(jiān)獄法》的修改，也有些意見和建議值得商榷。比如，在《監(jiān)獄法》中是否規(guī)定監(jiān)獄企業(yè)有關制度，是否將罪犯勞動改造單獨列章，是否對罪犯醫(yī)療保障模式作出調整等問題。筆者考慮，《監(jiān)獄法》作為一部執(zhí)行法，內容主要規(guī)范刑罰執(zhí)行制度，結構、體例服務于內容，有關監(jiān)獄企業(yè)制度不是《監(jiān)獄法》主要規(guī)范的內容，可以通過其他的立法形式，如制定條例，予以規(guī)范更為合適全面。勞動是我國監(jiān)獄教育改造罪犯三大手段之一，《監(jiān)獄法》將勞動改造制度放在“第一章總則”和“第五章教育改造”中了，明確了勞動改造手段的法律地位，結構、體例比較合理，可以對勞動改造罪犯的新成果吸收進來，對現(xiàn)有內容作出補充完善。

關于監(jiān)獄工作的有些困難問題是否通過修改監(jiān)獄法就可以解決的問題。監(jiān)獄實際工作中遇到的執(zhí)法標準不明確、程序不夠具體、經(jīng)費保障不足、基層警力不足、干警職業(yè)保障等問題，基層反映希望通過修改《監(jiān)獄法》予以明確、細化、規(guī)范，實現(xiàn)可執(zhí)行性和具體操作性。實際上，很多問題在《監(jiān)獄法》中都已經(jīng)有相關規(guī)定了，作為法律制度設計安排不存在問題；只是因為法律制度的特點—比較原則宏觀，司法實踐中難以操作、難以落實，《監(jiān)獄法》不可能窮盡解決所有實踐中的具體問題。從必要性、可行性和合理性來看，可以《監(jiān)獄法》的法律規(guī)定為依據(jù)，通過強化部門間的配合支持，形成工作制度和機制，或者通過法規(guī)規(guī)章、規(guī)范性文件等下位法予以解決，明確具體操作層面的規(guī)定，是更現(xiàn)實、更管用的辦法。

（二）制定監(jiān)獄執(zhí)法教育管理保障的相關規(guī)范性文件

目前，《監(jiān)獄法》正在積極推進修改，相關法律規(guī)定較為原則，對于司法實踐中的很多問題大多通過制定規(guī)范性文件加以解決。同時，全面推進監(jiān)獄工作改革發(fā)展面臨很多新形勢、新任務、新要求，有些改革任務遵循試點先行、循序漸進的原則，只能先以規(guī)范性文件的形式作出規(guī)范，條件成熟時再進行其他位階的立法研究或制度設計。因此，研究制定規(guī)范性文件的任務繁重，涵蓋了監(jiān)獄執(zhí)法、教育、管理和保障等各方面，在監(jiān)獄制度體系中具有重要地位。

1.改革完善監(jiān)獄刑罰執(zhí)行制度。減刑假釋暫予監(jiān)外執(zhí)行是刑罰執(zhí)行制度的重要組成部分，是寬嚴相濟刑事政策在刑罰執(zhí)行中的具體體現(xiàn)，對于激勵罪犯改造、實現(xiàn)司法公正具有重要意義。近年來，習近平總書記多次專門對刑罰執(zhí)行工作作出重要批示指示，中政委多次召開會議對刑罰執(zhí)行工作進行專題研究，中央司改辦明確了刑罰執(zhí)行改革任務。主要包括4個方面：一是從整體制度上，更加依法嚴格規(guī)范減刑假釋暫予監(jiān)外執(zhí)行；二是從具體罪犯適用上，更加體現(xiàn)寬嚴相濟刑事政策的從嚴和從寬；三是從制度執(zhí)行上，強化司法責任制度，提高執(zhí)法司法公信力；四是從體制機制上，更加明確優(yōu)化司法職權配置，優(yōu)化行刑資源配置，完善刑罰執(zhí)行制度，統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制。

圍繞刑罰執(zhí)行工作的改革任務，在嚴格執(zhí)行《刑法》《刑事訴訟法》《監(jiān)獄法》及相關司法解釋，中政委5號文件、《監(jiān)獄提請減刑假釋工作程序規(guī)定》《暫予監(jiān)外執(zhí)行規(guī)定》等法律規(guī)章制度的同時，重點在刑罰執(zhí)行的實體上、程序上、執(zhí)行上、監(jiān)督上加以完善。一是修訂計分考核獎罰罪犯規(guī)定。罪犯計分考核是監(jiān)獄對罪犯決定提請減刑假釋的主要依據(jù)，是從源頭上保證刑罰執(zhí)行公平公正的制度。這項制度是監(jiān)獄對罪犯提請減刑假釋刑事獎勵和行政獎罰、分級處遇的實體性制度。監(jiān)獄現(xiàn)行的罪犯計分考核辦法實行20多年來發(fā)揮了巨大作用，但也出現(xiàn)了一些問題：如考核標準、內容、辦法不夠規(guī)范和合理，沒有突出教育改造考核分，執(zhí)法自由裁量權較大，減刑假釋有失統(tǒng)一和公平；現(xiàn)在又遇到一些新情況：對不同情況、不同類型罪犯的考核缺乏細化分類，特別是終身監(jiān)禁犯、限制減刑罪犯、“三類罪犯”、短刑犯等，他們的犯罪類型、主觀惡性、危險程度、生理心理等情況與其他罪犯顯著不同，對這部分罪犯需要體現(xiàn)分類考核的原則。規(guī)定的修改要體現(xiàn)規(guī)范自由裁量權和分類管理、區(qū)別對待的思路，對考核原則、考核內容、設置標準、組織方法、獎罰及處遇等方面作出調整，激勵所有罪犯積極改造，實現(xiàn)公平公正統(tǒng)一。二是完善暫予監(jiān)外執(zhí)行程序規(guī)定。2014年頒布施行的《暫予監(jiān)外執(zhí)行規(guī)定》對暫予監(jiān)外執(zhí)行的適用范圍、審批程序、相關執(zhí)法部門配合銜接等內容作出規(guī)范，廢止了1990年以來施行的《罪犯保外就醫(yī)執(zhí)行辦法》。再加上長期形成的重實體、輕程序的傳統(tǒng)思維和工作模式，一些監(jiān)獄對暫予監(jiān)外執(zhí)行工作中程序性規(guī)定重視不夠、執(zhí)行不嚴、程序瑕疵，需要出臺監(jiān)獄辦理暫予監(jiān)外執(zhí)行程序規(guī)定，進一步從程序上作出規(guī)范，以嚴密的程序和流程來保證監(jiān)獄嚴格規(guī)范辦理暫予監(jiān)外執(zhí)行。三是研究制定監(jiān)獄與社區(qū)矯正工作銜接配合的辦法。社區(qū)矯正法律制度的確立體現(xiàn)了寬嚴相濟刑事政策對罪犯從寬處理的立法原意。將符合法定條件的罪犯適用假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行放在社區(qū)進行教育矯正，監(jiān)獄重點對重刑犯、主觀惡性深或者危險程度大的罪犯進行教育改造，充分貫徹了寬嚴相濟刑事政策，促進行刑資源有效配置。但因受到地方政府、部門利益影響或罪犯家屬因素，監(jiān)獄與社區(qū)矯正部門的溝通協(xié)作還有待進一步加強。應樹立司法行政系統(tǒng)內部一盤棋思想，充分用好“從嚴”和“從寬”兩手政策，研究制定監(jiān)獄與社區(qū)矯正工作銜接配合的辦法，完善監(jiān)獄與社區(qū)矯正部門在調查評估、交付執(zhí)行、收監(jiān)執(zhí)行、法律文書送達等方面的銜接制度，研究罪犯暫予監(jiān)外執(zhí)行就醫(yī)與社會醫(yī)療保險的銜接辦法，依法擴大適用假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行，實現(xiàn)監(jiān)禁與非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行制度互為補充、整體發(fā)展，完善刑罰執(zhí)行制度，強化司法行政機關的執(zhí)行權。關于統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制問題。目前刑罰執(zhí)行主體多元化，涉及到其他職能部門，人民法院負責死刑和罰金、財產刑執(zhí)行，公安機關負責拘役、剝奪政治權利和交付執(zhí)行前剩余刑期在三個月以下的刑罰執(zhí)行，這種狀況是由多種客觀因素和歷史原因形成的，還需要在司法體制改革中統(tǒng)籌規(guī)劃、穩(wěn)步推進刑罰執(zhí)行一體化。四是建立實行執(zhí)法問責制度。按照“誰承辦誰負責、誰主管誰負責、誰簽字誰負責”的原則，建立健全監(jiān)獄執(zhí)法辦案質量終身負責制。建立推行執(zhí)法全過程記錄制度，加強執(zhí)法證據(jù)保全，確保所有執(zhí)法留痕有據(jù)。建立完善領導干部和監(jiān)獄機關內部人員干預刑罰執(zhí)行活動、插手具體案件辦理的記錄、通報和責任追究規(guī)定，確保嚴格依照法定條件、程序、權限和時限執(zhí)行刑罰，增強制度執(zhí)行力。

2.改革完善罪犯教育改造制度。對罪犯的關押、管理、教育要貫徹落實寬嚴相濟刑事政策，區(qū)別對待罪犯，增強教育改造的有效性和針對性。緊緊抓住提高教育改造質量這個關鍵下功夫：一是深化分押分管分教制度。對罪犯實施分押分管分教是提高教育改造質量的必由之路，是對監(jiān)管改造工作的一項帶有整體性的改革，這項制度規(guī)范非常重要、必要和緊迫。1991年司法部監(jiān)獄局出臺了對罪犯實施分押分管分教的試行意見，全國監(jiān)獄實現(xiàn)了按照性別、年齡、刑期、刑種等標準予以分押分管，形成了分類教育和個別化教育的措施辦法。在全面總結經(jīng)驗做法的基礎上，加快研究制定深化分押分管分教的實施意見，逐步推行按犯罪性質、危險程度等為主要標準進行分押分管分教的制度，實現(xiàn)教育管理罪犯的根本性突破和深化。二是制定出臺不同類型罪犯的專門教育改造制度。分押分管分教制度的細化和延伸，需要針對不同類型罪犯制定專門的教育改造制度。目前監(jiān)獄押犯結構發(fā)生很大變化，按照不同標準來分類，有終身監(jiān)禁犯、限制減刑犯、短刑犯等，有暴力型罪犯、危安犯、暴恐罪犯等，有男犯、女犯、未成年犯，有港澳臺罪犯、外國籍罪犯等。不同類型罪犯其教育改造的內容、方式、手段也不同。比如各地反映限制減刑犯、短刑犯管理難、教育難、改造難。這兩類罪犯難管難教的主要原因是以計分考核為主要手段，以減刑假釋為主要導向的傳統(tǒng)的激勵機制已失去意義，沒有讓罪犯在希望中改造的“尚方寶劍”了，又缺乏其他有效的手段，即將收押的終身監(jiān)禁罪犯也是這種情況。再如暴恐類罪犯、危安犯等的教育轉化問題，需要在分押分管的基礎上，對不同類型罪犯的教育改造作出專門規(guī)范。三是探索建立罪犯改造質量評估制度。改造質量評估是提高罪犯教育改造質量的內在要求，體現(xiàn)了教育改造的科學化，是檢驗教育改造工作成效的重要尺度。這項制度涉及獄政管理、教育改造、獄內偵查、刑罰執(zhí)行等各項具體工作，也是一項系統(tǒng)性工程。可以先出臺一個指導性意見，選取地方試點先行，對罪犯從入監(jiān)開始到出監(jiān)整個服刑期間，分階段對其心理特征、認罪悔罪、遵守監(jiān)規(guī)、參加學習、勞動改造、再犯罪風險、社會適應性等方面進行評估，為罪犯新收分流、分類關押管理教育、出獄前銜接幫教等提供科學依據(jù)。待條件成熟時再出臺規(guī)范性文件予以全面規(guī)范。

3.改革完善全面加強監(jiān)獄內部管理制度。習近平總書記2014年對司法行政工作作出重要指示，其中對監(jiān)獄工作強調要進一步強化監(jiān)獄內部管理。筆者認為主要包含三方面要求。一是從內容來看，包括橫向管理和縱向管理兩個維度，橫向上是指對監(jiān)獄各項工作的管理，按照《監(jiān)獄法》規(guī)定，主要涉及機構設施經(jīng)費管理、刑罰執(zhí)行、獄政管理、教育改造、監(jiān)獄警察管理等各項工作；縱向上是指對監(jiān)獄機關的組織管理，主要涉及機構設置、經(jīng)費保障、人員配置管理及待遇等。二是從目的來看，通過全面加強監(jiān)獄內部管理，嚴格執(zhí)行各項管理制度，實現(xiàn)切實履行好監(jiān)獄刑罰執(zhí)行和改造罪犯法定職責的工作目標。三是從價值來看，通過監(jiān)獄持續(xù)安全穩(wěn)定、刑罰執(zhí)行的確定性和公正性，最終體現(xiàn)監(jiān)獄對維護國家安全和社會穩(wěn)定、促進社會公平正義的社會價值；通過內部管理的規(guī)范化和精細化，有效配置行刑資源，提升管理效能，體現(xiàn)監(jiān)獄在國家治理結構和治理能力現(xiàn)代化中的經(jīng)濟價值。

這是一項涉及監(jiān)獄全面工作的課題。近幾年，全國監(jiān)獄系統(tǒng)在司法部的統(tǒng)一部署和推動下，通過規(guī)范化管理年、教育質量年、基層基礎建設年等措施，監(jiān)獄各項工作管理的規(guī)范化、標準化得到顯著提升，在此基礎上要推進精細化、信息化管理，管出質量和效率。在此重點談談監(jiān)獄機關的組織管理和獄政管理。一是研究制定監(jiān)獄機關組織管理辦法。管理上提能增效必須要有嚴密合理的組織機構管理制度。目前，研究制定監(jiān)獄機關組織管理辦法的條件已經(jīng)具備?，F(xiàn)行的《監(jiān)獄法》《警察法》《公務員法》國務院關于《司法部主要職責內設機構和人員編制規(guī)定》《監(jiān)獄基本支出經(jīng)費標準》《監(jiān)獄人民警察政治工作條例》《監(jiān)獄人民警察違法違紀行為處分規(guī)定》等法律文件，已經(jīng)碎片化地對監(jiān)獄機關組織管理的相關內容作出規(guī)范。可以借鑒公安等部門的組織管理制度，研究制定監(jiān)獄機關的組織管理辦法，一攬子對監(jiān)獄機關的事權劃分、職能定位、機構設置、職務序列、經(jīng)費保障、警力配置、管理待遇等問題作出規(guī)范，在縱向上全面加強監(jiān)獄內部管理。二是改革完善監(jiān)區(qū)建設和管理制度。監(jiān)區(qū)是直接承擔教育改造罪犯的基層組織，所有教育改造罪犯的工作都要落實到監(jiān)區(qū)。司法部《關于加強監(jiān)獄監(jiān)區(qū)分監(jiān)

區(qū)建設的若干規(guī)定》《關于加強監(jiān)獄安全管理工作的若干規(guī)定》等規(guī)范性文件，對監(jiān)區(qū)設置、押犯規(guī)模、警力配備及保障等作出規(guī)定，適應了長期以來把勞動作為主要手段改造罪犯的需要，形成了現(xiàn)行的監(jiān)區(qū)管理和警務運行模式。針對監(jiān)區(qū)一線警力不足和警務運行效能不高兩個突出問題，應當認真總結廣東、上海、江蘇等地監(jiān)區(qū)建設管理及警務運行模式改革的經(jīng)驗做法，適應監(jiān)獄信息化技術應用和深化罪犯分押分管分教的需要，修訂完善加強監(jiān)區(qū)建設和管理的意見，科學分類設置監(jiān)區(qū)，明確監(jiān)區(qū)機構設置、押犯數(shù)量、警囚比標準、警力配備、運行管理和警務機制等規(guī)定。深入推進監(jiān)區(qū)規(guī)范化、標準化、精細化管理，推動資源要素向監(jiān)區(qū)集中、傾斜，提升監(jiān)區(qū)管理效能。三是完善獄政管理制度。獄政管理是法律賦予監(jiān)獄在對罪犯實施懲罰和改造過程中的行政管理活動，法定職責是對罪犯進行日常管理，保證監(jiān)獄場所安全穩(wěn)定。當前，應當堅持總體國家安全觀，適應《反恐怖主義法》對監(jiān)獄工作的新要求，監(jiān)獄在加強管理、確保安全穩(wěn)定的同時，還要加強監(jiān)獄風險防控和反暴恐工作。（1）建立完善安全風險評估制度。拉網(wǎng)式梳理和厘清監(jiān)獄安全穩(wěn)定的風險點，明確風險易發(fā)高發(fā)的人員、時段、部位和環(huán)節(jié)，建立起風險點清單制度。加快建立罪犯危險性評估的指導意見，開展罪犯危險性評估試點。建立完善安全風險預警制度，把風險評估作為工作決策和工作部署的前置程序，防范和降低可能引發(fā)的矛盾或風險。（2）健全完善監(jiān)獄外防工作機制。在健全完善監(jiān)獄安全“四項機制”和“四防一體化”安全穩(wěn)定長效機制的同時，要與檢察、武警、公安、消防、衛(wèi)生等多警種、多部門建立健全情報信息互通和聯(lián)防聯(lián)動機制，健全完善應急處置預案和工作制度，提升監(jiān)獄快速處理突發(fā)事件、甄別罪犯身份、打擊獄內犯罪、嚴防獄內外勾連、防災減災、安全生產等多種能力，完善監(jiān)獄外防工作機制。（3）制定出臺監(jiān)獄輿情工作辦法。監(jiān)獄輿情安全特別是網(wǎng)絡輿情應對處置是監(jiān)獄工作的一個短板。確保監(jiān)獄輿情安全，從工作層面上，增加“無重大輿情事件”形成監(jiān)管安全“五無”目標，推動認識提高、措施強化、工作落實；從制度層面上，總結各地行之有效的經(jīng)驗做法，吸納現(xiàn)行有關監(jiān)獄輿論宣傳工作規(guī)定，制定出臺監(jiān)獄輿情工作辦法，對工作原則、任務、工作機制、輿情的收集研判及應對處置、保障等內容作出規(guī)范。

4.改革完善監(jiān)獄保障工作制度。監(jiān)獄保障是監(jiān)獄履行法定職責的基礎和條件。通過多年努力，全國監(jiān)獄財政經(jīng)費保障、監(jiān)獄建設和布局調整、監(jiān)獄信息化、干警隊伍建設等保障工作有了顯著改善，基本適應當前監(jiān)獄工作新形勢新任務新要求，但仍需全面提升監(jiān)獄綜合保障能力水平，著力健全完善監(jiān)獄分級分類建設管理、信息化技術應用和干警隊伍分類管理制度。一是研究制定監(jiān)獄分級分類建設和管理標準。監(jiān)獄押犯結構已經(jīng)發(fā)生很大變化，適應罪犯分押分管分教需要，積極推進高度戒備監(jiān)獄（監(jiān)區(qū)）、老殘監(jiān)獄、病犯監(jiān)獄、出入監(jiān)監(jiān)獄（監(jiān)區(qū)）等監(jiān)獄分級分類建設，制定出臺相關監(jiān)獄建設標準。同時，加快研究分級分類監(jiān)獄（監(jiān)區(qū)）的組織機構、關押數(shù)量、警力及警用裝備配備、設施配備等問題，制定出臺相應管理標準。二是研究制定監(jiān)獄信息化技術應用標準。推進數(shù)字化監(jiān)獄建設，在全國30個省份已經(jīng)完成監(jiān)獄信息化一期工程建設任務的基礎上，要加快推進信息化技術在監(jiān)獄執(zhí)法教育管理工作中的實際應用和深度融合，統(tǒng)一全國監(jiān)獄業(yè)務軟件的研發(fā)、應用及規(guī)范，實現(xiàn)全國監(jiān)獄系統(tǒng)信息化互聯(lián)互通、整體聯(lián)動、統(tǒng)一指揮。研究制定信息化技術應用標準，規(guī)范信息化技術的全員應用、全崗位應用和全業(yè)務應用，提升監(jiān)獄工作信息化技術保障能力。三是完善監(jiān)獄警察分類管理制度。目前監(jiān)獄職能的法定化和監(jiān)獄警察職業(yè)的專業(yè)化，要求改革完善監(jiān)獄警察管理制度，形成一套有別于其他公務員，體現(xiàn)監(jiān)獄警察職業(yè)特點的管理制度。認真梳理監(jiān)獄工作涉及警察的崗位和職責，探索實行按照職位標準進行分類管理的制度，對不同職位類別監(jiān)獄警察的招錄錄用、教育培訓、考核獎懲、工資福利、職業(yè)保障等方面作出規(guī)范，推進正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設。以監(jiān)獄警察職位分類為基礎和標準，研究制定監(jiān)獄警察分類招錄制度，科學劃分招考職位類別，加大從司法警察類院校招錄入警力度；健全完善監(jiān)獄警察教育培訓制度，突出加強崗位練兵和實戰(zhàn)訓練，逐步形成崗位練兵制度；健全完善監(jiān)獄警察職業(yè)保障制度，建立監(jiān)獄警察執(zhí)法權益保障制度，明確職責和權限、責任認定和追究及盡職免責等內容；建立干警執(zhí)法風險保障制度，實行特殊病罪犯專管警察崗位津補貼制度。

關于進一步提高監(jiān)獄經(jīng)費保障問題。經(jīng)費保障到位是監(jiān)獄真正履行教育改造罪犯法定職責的前提和基礎，經(jīng)費不足是多年來制約和影響監(jiān)獄工作發(fā)展的因素。我國監(jiān)獄改造罪犯經(jīng)費實行國家保障制度，有關制度規(guī)定已在《監(jiān)獄法》《監(jiān)獄基本支出經(jīng)費標準》《監(jiān)獄體制改革中央財政補助資金管理辦法》等法律和規(guī)范性文件中予以明確。通過監(jiān)獄體制改革，目前形成了以省級財政為主、中央轉移為輔的經(jīng)費保障體制，初步建立了經(jīng)費動態(tài)調整機制，但是由于多種原因，監(jiān)獄經(jīng)費財政保障與監(jiān)獄經(jīng)費實際支出仍有缺口。當前主要是在工作層面上，重點圍繞提高標準、健全科目和優(yōu)化結構，采取多種措施加以解決。

三、改革完善監(jiān)獄制度體系應注意的幾個問題

改革完善監(jiān)獄制度體系是一項涉及全局的系統(tǒng)性工程，也是一項艱巨復雜的長期性工程，政治性強、法律性強、政策性強，必須提高認識，把握原則，結合實際，嚴格執(zhí)行。

一是提高認識，解決思想上重視制度建設的問題。黨的十八大以來，中央反復強調要把制度建設擺在突出位置，部署的改革任務舉措更加強調制度體制機制的建構完善，更加強調制度對推進工作的引領和規(guī)范作用。當前，全面推進依法治國正在穩(wěn)步實施，法治建設環(huán)境和機遇非常好，要緊緊抓住這個有利時機，從思想上真正對制度建設重視起來，真正認識到制度對解決當前監(jiān)獄發(fā)展深層次矛盾、推進工作改革發(fā)展重要性的認識，克服監(jiān)獄系統(tǒng)長期以來形成的經(jīng)驗主義、實用主義的傳統(tǒng)思維和工作模式，花大力氣，下狠功夫，打持久戰(zhàn)，大力推進監(jiān)獄制度體系建設，全面推動監(jiān)獄工作改革發(fā)展。

二是把握原則，解決建立“什么樣”制度的問題。習近平總書記指出：“不管建立和完善什么制度，都要本著于法周延、于事簡便的原則，注重實體性規(guī)范和保障性規(guī)范的集合和配套，確保針對性、操作性、指導性?！庇诜ㄖ苎訌娬{的是制度在法理上、法律上要考慮周到、周密、全面，增強制度的覆蓋面與指導性，扎緊扎實制度籠子，減少制度盲點和鉆制度空子；于事簡便強調的是制度在實踐中、操作中要可用、易用、好用，增強制度的吸引力和實用性，防止“牛欄關貓”、形同虛設。這也是監(jiān)獄建章立制工作應當遵循把握的原則。要積極適應和引領監(jiān)獄工作新形勢、新任務、新要求，從宏觀上，形成《監(jiān)獄法》、行政法規(guī)、部頒規(guī)章、規(guī)范性文件相互銜接貫通支撐的法律制度體系；從微觀上，各項制度要素要齊備，統(tǒng)籌設計好制度的假設條件、行為模式及法律后果，協(xié)調安排好實體性、程序性、保障性規(guī)范，構建形成系統(tǒng)完備、結構合理、科學規(guī)范、精簡高效的制度體系。

三是結合實際，解決“怎么樣”建制度的問題。監(jiān)獄刑罰執(zhí)行作為一項嚴肅的執(zhí)法活動，職能重要，涉及面廣，必須符合中國國情、結合工作實際。要在中央司法體制機制改革框架內，對監(jiān)獄法律、體制機制、制度政策、人財物保障等方面作好頂層設計，實現(xiàn)國家層面監(jiān)獄法律制度體系的立改廢。地方依據(jù)事權劃分和管轄權限，結合自身工作實際相應作出規(guī)劃設計。在建章立制工作中，要廣泛深入開展調研，多方聽取意見建議，摸清工作實際情況，找準問題及原因，為制度設計提供準確依據(jù)。要研判預測風險，盡可能降低和防范制度改革帶來的各種矛盾。要處理好制度的繼承和創(chuàng)新，對于已有的制度，要充分吸納其中的合理成分，確保制度政策的銜接和連續(xù)；對于制度空白點，要大膽探索、勇于試點、總結經(jīng)驗做法，為制度設計提供有力司法實踐支撐，待條件成熟時再上升為制度。

四是嚴格執(zhí)行，解決制度成為硬約束的問題?！疤煜轮?，不難于立法，而難于法之必行”。黨的十八屆四中全會《決定》指出，法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。好的法律制度一經(jīng)形成，就要嚴格執(zhí)行，堅決維護法律制度的嚴肅性和權威性，使其成為硬約束，推動制度落地生根。要落實執(zhí)法管理責任制，嚴格確定不同部門、不同崗位執(zhí)法管理人員的執(zhí)法責任，確保制度執(zhí)行主體明晰到位。要在法定條件、程序、時限和權限內嚴格執(zhí)行各項執(zhí)法教育管理制度，嚴格規(guī)范執(zhí)法管理行為，確保制度執(zhí)行到位。要加強執(zhí)法管理監(jiān)督考核，建立健全執(zhí)法管理評議考核指標體系，督促和引導執(zhí)法管理人員嚴格依法執(zhí)行制度，確保制度執(zhí)行監(jiān)督到位。要建立健全執(zhí)法管理責任追究制度，及時發(fā)現(xiàn)、糾正和追究制度執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，確保制度執(zhí)行追責到位。

（責任編輯 趙海鷗）